關(guān)于“十四五”時期加強省際合作推進淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展的思考

王 拯

（江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，江蘇南京 210036）

1 淮河生態(tài)經(jīng)濟帶總體形勢研判

淮河生態(tài)經(jīng)濟帶以淮河干流和一級支流流經(jīng)的城市為邊界范圍，主要包括江蘇省7個設(shè)區(qū)市：淮安市、鹽城市、宿遷市、徐州市、連云港市、揚州市、泰州市；安徽省8個設(shè)區(qū)市：蚌埠市、淮南市、阜陽市、六安市、亳州市、宿州市、淮北市、滁州市；河南省6個設(shè)區(qū)市、1個縣：信陽市、駐馬店市、周口市、漯河市、商丘市、平頂山市和南陽市桐柏縣；山東省4個設(shè)區(qū)市：棗莊市、濟寧市、臨沂市、菏澤市；湖北省3個縣：隨州市隨縣、廣水市和孝感市大悟縣。規(guī)劃面積24.3萬平方公里，2018年常住人口1.48億，地區(qū)生產(chǎn)總值7.27萬億元，分別占全國的10.6%和7.9%。

1.1 淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展基礎(chǔ)分析

淮河流域地處長江流域和黃河流域之間，淮河生態(tài)經(jīng)濟帶貫通南北、連接?xùn)|西、通江達海，與長江經(jīng)濟帶地域相連、水系相通，是國家重要的交通走廊，具備一定的發(fā)展基礎(chǔ)。主要是：區(qū)位條件得天獨厚，京滬線、京九線、京廣線、隴海線等國家鐵路、公路穿越而過。從城市看，徐州地處蘇、魯、豫、皖四省交界，東襟淮海，西接中原，南屏江淮，北扼齊魯，素有“五省通衢”之稱；蚌埠地處中國南北地理分界線秦嶺—淮河一線，淮河中游，京滬鐵路和淮南鐵路交會點，也是京滬高鐵和京福高鐵的交匯點，是全國性綜合交通樞紐城市。淮河水系通航里程約2 300公里，京杭大運河、淮河干流及主要支流航運發(fā)達。自然稟賦優(yōu)良?；春由鷳B(tài)經(jīng)濟帶位于中國南北氣候過渡帶，生物多樣性豐富，平原面積廣闊，是重要的商品糧基地和棉花、油料、水果、蔬菜的重要產(chǎn)區(qū)。區(qū)域內(nèi)湖泊眾多，水系發(fā)達，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和畜牧業(yè)潛力巨大，礦產(chǎn)資源儲量豐富、品種繁多，是華東地區(qū)重要的煤炭和能源基地。發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｈ肆Y源豐富，城鎮(zhèn)化和消費市場潛力巨大。產(chǎn)業(yè)體系較為完備，裝備制造、有色金屬、食品等產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢明顯。毗鄰長江三角洲等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)條件好。文化底蘊深厚。淮河流域山水相連、人緣相親、文化相容，是中華文明的重要發(fā)祥地，擁有楚漢文化、明文化、紅色文化、大運河文化、西游文化等豐富多彩的文化資源，國家歷史文化名城眾多，為在新時期更好地傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化奠定了良好基礎(chǔ)。

1.2 淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展面臨的矛盾和問題

總體看，淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展一些問題值得關(guān)注：工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)面源污染問題突出，水生態(tài)系統(tǒng)破壞較為嚴(yán)重。徐州、宿遷、宿州、淮北、商丘、棗莊市、濟寧市、臨沂市、菏澤市等地區(qū)，地處淮海經(jīng)濟區(qū)老工業(yè)基地，環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)“欠賬”由來已久，蚌埠、信陽、淮南、阜陽、六安、亳州、駐馬店、周口、漯河、平頂山、桐柏等市（縣），位于中西部內(nèi)陸，很多企業(yè)是沿海等地轉(zhuǎn)移過來的中小化工企業(yè)，其中相當(dāng)一部分是醫(yī)藥、農(nóng)藥、化工項目，污染成分復(fù)雜，治理難度大，成本高?！吨袊?018年生態(tài)環(huán)境公報》顯示：淮河流域監(jiān)測的180個水質(zhì)斷面中，Ⅲ類以上水質(zhì)斷面占57.2%，Ⅴ類和劣Ⅴ類12.2%，水質(zhì)情況不容樂觀。河南、安徽等省份水利、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，航道等級偏低，通江達海不暢；安徽省六安市、河南省信陽市等地，地處大別山腹地，城鎮(zhèn)化程度較低，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力不足，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力大；區(qū)域合作機制不健全，江蘇、安徽、河南、山東、湖北五省圍繞淮河生態(tài)經(jīng)濟帶的合作不夠緊密，污染治理、應(yīng)急監(jiān)管等聯(lián)防聯(lián)控機制有待健全。

2 “十四五”時期加快淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展的思考

2018年10月，國務(wù)院批復(fù)《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，淮河生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，為推進全流域綜合治理、促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展提供了難得的歷史機遇［1］?！笆奈濉睍r期，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)和生態(tài)文明建設(shè)不斷向縱深推進的大背景下，加快淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展，對于推進生態(tài)文明和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快促進中部地區(qū)崛起、全面建成小康社會具有重要戰(zhàn)略意義，有利于推動淮河流域綜合治理，促進跨省區(qū)流域協(xié)調(diào)發(fā)展，探索中國內(nèi)河流域生態(tài)文明建設(shè)新模式，并帶動貧困地區(qū)加快發(fā)展，鞏固脫貧攻堅成果，培育我國經(jīng)濟發(fā)展新支撐帶。建議重點關(guān)注以下幾個方面：

2.1 完善省際聯(lián)席會議制度，合力貫徹落實國務(wù)院批復(fù)的《淮河流域生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》

建議“十四五”時期，江蘇、山東、安徽、河南、湖北5個省份，完善省際聯(lián)席會議制度，結(jié)合省情實際，把淮河流域生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)寫入省級層面“十四五”規(guī)劃，并在環(huán)保、住建、水利、開發(fā)區(qū)建設(shè)等部門“十四五”規(guī)劃中設(shè)置獨立章節(jié)，提出具體貫徹落實措施，與跨省重點工程、重大項目和重要改革任務(wù)有序銜接。各省份要把淮河生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)納入省政府年度重點工作，加強督查檢查和目標(biāo)考核，全力保障國務(wù)院批復(fù)的《淮河流域生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》中明確的戰(zhàn)略定位、空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大發(fā)展目標(biāo)等落到實處。鼓勵淮河生態(tài)經(jīng)濟帶城市之間加強合作，建立縣級會上機制，按照優(yōu)勢互補、互利共贏的原則，全方位、多角度、寬領(lǐng)域開展合作。

2.2 探索淮河流域綜合治理經(jīng)驗，全力打造沿淮生態(tài)屏障

“十四五”時期，建議江蘇、山東、安徽、河南、湖北5個省份，把協(xié)調(diào)推進淮河流域生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)沿淮生態(tài)廊道擺在重要位置。以南水北調(diào)東線工程為切入點，加強明清黃河故道、引江濟淮、南水北調(diào)東線段等省級層面重大生態(tài)環(huán)境工程的對接協(xié)調(diào)，加強生態(tài)源頭管控，嚴(yán)守生態(tài)紅線，大力實施山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程，推進淮河源頭、淮河干流、沂沭河生態(tài)廊道建設(shè)。加強沿海灘涂濕地修復(fù)治理，重點加強江蘇大豐麋鹿國家級保護區(qū)、鹽城濕地珍禽國家級自然保護區(qū)、白龜山濕地省級自然保護區(qū)等保護力度，實施濕地修復(fù)工程。組織生態(tài)防護林建設(shè)，完善防護林體系，開展南水北調(diào)中線源頭區(qū)石漠化治理，提升伏牛山—桐柏山—大別山生態(tài)保育功能。

2.3 共同保障水環(huán)境安全，構(gòu)建水資源保護體系

加強淮河流域飲用水源地保護，嚴(yán)守水體水質(zhì)目標(biāo)紅線，實施水功能區(qū)限制納污總量控制管理和入河排污口管理，強化城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地保護和管理。加強上游河流控制斷面、重要河流控制斷面、重要湖泊、集中式飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測，進一步提高水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率。廣泛開展節(jié)水型城市創(chuàng)建活動，加強地下水開發(fā)利用管理。嚴(yán)格執(zhí)行淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃，嚴(yán)厲打擊亂占用水庫，亂圍墾河道、灘涂，亂設(shè)置河障等現(xiàn)象。

2.4 完善生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控“三項機制”，提升省際生態(tài)環(huán)境保護合作水平

2.4.1 完善“大氣污染聯(lián)合防治機制”

重點圍繞落實生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于推進蘇皖魯豫交界地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的指導(dǎo)意見》，對徐州、淮安、濟寧、蚌埠、信陽、駐馬店、周口等重點區(qū)域，開展大氣環(huán)境質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測，落實省際聯(lián)控、區(qū)域聯(lián)防、合力共治的協(xié)調(diào)機制，全力打好“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”。

2.4.2 完善“省際環(huán)保協(xié)作互助機制”

健全水污染糾紛協(xié)調(diào)處理機制，逐步實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、應(yīng)急儲備物資資源共享，合力加強跨區(qū)域環(huán)境風(fēng)險應(yīng)急防范。

2.4.3 完善“環(huán)境污染損害賠償機制”

探索完善淮河干流和一級支流流經(jīng)區(qū)域生態(tài)保護賠償評估機制，建議“十四五”期間，可先期選擇洪澤湖蘇皖交界地區(qū)開展試點，通過試點逐步明確賠付標(biāo)準(zhǔn)，制定補償政策，推動省際環(huán)保合作。在適當(dāng)時機成立淮河經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境補償基金，支持沿淮區(qū)域民生補償、產(chǎn)業(yè)發(fā)展補償?shù)燃{入補償范圍。

2.5 加強產(chǎn)業(yè)合作對接，盤活資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

現(xiàn)有淮河經(jīng)濟帶內(nèi)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)主要是傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè),應(yīng)盡快轉(zhuǎn)向符合高質(zhì)量發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)體系［2］。建議“十四五”時期，依托淮河生態(tài)經(jīng)濟帶各區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進一步深化分工合作，重點推進“三大產(chǎn)業(yè)建設(shè)”：特鋼產(chǎn)業(yè)基地，以淮安、平頂山、六安、鹽城、臨沂、濟寧為中心，依托金屬冶煉產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，建設(shè)高品質(zhì)特殊鋼、不銹鋼鍛造產(chǎn)業(yè)基地；汽車及零部件產(chǎn)業(yè)基地，以鹽城車輛制造基地為龍頭，聯(lián)合淮安、徐州、蚌埠、阜陽、桐柏、滁州、駐馬店的車輛制造基礎(chǔ)，打造沿淮汽車產(chǎn)業(yè)集群；食品加工產(chǎn)業(yè)基地，淮河生態(tài)經(jīng)濟帶面粉、大米、玉米、飼料、主食產(chǎn)業(yè)化加工業(yè)密布，有比較健全的糧食產(chǎn)業(yè)體系。2018年，淮河流域4省糧食產(chǎn)業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占全國的31.4%［3］。依托鹽城、淮安、徐州、淮北、駐馬店綠色有機食品產(chǎn)業(yè)基地，以及揚州、泰州食品產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，六安、信陽、漯河、周口、濟寧的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)及加工基礎(chǔ)優(yōu)勢，加快建設(shè)沿淮地區(qū)食品加工產(chǎn)業(yè)。同時，在新能源、新材料、現(xiàn)代煤鹽堿化工產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域，積極整合資源，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)間合作交流，在產(chǎn)業(yè)配套、科技創(chuàng)新、經(jīng)貿(mào)往來、項目建設(shè)上加強合作，優(yōu)勢互補，合力打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集團和特色品牌。

2.6 合力推進精準(zhǔn)脫貧攻堅，逐步建立公共衛(wèi)生幫扶互助機制

建議沿淮5省份樹立“全局一盤棋”的思想，深入貫徹黨中央、國務(wù)院決勝脫貧攻堅決策部署，共同打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。要把鞏固脫貧成果，作為“十四五”期間沿淮省際合作的重點工作之一，聚焦山東沂蒙、六安、信陽大別山等革命老區(qū)，以及皖北等地，加大幫扶力度，推進扶貧政策落實，切實改善貧困群眾的生產(chǎn)生活水平。在當(dāng)前新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的大背景下，要著手研究建設(shè)重大傳染病疫情與突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)防協(xié)助機制，推進建立省際衛(wèi)生應(yīng)急互助機制，支持江蘇、山東的大型醫(yī)療機構(gòu)，派員赴河南、安徽、湖北開展跨省醫(yī)療合作，推動醫(yī)療資源互助共享，提升沿淮落后地區(qū)醫(yī)療救助水平。