基層部門林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及問題分析

○尤溪縣林業(yè)局 鄭 娟

各級(jí)財(cái)政林業(yè)資金撥入林業(yè)基層部門，預(yù)算資金來源較復(fù)雜。而績(jī)效評(píng)價(jià)從財(cái)政部頂層設(shè)計(jì)開始，最終需落實(shí)到基層部門操作。縣鄉(xiāng)基層林業(yè)和財(cái)政部門承擔(dān)林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)，其中縣級(jí)林業(yè)部門組織本級(jí)和所屬單位對(duì)各級(jí)預(yù)算批復(fù)的林業(yè)項(xiàng)目績(jī)效完成情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)和部門評(píng)價(jià)，財(cái)政部門開展林業(yè)項(xiàng)目財(cái)政評(píng)價(jià)?；鶎硬块T按照2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》要求，普遍從2016年度開始對(duì)林業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。雖然通過上級(jí)部門不斷規(guī)范和多年基層部門自我完善，已經(jīng)初步建立起林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但是，績(jī)效評(píng)價(jià)作為全過程、全方位、全覆蓋預(yù)算管理體系的核心內(nèi)容，基層林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)有待進(jìn)一步改進(jìn)和提高，以建立更加科學(xué)、合理的績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系。

一、基層部門林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

1.評(píng)價(jià)對(duì)象

中央、省級(jí)、市級(jí)及縣級(jí)財(cái)政下達(dá)的林業(yè)專項(xiàng)資金一般均需開展績(jī)效評(píng)價(jià)，主要包含森林資源培育、森林資源保護(hù)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)與發(fā)展三大專項(xiàng)，每個(gè)專項(xiàng)包含多個(gè)子項(xiàng)目。某南方集體林區(qū)林業(yè)重點(diǎn)縣，專項(xiàng)資金總量較大，具有一定的典型性。以該縣2019年度林業(yè)專項(xiàng)資金情況為例，績(jī)效評(píng)價(jià)資金總額6564.78萬(wàn)元，其中：中央財(cái)政資金2989.34萬(wàn)元，含9個(gè)子項(xiàng)目；省級(jí)財(cái)政資金3276.44萬(wàn)元，含12個(gè)子項(xiàng)目；市級(jí)財(cái)政資金62萬(wàn)元，含4個(gè)子項(xiàng)目；縣級(jí)財(cái)政資金237萬(wàn)元，含3個(gè)子項(xiàng)目。

2.評(píng)價(jià)方式

目前主要以績(jī)效自評(píng)方式為主，按資金來源分別對(duì)中央、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)林業(yè)專項(xiàng)資金采取“對(duì)標(biāo)評(píng)價(jià)”方式進(jìn)行自評(píng)。林業(yè)部門按照上級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案設(shè)置的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分值，組織相關(guān)股室逐一對(duì)子項(xiàng)目開展自評(píng)，計(jì)財(cái)部門根據(jù)各子項(xiàng)目自評(píng)情況，匯總?cè)h自評(píng)表，得出評(píng)分，完成績(jī)效自評(píng)報(bào)告，上報(bào)上級(jí)主管部門，同時(shí)報(bào)送縣級(jí)財(cái)政部門。上級(jí)部門(或聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu))每年抽取部分基層部門開展績(jī)效復(fù)評(píng)?？h級(jí)財(cái)政部門在林業(yè)部門自評(píng)的基礎(chǔ)上，由業(yè)務(wù)股室從林業(yè)專項(xiàng)資金使用和管理、實(shí)際產(chǎn)出和效益等方面進(jìn)行財(cái)政評(píng)價(jià)。

3.評(píng)價(jià)內(nèi)容

基層林業(yè)專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)主要圍繞資金安排和使用情況，總體目標(biāo)，產(chǎn)出、效益、滿意度指標(biāo)，未完成績(jī)效目標(biāo)的原因分析、改進(jìn)措施等進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體包含以下方面：林業(yè)專項(xiàng)資金預(yù)算、到位、執(zhí)行、管理情況；項(xiàng)目績(jī)效總體目標(biāo)；項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、進(jìn)度、成本指標(biāo)情況；項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、可持續(xù)影響效益分析；項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)；偏離績(jī)效目標(biāo)原因分析和下一步改進(jìn)措施；績(jī)效自評(píng)結(jié)果擬應(yīng)用和公開情況；績(jī)效自評(píng)工作的經(jīng)驗(yàn)、問題和建議等。

二、基層部門林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)存在問題

1.基層部門林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)整體質(zhì)量不高

(1)基層部門績(jī)效評(píng)價(jià)期限不夠科學(xué)。目前，基層部門實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)主要是年度評(píng)價(jià)，較少涉及中期及項(xiàng)目實(shí)施期結(jié)束后的評(píng)價(jià)。年度評(píng)價(jià)與林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)不相適應(yīng)，如林下經(jīng)濟(jì)種植項(xiàng)目，生產(chǎn)周期一般為三至五年，一年時(shí)間其生態(tài)效益和社會(huì)效益難以測(cè)算。

(2)基層部門績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象不夠合理。中央、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政將本級(jí)資金作為評(píng)價(jià)對(duì)象，年度結(jié)束后，在不同時(shí)間自上而下布置給基層部門，表面上看實(shí)現(xiàn)了林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，但從各級(jí)績(jī)效資金評(píng)價(jià)具體項(xiàng)目來看，不少子項(xiàng)目名稱是相同的。如：造林補(bǔ)助項(xiàng)目、森林生態(tài)效益補(bǔ)助等，林業(yè)專項(xiàng)資金用途和補(bǔ)助對(duì)象一致，在績(jī)效評(píng)價(jià)中，其相當(dāng)部分產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)是一致或相互聯(lián)系的，若按資金來源級(jí)次人為割裂進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，則項(xiàng)目整體經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益不能充分體現(xiàn)。

(3)基層部門績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)欠缺。目前，基層部門以上級(jí)部門統(tǒng)一設(shè)置的格式填報(bào)相關(guān)績(jī)效目標(biāo)自評(píng)表，績(jī)效目標(biāo)表的指標(biāo)相當(dāng)部分是對(duì)工作量和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)?；鶎硬块T在項(xiàng)目實(shí)施過程中或項(xiàng)目結(jié)束后的個(gè)性化投入、產(chǎn)出、效益指標(biāo)未能體現(xiàn)。

(4)林業(yè)資金生態(tài)效益評(píng)價(jià)存在難點(diǎn)。森林是陸地生態(tài)系體的主體，能產(chǎn)生巨大的生態(tài)效益。但由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，其生態(tài)效益在幾十年甚至上百年一直發(fā)揮作用。目前林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中對(duì)生態(tài)效益基本以定性評(píng)價(jià)為主，難以使用定量指標(biāo)來體現(xiàn)。

2.基層部門林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任落實(shí)不夠

(1)項(xiàng)目單位的績(jī)效自評(píng)不夠到位。單位自評(píng)應(yīng)由項(xiàng)目單位自主實(shí)施，即“誰(shuí)支出、誰(shuí)自評(píng)”?？h級(jí)財(cái)政部門將林業(yè)專項(xiàng)資金撥付至林業(yè)部門，林業(yè)部門直接支付至項(xiàng)目單位。部分項(xiàng)目由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府實(shí)施，則由林業(yè)主管部門將林業(yè)專項(xiàng)資金撥付鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府并非林業(yè)局下屬單位，林業(yè)部門對(duì)其監(jiān)管也是鞭長(zhǎng)莫及。目前，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府作為項(xiàng)目實(shí)施單位，一般由林業(yè)部門相關(guān)股室對(duì)資金使用和項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行跟蹤統(tǒng)計(jì)，未提交績(jī)效自評(píng)報(bào)告，成為林業(yè)專項(xiàng)資金管理和績(jī)效評(píng)價(jià)“最后一公里”。

(2)林業(yè)部門的部門評(píng)價(jià)不夠全面?；鶎恿謽I(yè)項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收由相關(guān)股室承擔(dān)，如森林資源培育資金分配和使用在營(yíng)林部門、森林資源保護(hù)資金在林政資源部門、資金撥付在計(jì)財(cái)部門。各相關(guān)股室項(xiàng)目管理人員按分工參考上級(jí)下發(fā)的績(jī)效自評(píng)報(bào)告的格式完成績(jī)效自評(píng)報(bào)告，填報(bào)績(jī)效目標(biāo)自評(píng)表中相關(guān)指標(biāo)，再由財(cái)務(wù)部門匯總，即可完成績(jī)效評(píng)價(jià)任務(wù)。由于基層林業(yè)項(xiàng)目多，涉及人員較多，而能夠接受相關(guān)培訓(xùn)的人員只有少數(shù)財(cái)務(wù)人員，因此造成項(xiàng)目管理人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)了解甚少，而財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況也知之不多，在績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，未能真正將資金使用與績(jī)效目標(biāo)完成情況真實(shí)、全面地反映。

(3)財(cái)政部門的財(cái)政評(píng)價(jià)不夠深入。按照職責(zé)，縣級(jí)財(cái)政部門要負(fù)責(zé)做好績(jī)效管理的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作，不僅要做好本級(jí)工作，也要指導(dǎo)推動(dòng)下級(jí)工作，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，推動(dòng)績(jī)效管理工作全面實(shí)施。目前基層財(cái)政部門專門設(shè)有績(jī)效管理股，但面對(duì)全縣各類專項(xiàng)資金，正所謂“隔行如隔山”，對(duì)各類專項(xiàng)資金指標(biāo)體系設(shè)置、評(píng)價(jià)也只能是完成表面化的審核，對(duì)資金到位、使用、管理情況的全面審核難以到位。

三、提高基層部門林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)水平的對(duì)策

林業(yè)專項(xiàng)資金應(yīng)建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用、績(jī)效缺失有問責(zé)”的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，切實(shí)做到花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)，推動(dòng)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1.強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

中央和省市在林業(yè)專項(xiàng)資金分配中，應(yīng)將績(jī)效因素作為重要分配依據(jù)，以上年度或中期、項(xiàng)目實(shí)施期的績(jī)效目標(biāo)完成或績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等為依據(jù)，提高占比權(quán)重，形成對(duì)財(cái)政資金使用管理的有效約束，倒逼基層部門更加重視和加強(qiáng)林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。如福建省從2017年起，省級(jí)財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金開展以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的專項(xiàng)資金分配方式試點(diǎn)，每年切出一定比例的資金作為各地績(jī)效目標(biāo)考核獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果下達(dá)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)了基層的積極性，取得了較好的效果。

2.完善資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系

首先，林業(yè)專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)應(yīng)根據(jù)工作需要，建立符合林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的評(píng)價(jià)期限。每年優(yōu)先選擇重大改革發(fā)展項(xiàng)目，隨機(jī)選擇一般性項(xiàng)目，采取專項(xiàng)支出與整體支出、年度評(píng)價(jià)與中期評(píng)價(jià)、資金評(píng)價(jià)與政策評(píng)價(jià)等不同形式，更有針對(duì)性和實(shí)效性地開展績(jī)效評(píng)價(jià)，而不是面面俱到，片面追求資金績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋。其次，要突出實(shí)際效果，抓住關(guān)鍵要素和環(huán)節(jié)，建立科學(xué)合理、簡(jiǎn)明扼要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。即使同一評(píng)價(jià)對(duì)象處于不同實(shí)施階段時(shí)，指標(biāo)權(quán)重也應(yīng)體現(xiàn)差異性，如實(shí)施期間的評(píng)價(jià)更加注重決策、過程和產(chǎn)出，實(shí)施期結(jié)束后的評(píng)價(jià)更加注重產(chǎn)出和效益，提高評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量和時(shí)效。這些需要上級(jí)林業(yè)和財(cái)政部門進(jìn)一步改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，也需要基層部門增加績(jī)效評(píng)價(jià)的主動(dòng)性以及有效的反饋和溝通。

3.強(qiáng)化全面預(yù)算績(jī)效管理。目前，正在建成全方位、全過程、全覆蓋的全面預(yù)算績(jī)效管理體系，將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)。基層部門要積極探索，制定適合本區(qū)域、本部門的預(yù)算績(jī)效管理制度和實(shí)施細(xì)則，梳理績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的管理流程，加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理。

4.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)人才的培養(yǎng)。由于開展林業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)間不長(zhǎng)，加上基層部門涉及的項(xiàng)目眾多，涉及的股室和工作人員也較多，從事該項(xiàng)工作的人員多數(shù)未經(jīng)培訓(xùn)，缺乏開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)和技能。上級(jí)部門除了對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)外，還要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)，在基層培養(yǎng)一批思想品質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的績(jī)效評(píng)價(jià)人才。有條件的地方還可引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，提高基層績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)水平。