機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化：理論邏輯、實(shí)踐困境與路徑選擇

尹利民 丁杰 吳茗

一、研究背景與問題

我們知道，機(jī)關(guān)事務(wù)工作是黨和政府工作的重要方面，是對(duì)保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)和能源資源等進(jìn)行統(tǒng)籌配置、合理使用、有效監(jiān)管的活動(dòng)。而標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度。［1］顯然，機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)于提高政府的服務(wù)質(zhì)量，降低行政成本具有重要的意義。

近些年來，相關(guān)部門加大了機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)，形成了一批國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)和能源資源管理等方面，取得了明顯的成效。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要加快“推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式”。然而，由于機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，受到體制機(jī)制等要素的影響，在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)踐過程中遇到諸多困境，突出的問題主要有：一是因法治化滯后，機(jī)關(guān)事務(wù)的職能定位模糊，標(biāo)準(zhǔn)不一，法治化與標(biāo)準(zhǔn)化等難以同步推進(jìn)，致使標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)法律保障不足；二是因標(biāo)準(zhǔn)化體系尚未健全，致使國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接不暢，影響了標(biāo)準(zhǔn)化的有效實(shí)施和有序推進(jìn)；三是因標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)起步較晚，在標(biāo)準(zhǔn)化的分類方面存在爭議，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的分類體系，在某種程度上也會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施；四是在標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行中，因制度化、規(guī)范化、信息化等滯后，以及監(jiān)督體系的不完善，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施難以有效落地。

上述問題的出現(xiàn)，一方面反映出了機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的理論研究尚未跟進(jìn)，標(biāo)準(zhǔn)化背后所蘊(yùn)含的邏輯沒有得到很好地揭示，標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)在規(guī)律缺乏系統(tǒng)研究?，F(xiàn)有的有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的研究基本停留在經(jīng)驗(yàn)介紹層面，［2］盡管也有學(xué)者試圖探討標(biāo)準(zhǔn)化的路徑，但基本上也是實(shí)務(wù)操作層面的東西多，［3］學(xué)理分析明顯不足；另一方面也說明在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的問題上，相關(guān)部門還沒達(dá)成共識(shí)，對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不到位。基于此，本文試圖探索三個(gè)方面的問題，即機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)在邏輯是什么？這種邏輯在現(xiàn)實(shí)中的困境又是什么？在現(xiàn)有的制度框架下，如何突破？

二、機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的理論邏輯

一般意義上的標(biāo)準(zhǔn)化是指：為了在既定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，促進(jìn)共同效益，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題確立共同使用和重復(fù)使用的條款以及編制、發(fā)布和應(yīng)用文件的活動(dòng)。［4］可見，標(biāo)準(zhǔn)化首先是為了獲得某種最佳秩序，促成某種規(guī)范。其次，標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)是促進(jìn)共同效益，以達(dá)成提高效率降低成本之目標(biāo)。不僅如此，標(biāo)準(zhǔn)化還在于通過一些科學(xué)的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)可推廣和可重復(fù)之目標(biāo)，以降低結(jié)果的不確定性，并在內(nèi)容上構(gòu)成有機(jī)整體，形成有序的體系。因此，標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)在邏輯實(shí)際包涵了秩序邏輯、體系邏輯、科學(xué)邏輯以及效益邏輯。

1.機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的秩序邏輯

從某種意義上，管理的目標(biāo)就在于獲得某種秩序，而要獲得秩序就需要標(biāo)準(zhǔn)化。因此，標(biāo)準(zhǔn)化背后隱藏著秩序的邏輯。人們追求秩序，就是追求一種穩(wěn)定性、一致性、連續(xù)性和確定性狀態(tài)。無論在自然領(lǐng)域還是在社會(huì)領(lǐng)域，良好的秩序都是維持其正常連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件?；舨妓怪鲝埖膰抑鳈?quán)秩序，就是希望以此來解決自然狀態(tài)下的“一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)爭”狀態(tài)，而哈耶克把自生自發(fā)秩序看作是和諧社會(huì)構(gòu)建的基礎(chǔ)。［5］當(dāng)然，秩序有多個(gè)維度，“從個(gè)人秩序到公共秩序，從原始的秩序到擴(kuò)展的秩序，從封閉的秩序到開放的秩序，等等”［6］。但不管哪個(gè)維度的秩序，其背后都有組織、規(guī)則和制度的要素，這些要素相互作用，才使秩序得以生成和維持。

由于推行標(biāo)準(zhǔn)化是為了獲得某種最佳秩序，因此，標(biāo)準(zhǔn)化與組織、規(guī)則和制度具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。首先，標(biāo)準(zhǔn)化與組織具有緊密的聯(lián)系，標(biāo)準(zhǔn)化是通過確定的規(guī)范，共同和重復(fù)使用的條款來框定活動(dòng)的邊界和方向，而這一切需要通過有效的組織來實(shí)現(xiàn)。其次，標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)需要規(guī)則作為保障，并通過規(guī)則來推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施。再次，標(biāo)準(zhǔn)化還需要有良好的制度來維持。如果說組織主要是從微觀層面討論的，規(guī)則是從中觀層面，那么，制度則主要是從宏觀層面。標(biāo)準(zhǔn)化不僅需要組織化，需要規(guī)則的約束，還需要有頂層的制度設(shè)計(jì)。制度為標(biāo)準(zhǔn)化在不同層級(jí)政府間、不同部門間以及不同行業(yè)間的銜接提供可能。

可見，標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)之一就是追求秩序，是在某種范圍內(nèi)獲得最佳秩序，而獲得最佳秩序需要從組織、規(guī)則和制度三個(gè)層次入手。這樣，機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化通過管理的組織化、規(guī)則化和制度化獲得最佳秩序。

2.機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的體系邏輯

標(biāo)準(zhǔn)化是由一系列的指標(biāo)體系構(gòu)成，各個(gè)體系之間具有邏輯關(guān)聯(lián)，并形成相互支撐、相互影響的有機(jī)整體。因此，標(biāo)準(zhǔn)化隱藏著體系的邏輯。

所謂體系，簡單地講就是在一定的范圍內(nèi)，事物的各要素按照一定的秩序所構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。當(dāng)然，不同的體系要求遵循不同的法則，不同領(lǐng)域的體系，其要素的復(fù)雜性程度不一樣，但不管如何，各要素的整體性是體系的基本特性。標(biāo)準(zhǔn)化要求體系化，也即標(biāo)準(zhǔn)化之所以能夠成為標(biāo)準(zhǔn)化，需要體系作為保障。標(biāo)準(zhǔn)化不是一個(gè)雜亂無章的活動(dòng)，而是在不同的范圍，形成不同層次體系，并構(gòu)成一個(gè)整體。只有這樣，才有可能獲得最佳的秩序。

就機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化的體系而言，至少分為三層，即基礎(chǔ)通用、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理、服務(wù)管理和公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源標(biāo)準(zhǔn)體系，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督體系以及機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作運(yùn)行體系。三大類體系相互影響，相互支撐，構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)化的大的體系，而各個(gè)局部之間又形成一個(gè)子系統(tǒng)，包含多種要素，自成體系。比如，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作運(yùn)行體系，它自身有一套規(guī)范，有確定的不可或缺的組成要素，要素、規(guī)范之間形成一個(gè)整體，從而構(gòu)成了工作運(yùn)行的體系，確保工作運(yùn)行有條不紊，但同時(shí)，它還與監(jiān)督評(píng)估體系等一起構(gòu)成一個(gè)更大的體系，從而保證標(biāo)準(zhǔn)化的有序推進(jìn)。

3.機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)邏輯

標(biāo)準(zhǔn)化需要科學(xué)作為基礎(chǔ)，只有建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上的標(biāo)準(zhǔn)化，才有可能成為真正意義上的標(biāo)準(zhǔn)化，才有可能被民眾所接受并被推廣。因此，標(biāo)準(zhǔn)化背后隱藏著科學(xué)的邏輯。

標(biāo)準(zhǔn)化與科學(xué)勾連的內(nèi)在邏輯，在于科學(xué)是正確反映事物的本質(zhì)，而標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施同樣也必須遵循事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施必須以事物發(fā)展內(nèi)在的規(guī)律為前提，以遵循科學(xué)為基本原則，否則，標(biāo)準(zhǔn)化就沒有生命力，也不可能帶來效益。管理科學(xué)之父泰勒認(rèn)為，科學(xué)管理就是通過工具標(biāo)準(zhǔn)化、操作標(biāo)準(zhǔn)化、勞動(dòng)動(dòng)作標(biāo)準(zhǔn)化、勞動(dòng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化等標(biāo)準(zhǔn)化管理方可實(shí)現(xiàn)。［7］因此，標(biāo)準(zhǔn)化蘊(yùn)涵著科學(xué)的邏輯。

標(biāo)準(zhǔn)化之所以必須以科學(xué)為基礎(chǔ)，有以下幾點(diǎn)理由：一是標(biāo)準(zhǔn)化下的規(guī)則、規(guī)范和操作流程要能夠?qū)崿F(xiàn)可復(fù)制和可重復(fù)，這就要求這些要素是在嚴(yán)格遵循科學(xué)的前提下制定的，符合事物發(fā)展的一般規(guī)律，而且，標(biāo)準(zhǔn)化就是要對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在的問題確立規(guī)則，確定規(guī)范和操作流程并實(shí)現(xiàn)復(fù)制；二是標(biāo)準(zhǔn)需要推廣和覆蓋，因?yàn)橹挥型茝V才能產(chǎn)生效益，才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值，只有覆蓋主要業(yè)務(wù)工作才能獲得最佳秩序，并實(shí)現(xiàn)共同利益。顯然，只有符合科學(xué)規(guī)律的標(biāo)準(zhǔn)才有可能經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，才能被推廣。

4.機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的效益邏輯

標(biāo)準(zhǔn)化與效益是緊密相關(guān)的，推行標(biāo)準(zhǔn)化就是獲得共同效益，這也是標(biāo)準(zhǔn)化的核心目標(biāo)。因此，標(biāo)準(zhǔn)化隱藏著效益的邏輯。

所謂效益，簡單講就是指投入與產(chǎn)出的比。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，較低的投入獲得最大的產(chǎn)出是效益好的表現(xiàn)，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都希望以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，而要達(dá)成這一愿景，需要各要素的優(yōu)化和組合，資源的科學(xué)配置才有可能。標(biāo)準(zhǔn)化通過對(duì)要素的科學(xué)化配置，流程的再造等環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)減少投入，獲得最大產(chǎn)出。我們知道，機(jī)關(guān)事務(wù)主要涉及經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)和能源資源等領(lǐng)域的管理，其標(biāo)準(zhǔn)涉及的領(lǐng)域廣，范圍大。如何對(duì)它們實(shí)行統(tǒng)籌配置、合理使用、有效監(jiān)管，這不僅關(guān)系到標(biāo)準(zhǔn)的體系化建設(shè)，更關(guān)系到能否實(shí)行效益最大化。基于此，就需要有統(tǒng)一的技術(shù)要求，統(tǒng)一的規(guī)范，通過科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系來實(shí)現(xiàn)。

總之，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的理論邏輯包括秩序、體系、科學(xué)和效益邏輯，在實(shí)踐中，只有遵循其內(nèi)在的邏輯，才有可能促成目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、機(jī)關(guān)事務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐困境

上述所揭示的理論邏輯，從標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)在要求和屬性出發(fā)，剔除了現(xiàn)實(shí)因素的影響，是一種理想化狀態(tài)下的場景，然而，在現(xiàn)實(shí)中，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)面臨諸多困境，表現(xiàn)在：

1.職能定位模糊，法治化建設(shè)滯后，機(jī)關(guān)事務(wù)管理秩序較亂

2012年10月1日，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局發(fā)布實(shí)行的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》總則第一條“為了加強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理，規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)工作，保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)行，降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，制定本條例”，對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的目的有較為清晰的表述，但機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的職能定位是什么？尤其是組織架構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制沒有明確的定位，從而造成了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在管理事項(xiàng)和運(yùn)行機(jī)制方面的層級(jí)差異和區(qū)域差異非常明顯，全國沒有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)行機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn)化程度低，從而造成了機(jī)關(guān)事務(wù)管理秩序的混亂。

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)管理普遍存在的問題有：一是在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，有的是行政機(jī)構(gòu)，有的是參公單位，有的又是事業(yè)單位，全國沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。管理主體身份不同，造成難以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理。二是機(jī)關(guān)事務(wù)工作職能分工模糊不清。由于歷史原因，有些省的市管局未能承擔(dān)機(jī)關(guān)事務(wù)工作條例賦予機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的一些工作職能，造成系統(tǒng)和行業(yè)職能差異較大，存在碎片化、零散化、隨機(jī)化現(xiàn)象，資源配置不合理，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力嚴(yán)重受限、服務(wù)質(zhì)量和效率不高。三是隨著新一輪機(jī)構(gòu)改革，部分縣區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)單位在此次改革后工作職能出現(xiàn)弱化，承擔(dān)任務(wù)界定不清、行為邊界不明，存在“單打獨(dú)斗，各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中，上下協(xié)作不暢通，工作難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。①資料來源：J省片區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理座談會(huì)，各地方工作人員收集整理的意見，2019年12月5日。

上述問題與機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法治化建設(shè)滯后有一定的關(guān)系。從理論上講，標(biāo)準(zhǔn)化與法治化建設(shè)應(yīng)該是同步的，只有建立在法治化的基礎(chǔ)之上，標(biāo)準(zhǔn)化才有切實(shí)的法治保障。然而，機(jī)關(guān)事務(wù)的法治化進(jìn)程步伐比較慢，目前涉及此領(lǐng)域的只有2012年頒布實(shí)施的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，沒有把機(jī)關(guān)事務(wù)管理等諸方面問題上升到法律層面，從而將領(lǐng)導(dǎo)體制、組織機(jī)構(gòu)、職能分工與定位等基本問題納入法律的框架，使得機(jī)關(guān)事務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)缺乏法律基礎(chǔ)，其權(quán)威性和有效性大打折扣。

如前所述，標(biāo)準(zhǔn)化有著內(nèi)在的秩序邏輯，獲得最佳的秩序是標(biāo)準(zhǔn)化追求的目標(biāo)。由于在職能定位、專業(yè)分工等方面沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而造成了機(jī)關(guān)事務(wù)管理秩序的混亂，不利于實(shí)現(xiàn)降低行政成本，提高服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。當(dāng)然，機(jī)關(guān)事務(wù)的法治化需要克服諸多因素的限制。由于歷史原因，要重新理順關(guān)系，涉及利益的重新調(diào)整的問題，阻力比較大，困難也比較多。雖然新一輪機(jī)構(gòu)改革在諸多領(lǐng)域取得了成效，但就機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門來看，很多地方的改革并沒有觸及問題的根本，多頭管理、職能定位模糊情況仍然普遍存在。因此，沒有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，從制度和體制層面進(jìn)行創(chuàng)新，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)很難有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。

2.標(biāo)準(zhǔn)化體系尚未健全，致使國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接不暢，影響了標(biāo)準(zhǔn)化的有效實(shí)施和有序推進(jìn)

機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化需要有體系化，實(shí)施過程和程序的體系化等對(duì)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化至關(guān)重要。然而，機(jī)關(guān)事務(wù)管理涉及的領(lǐng)域比較多，層次比較廣，在體系化建設(shè)方面會(huì)面臨諸多問題。在實(shí)踐中，比較突出的問題是：標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接不暢，各地的差異大，給標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐操作帶來了一定的困難。比如，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中有國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，也有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)之分，國家標(biāo)準(zhǔn)一般是強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，而地方標(biāo)準(zhǔn)則是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，二者如何銜接？如何建立一個(gè)國家與地方標(biāo)準(zhǔn)的體系化？目前，這些問題都沒有很好地解決。又如，地方標(biāo)準(zhǔn)之間的體系化問題也比較突出，標(biāo)準(zhǔn)的差異化、碎片化問題最為明顯。我們以辦公用房的管理為例，普遍的情況是：因沒有一個(gè)合適的標(biāo)準(zhǔn)化體系，導(dǎo)致辦公用房的管理主體不一，有的地市存在辦公用房多頭管理的問題。比如，在J省J市，管理局、國資委、各相關(guān)單位，各管一塊，管理的碎片化問題突出；有的地市集中辦公區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理，但集中區(qū)外自行管理，導(dǎo)致辦公用房管理較為混亂，擅自分配、調(diào)整、處置、租賃等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因標(biāo)準(zhǔn)化體系不健全，導(dǎo)致職能職責(zé)不清。比如，有的地市存在辦公用房管理職責(zé)不夠清晰的問題，與發(fā)改委、財(cái)政、國資委等部門職能交叉、混雜的情況較為普遍。②資料來源：J省片區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理座談會(huì)，各地方工作人員收集整理的意見，2019年12月5日。

地方標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的銜接也是個(gè)問題。很多地方在制定機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，考慮更多的是過去的慣例，制定標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)主要看是否符合地方實(shí)際，由此造成地方標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)沖突。比如，按照一般的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，辦公用房的房產(chǎn)登記應(yīng)該在房管局，但有的地市辦公用房產(chǎn)權(quán)注入國有資產(chǎn)運(yùn)營平臺(tái)或融資抵押在各銀行，產(chǎn)權(quán)未登記在市管局名下。比如，J省N市行政中心產(chǎn)權(quán)為市城投公司。有的地市的財(cái)政部門建議對(duì)黨政機(jī)關(guān)辦公用房權(quán)屬做備案登記而非權(quán)屬登記，造成管理混亂，等等。

上述問題的出現(xiàn)，究其原因：一是標(biāo)準(zhǔn)化的工作還處在起步階段，有些部門對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化重要性的認(rèn)識(shí)不到位，再加之標(biāo)準(zhǔn)化的體系建設(shè)意味著要重新對(duì)部門管理權(quán)限進(jìn)行調(diào)整，影響其利益，導(dǎo)致相關(guān)部門的積極性不高。二是標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)方面的人才儲(chǔ)備較為欠缺。標(biāo)準(zhǔn)化的體系建設(shè)專業(yè)性較強(qiáng)，而目前專門從事這方面的研究人員較少，比如權(quán)屬登記、統(tǒng)計(jì)分析、房屋維修等各類管理人才緊缺，而研究機(jī)構(gòu)的研究水平也無法滿足標(biāo)準(zhǔn)化的體系建設(shè)的需要。三是機(jī)關(guān)事務(wù)管理的信息化建設(shè)滯后，技術(shù)手段落后。比如，辦公用房管理系統(tǒng)的使用及普及不夠，地市精細(xì)化、個(gè)性化管理系統(tǒng)開發(fā)滯后，傳統(tǒng)管理手段還停留在手寫筆畫，無法滿足現(xiàn)代化辦公用房管理需求。

3.標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行中，因科學(xué)化、規(guī)范化等滯后，監(jiān)督評(píng)估體系的不健全，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化的措施難以有效落地

如前所述，標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)需要以科學(xué)為基礎(chǔ)，需要遵循標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)在的一般規(guī)律，然而，由于機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制度化和規(guī)范化程度較低，監(jiān)督評(píng)估體系不完善，因而在實(shí)踐中，標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)基本上是各自為政，在機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、實(shí)施監(jiān)督評(píng)估體系和工作運(yùn)行體系之間，不僅缺乏有機(jī)的聯(lián)系和支撐，而且各自的體系化水平也不高，尤其是監(jiān)督評(píng)估體系還處在構(gòu)建階段，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化的措施難以有效落地。

我們知道，中國的行政管理體制具有“壓力-管制”的特性，公共政策是通過目標(biāo)責(zé)任制并通過層層發(fā)包的方式來推進(jìn)。實(shí)踐證明，這種管理方式對(duì)提高行政效率，推動(dòng)公共政策的落地發(fā)揮了一定的作用。從公共政策的過程體系來看，監(jiān)督體系是其重要的環(huán)節(jié)，是構(gòu)成公共政策體系的核心要素。中國的公共政策在地方的執(zhí)行，都有一套完整的監(jiān)督體系，從而才有可能防止地方的變通執(zhí)行。當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在監(jiān)督體系的制度化上進(jìn)程緩慢，基本還停留在規(guī)劃階段。比如，2018年3月28日，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局辦公室發(fā)布了《機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃（2018-2020年）》，提出了要到2020年底，“通過宣傳貫徹、試點(diǎn)示范、績效評(píng)估等方式，建立常態(tài)化、定量化、制度化的實(shí)施機(jī)制，逐步健全運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、覆蓋全面的實(shí)施監(jiān)督體系?！钡珡奈覀?cè)诟鞯氐恼{(diào)研情況來看，大多數(shù)地區(qū)仍然停留在試點(diǎn)示范階段，監(jiān)督體系不完善，甚至有些縣市還沒有建立相關(guān)的監(jiān)督制度，只是把它納入日常的考核管理中，監(jiān)督力度不大，因而難以開展實(shí)質(zhì)性的工作。

造成這種現(xiàn)象最主要的原因在于：事權(quán)不統(tǒng)一，政出多門，職能交叉，監(jiān)督主體與對(duì)象難以統(tǒng)一，從而造成了多頭的主體，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督評(píng)估體系難以實(shí)質(zhì)推進(jìn)。再加之，從監(jiān)督評(píng)估體系設(shè)計(jì)到復(fù)雜的指標(biāo)體系的構(gòu)建，需要有專業(yè)化的隊(duì)伍，足夠的資金支持，在實(shí)踐摸索中來不斷完善。

當(dāng)然，在實(shí)踐中，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化還存在效益的困境，多頭管理，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，體系建設(shè)不健全都是導(dǎo)致機(jī)關(guān)事務(wù)管理效益不高的原因，限于篇幅，就不一一展開。

四、推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的路徑選擇

機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要性是不言而喻的。近年來，國管局和各地區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門將標(biāo)準(zhǔn)化列為重點(diǎn)工作加以推進(jìn)，并制定了機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃，在機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)和能源資源管理等方面形成了一些國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，取得了一定的成效。盡管如此，上述存在的突出問題，表明其與我國標(biāo)準(zhǔn)化改革整體進(jìn)展和機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展的需求仍然不相匹配。因此，推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)勢(shì)在必行。

1.加快機(jī)關(guān)事務(wù)法治化的進(jìn)程，通過信息化和精細(xì)化的提升來推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)程，獲得標(biāo)準(zhǔn)化的最佳秩序

如前所述，機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化需要以法治化為前提，標(biāo)準(zhǔn)化只有上升到法律層面，才具有權(quán)威性和約束力，因此，加快機(jī)關(guān)事務(wù)的法治化進(jìn)程是推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)性工作。基于此，首先是要加快機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的立法進(jìn)程。有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化的法律主要有1988年制定、2017年修訂的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》。這部法律旨在為“提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、生態(tài)環(huán)境安全，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平”提供法律依據(jù)，主要涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，但社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域幾乎沒有涉及。目前，機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要依據(jù)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》和《機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃（2018-2020年）》等。因它們是政策性條例和指導(dǎo)性文件，故不具有很高的法律效力。機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化急需從法律層面來框定其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，清晰的職能職責(zé)定位，明確的管理主體等，為加快機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化奠定法律基礎(chǔ)。

其次，應(yīng)該加快信息化建設(shè)，通過機(jī)關(guān)事務(wù)管理的精細(xì)化來推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化?？傮w上看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的信息化水平還處于初級(jí)階段，目前僅公車管理的信息化推進(jìn)較快，達(dá)到了一定的水平，但也還有很大的提升空間，比如公車信息化管理僅局限局部，很多地方還沒有實(shí)現(xiàn)省級(jí)層面的聯(lián)網(wǎng)，而其他領(lǐng)域的信息化不太健全，技術(shù)手段落后，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且部門化現(xiàn)象突出。比如，辦公用房管理系統(tǒng)的信息化滯后問題，導(dǎo)致很多地方辦公用房的底數(shù)不清，辦公用房的建設(shè)和使用的動(dòng)態(tài)情況掌握不明。因此，需要通過信息化的建設(shè)來推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)。當(dāng)然，信息化建設(shè)也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)該從完善機(jī)關(guān)事務(wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)入手，通過分級(jí)分類的方式，來提高信息化的水平。

2.加快標(biāo)準(zhǔn)化的分類體系建設(shè)，做好強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布與實(shí)施

標(biāo)準(zhǔn)化的體系建設(shè)首先要科學(xué)劃分機(jī)關(guān)事務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其進(jìn)行合理的定位。哪些應(yīng)該劃入國家標(biāo)準(zhǔn)，哪些應(yīng)該歸為地方標(biāo)準(zhǔn)，需要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上來確定。一般而言，國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，不分地域，不分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，適合強(qiáng)制執(zhí)行，而地方標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)該充分考慮地域性的差異，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異，適合推薦性執(zhí)行。當(dāng)然，標(biāo)準(zhǔn)的合理定位首先需要確定分類標(biāo)準(zhǔn)，包括國家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)的分類標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)關(guān)事務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)的分類標(biāo)準(zhǔn)等等。

我們知道，機(jī)關(guān)事務(wù)管理主要涉及基礎(chǔ)通用、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理、服務(wù)管理和公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源等內(nèi)容?；A(chǔ)通用、服務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)等可以以地方為主，確立推薦性的標(biāo)準(zhǔn)體系。資產(chǎn)管理、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能等方面因受地域性等因素影響較小，可以確立國家標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制實(shí)施。機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理可以遵循行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，按照行業(yè)的一般要求制定其標(biāo)準(zhǔn)體系。其次，做好各類標(biāo)準(zhǔn)的銜接機(jī)制的構(gòu)建工作。比如，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)的銜接，地方標(biāo)準(zhǔn)與團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的銜接等等。

標(biāo)準(zhǔn)化的分類體系建設(shè)固然重要，但標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布與實(shí)施也不可或缺。中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)很重要的經(jīng)驗(yàn)就是“摸著石頭過河”，即通過先試點(diǎn)，在先行實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，然后再修正方案，等時(shí)機(jī)成熟了，再推廣。由于機(jī)關(guān)事務(wù)的分類標(biāo)準(zhǔn)體系是一項(xiàng)新事物，標(biāo)準(zhǔn)化的分類體系確立后，需要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)，修正后再發(fā)布實(shí)施。在試點(diǎn)的過程中，需要加大對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹力度，使相關(guān)部門熟悉業(yè)務(wù)，認(rèn)識(shí)其重要性。重要標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，可以利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，開展多層次、多角度的宣傳，也可召開片區(qū)會(huì)議的形式，通過邀請(qǐng)各個(gè)行業(yè)的專家對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)政策進(jìn)行解讀，對(duì)困惑問題進(jìn)行研討等方式，來消除分歧擴(kuò)大共識(shí)。比如，J省為了更好地推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化，分片區(qū)收集意見，召開研討，對(duì)政策進(jìn)行解讀，發(fā)現(xiàn)了真問題，也了解了當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的主要癥結(jié)在哪兒，效果比較好。除此，還應(yīng)該通過法律法規(guī)引用、政策措施引導(dǎo)、檢測(cè)認(rèn)證推動(dòng)等舉措來擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施應(yīng)用范圍和影響，使標(biāo)準(zhǔn)化深入民心，其重要性得到民眾的廣泛認(rèn)同，減少推進(jìn)的阻力。當(dāng)然，標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布與實(shí)施，還應(yīng)注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的作用，利用行業(yè)自律等手段，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)有效實(shí)施。同時(shí)，應(yīng)該結(jié)合實(shí)施的效果，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系及時(shí)修改完善，確保標(biāo)準(zhǔn)體系的適用性。

3.建立和完善機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督評(píng)估體系，強(qiáng)化機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作運(yùn)行體系

標(biāo)準(zhǔn)化能否最后落地，除了有科學(xué)的分類體系外，還需要有一個(gè)評(píng)估監(jiān)督機(jī)制來督促其落地。因此，建立和完善機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督評(píng)估體系，對(duì)于推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化的落地至關(guān)重要。

首先，通過宣傳貫徹、試點(diǎn)示范、績效評(píng)估等方式，建立常態(tài)化、定量化、制度化的實(shí)施機(jī)制，逐步健全運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、覆蓋全面的實(shí)施監(jiān)督體系。宣傳貫徹標(biāo)準(zhǔn)化，其目的是讓民眾對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的重要性有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，宣傳標(biāo)準(zhǔn)化與秩序、效益等之間的直接關(guān)聯(lián)，宣傳標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)于提高服務(wù)質(zhì)量，提高效能的重要意義。試點(diǎn)示范則可以選取一個(gè)基礎(chǔ)條件比較好的部門進(jìn)行試點(diǎn)，摸索其運(yùn)行的條件，再通過示范引領(lǐng)來逐步實(shí)施。績效評(píng)估則是對(duì)試點(diǎn)部門，通過科學(xué)的指標(biāo)體系來評(píng)估其成效，摸索評(píng)估的方式與流程，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建評(píng)估體系機(jī)制。當(dāng)然，監(jiān)督評(píng)估體系需要常態(tài)化，即建立常態(tài)的評(píng)估機(jī)制，通過制度化來確保其常態(tài)化，同時(shí)，需要制定科學(xué)的監(jiān)督評(píng)估體系，通過科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)。

其次，強(qiáng)化機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的工作運(yùn)行體系。機(jī)關(guān)事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)，還需要有一個(gè)良好的工作運(yùn)行體系。因?yàn)闄C(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化涉及的領(lǐng)域多，牽涉的部門廣，關(guān)乎部門的利益大，所以，工作運(yùn)行體系的強(qiáng)化是確保機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。工作運(yùn)行體系一方面需要通過建立機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定修訂、實(shí)施推廣、評(píng)估監(jiān)督、人才培養(yǎng)等機(jī)制，為工作運(yùn)行奠定實(shí)施的基礎(chǔ)；另一方面需要明確責(zé)任制，建立標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)的權(quán)責(zé)體系，通過明確責(zé)任，來配置標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行所需要的人財(cái)物等資源，以此為基礎(chǔ)，確立高效有序的工作運(yùn)行體系。

總之，機(jī)關(guān)事務(wù)管理是國家治理體系的重要組成部分，機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)于提高政府治理能力，提高政府服務(wù)質(zhì)量具有重要意義，但由于機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一項(xiàng)新事物，需要在實(shí)踐中不斷摸索，在遵循機(jī)關(guān)事務(wù)的發(fā)展規(guī)律，遵循其內(nèi)在的邏輯的前提下不斷前行。