競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)及其制度化研究

劉祖云 何云婷 劉晶

引言

自國家全面取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型走向了“供給式整合”道路，項(xiàng)目制成為國家扶持鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源配置方式。近年來，黨和政府對(duì)“三農(nóng)”問題的重視使得大量資源以項(xiàng)目的形式流入鄉(xiāng)村，尤其在提出精準(zhǔn)扶貧后，扶貧項(xiàng)目的基層執(zhí)行狀況備受關(guān)注。黨的十九屆四中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)指出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制?；诙鄻踊枨蟮母偁幮苑鲐氻?xiàng)目①主要包括村莊一級(jí)的道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施改造和“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”中的產(chǎn)業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目。，相較于滿足基本公共服務(wù)需求的保障型普惠性扶貧項(xiàng)目，具有不確定性。事實(shí)上，盡管競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作成效初顯，但在具體政策執(zhí)行中仍存在諸多以分利為目的的消極的、非規(guī)則化行為，以及失序和混亂、謀利和腐敗等去制度化表征。為何會(huì)出現(xiàn)這種狀況，又該如何矯治從而維護(hù)競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的公共性，是鄉(xiāng)村治理中亟待解決的問題。

基于此，競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。從宏觀層面的制度分析來看，既有研究主要集中于政府行為研究。以項(xiàng)目制為核心的新型國家治理體制，整體呈現(xiàn)為中央與地方政府之間“發(fā)包—打包—抓包”的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制［1］［2］，形塑了一種“項(xiàng)目治國”的新局面［3］。這種依附并嵌入于科層制體系，增強(qiáng)府際互動(dòng)關(guān)系［4］的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，雖然極大地提升了自上而下的基層政府的動(dòng)員力和控制力，但也改變了基層政府的行為邏輯，導(dǎo)致在公共品供給中難以厘清組織層級(jí)關(guān)系和條塊關(guān)系［5］?？傊?xiàng)目制一方面影響和塑造了穩(wěn)定的制度安排，另一方面誘發(fā)了各層次上相應(yīng)的政府行為，成為認(rèn)識(shí)國家治理的運(yùn)作過程和政府行為的一個(gè)新維度［6］［7］。隨著項(xiàng)目制實(shí)踐與理論研究的深入，學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)已從宏觀層面的政府行為，下移到微觀層面的項(xiàng)目基層運(yùn)作實(shí)踐困境及其治理研究。從運(yùn)作邏輯來看，上級(jí)政府存在著項(xiàng)目分配階段的“選擇性平衡”思維［8］以及項(xiàng)目落實(shí)階段的選擇性治理或策略主義手段［9］；從運(yùn)作效果來看，項(xiàng)目制的技術(shù)理性治理邏輯遭到社會(huì)關(guān)系侵蝕［10］，村莊間的分化［11］加劇、“資源依賴”［12］、分利秩序和基層治理內(nèi)卷化等問題表明，項(xiàng)目制的落地過程違背了國家政策設(shè)計(jì)的公平正義初衷，并造成項(xiàng)目制基層運(yùn)作公共性的消解。

縱觀以往關(guān)于項(xiàng)目制基層運(yùn)作的碎片化研究，一方面表現(xiàn)為偏重于宏觀層面的制度分析，從政府行為方面論述項(xiàng)目制的政策效用；另一方面偏重于微觀層面的個(gè)案分析或現(xiàn)象描述，聚焦于基層運(yùn)作困境，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)情境中不同主體的非制度化的具體行動(dòng)、主體間的博弈、妥協(xié)與共謀等行為與選擇性或策略性治理。

既有研究為本文對(duì)于競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的研究提供了基礎(chǔ)與借鑒，但也存在一些不足：第一，以描述性分析為主的微觀化研究居多，而較為宏觀的機(jī)理性探究偏少；第二，情境性的案例分析加劇了研究的碎片化程度，缺少一種整體性思維對(duì)項(xiàng)目制基層運(yùn)作加以統(tǒng)合分析；第三，過于注重項(xiàng)目制基層運(yùn)作的技術(shù)效率而忽視了公共價(jià)值導(dǎo)向，缺少以多元主體間關(guān)系的理論視角揭示基層運(yùn)作的公共性狀況?！靶袆?dòng)者網(wǎng)絡(luò)”正是這樣一種與項(xiàng)目制基層運(yùn)作的事本主義的行動(dòng)取向［13］相契合的分析框架。該理論強(qiáng)調(diào)作為結(jié)點(diǎn)的行動(dòng)者，彼此處于一種平權(quán)的地位。主體間是一種相互認(rèn)同、相互承認(rèn)、相互依存又相互影響的主體間性的相與關(guān)系?；诖?，本文從行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)這一系統(tǒng)揭示競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中多元主體間關(guān)系的理論視角，闡述基層運(yùn)作的公共性狀況，并借鑒自主治理理論闡述行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)作為集體行動(dòng)的制度化邏輯，提出相應(yīng)的制度化路徑來維護(hù)公共性，以建立競爭性扶貧項(xiàng)目的公平正義制度體系。

一、競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)類型

扶貧項(xiàng)目的競爭性是形塑行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的重要誘因，不同的行動(dòng)主體參與而形成了不同類型的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，本文將其參與主體概括為：外來的市場主體、基層政府及其行政人員、本村的村干部、村內(nèi)各種有勢力（經(jīng)濟(jì)能人、黑灰勢力、家族等權(quán)威人物）的精英以及普通村民。由于他們彼此之間存在著公開或私下的競爭，使得行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)具有一定的開放性和不穩(wěn)定性。為了在特定網(wǎng)絡(luò)之中使網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定化，保證自己在較高的程度或較低的程度上實(shí)現(xiàn)生存，符合所有行動(dòng)者的利益（Latour 2005）［14］，多元行動(dòng)主體通過非規(guī)則化、共謀性行為進(jìn)行不斷的互動(dòng)以實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡［15］，主導(dǎo)了競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)類型（如表1所示）。

具體分析如下：

（一）行政吸納型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)

行政吸納型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，主要以基層政府的行政權(quán)力為主導(dǎo)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的有效治理，使競爭性扶貧項(xiàng)目有效運(yùn)行，基層行政力量薄弱的鄉(xiāng)村地區(qū)會(huì)選擇吸納鄉(xiāng)村社會(huì)中“非正式權(quán)威主體”以鞏固其合法性地位。因此，該行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)通常是由基層政府及其行政人員、本村的村干部、村內(nèi)各種有勢力的精英和普通村民構(gòu)成。

行政吸納型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)由行政權(quán)力主導(dǎo)。第一，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消導(dǎo)致基層政府對(duì)于鄉(xiāng)村治理權(quán)威的利益紐帶喪失，加劇了鄉(xiāng)村治理的難度，這意味著競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作將面對(duì)更加復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)利益結(jié)構(gòu)。在此背景下，加強(qiáng)基層政府的行政權(quán)力是實(shí)現(xiàn)基層治理和項(xiàng)目落地的重要前提。第二，普通村民無配套能力導(dǎo)致話語權(quán)淪喪。通常來說，承接競爭性扶貧項(xiàng)目需要一定的配套設(shè)施或資金要求，而貧困村莊內(nèi)的大多數(shù)普通村民無力配套，盡管他們名義上是競爭性扶貧項(xiàng)目的受惠者，實(shí)際上卻處于利益鏈的最底層，雖然數(shù)量龐大，但是過于分散，作為行動(dòng)主體的力量相對(duì)薄弱，在些許利益的驅(qū)使下，他們往往選擇安于現(xiàn)狀，其利益訴求的話語權(quán)也逐漸被行政吸納，成為“被代表”的大多數(shù)。第三，壓力型體制下，基層政府不得不強(qiáng)化行政權(quán)威以完成治理任務(wù)的打包與轉(zhuǎn)移，即競爭性扶貧項(xiàng)目的落地實(shí)踐。之所以加強(qiáng)行政權(quán)威，是因?yàn)榛鶎诱捌湫姓藛T與村干部均為策略型行動(dòng)主體，有著各自的利益需求。比如，兼具雙重角色的村干部，他們既是國家政權(quán)在基層的代理人，扮演捍衛(wèi)公共利益的角色；又是村莊利益的保護(hù)人，扮演資源爭取人角色；其支配權(quán)依賴于官方體制的授權(quán)，而他們的經(jīng)濟(jì)角色又使他們必然關(guān)注村莊整體的資源利益，從而充當(dāng)該利益的保護(hù)人［16］。

行政吸納型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)通過吸納非正式權(quán)威，來擺脫競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的正式權(quán)威不足的治理困境。第一，基層政府及其行政人員通過吸納村內(nèi)各種有勢力的精英，來增強(qiáng)基層治理實(shí)踐中的行政合法性，在此基礎(chǔ)上謀求政績發(fā)展。因此產(chǎn)生了利用“非正式權(quán)威主體”來鞏固行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性的行政吸納需求。第二，非正式權(quán)威需要體制庇護(hù)。在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作場域內(nèi)，其他行動(dòng)主體意識(shí)到基層政府的行政吸納需求，同時(shí)他們自身也需要通過與基層政府和村干部的互動(dòng)，以體制外的社會(huì)優(yōu)勢換取體制內(nèi)的政治庇護(hù)，以此維系行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)定經(jīng)營的外部環(huán)境，并壯大自身實(shí)力。第三，出于穩(wěn)定鄉(xiāng)村政治生態(tài)的規(guī)避問責(zé)心理。競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作涉及多元行動(dòng)主體，其中難免有利益的沖突。但若村干部能夠代表鄉(xiāng)村爭取到競爭性扶貧項(xiàng)目，不僅可以為本村帶來利益，還能借助基層政府對(duì)鄉(xiāng)村的非正式權(quán)威進(jìn)行吸納，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村基層組織正式權(quán)力運(yùn)作中因合法性強(qiáng)制力不足造成的治理困境，使得村干部巧妙規(guī)避了權(quán)力強(qiáng)制運(yùn)作可能帶來的責(zé)任追究問題，穩(wěn)定鄉(xiāng)村的政治生態(tài)。

在行政吸納型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，為實(shí)現(xiàn)競爭性扶貧項(xiàng)目打包流轉(zhuǎn)的基層治理任務(wù)，基層政府及其行政人員以及村干部會(huì)吸納“非正式權(quán)威主體”，來促使競爭性扶貧項(xiàng)目在基層落地。當(dāng)出現(xiàn)一些矛盾與糾紛時(shí)，作為官方代表的正式權(quán)威不便出面，便會(huì)借助村莊內(nèi)非正式權(quán)威的力量，對(duì)村中不配合的村民進(jìn)行彈壓，以確保競爭性扶貧項(xiàng)目從競爭承接到落地的過程中，這一“規(guī)范性”的程序性操作流程得以平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)，分利過程主要由行政權(quán)力主導(dǎo)，村內(nèi)非正式權(quán)威主體借機(jī)從中分利。

（二）資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)

資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，主要是以外來市場主體的這一外來資本為主導(dǎo)，在資本下鄉(xiāng)的制度環(huán)境背景下，他們受當(dāng)?shù)鼗鶎诱峁┑膬?yōu)惠或減免政策的吸引，以資本注入的方式承接當(dāng)?shù)氐母偁幮苑鲐氻?xiàng)目，并對(duì)其進(jìn)行項(xiàng)目配套。需要強(qiáng)調(diào)的是，該“資本”主要是指市場資本。因此，該行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)通常由基層政府及其行政人員、本村的村干部、外來市場主體和普通村民所構(gòu)成。

資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)由外來資本主導(dǎo)。第一，在資本下鄉(xiāng)的基層運(yùn)作實(shí)踐過程中，外來市場資本經(jīng)基層政府的引導(dǎo)，進(jìn)行對(duì)項(xiàng)目的前期配套，從而塑造項(xiàng)目申請(qǐng)和實(shí)施平臺(tái)的建設(shè)路徑。因此，外來資本憑借其資本注入取得競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的支配性話語權(quán)。第二，外來市場主體通過不斷的資本積累，已成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。基層政府及其行政人員和村干部則可獲得因資本注入盤活的扶貧項(xiàng)目為本村帶來的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)效益等。第三，普通村民的無奈妥協(xié)態(tài)度加劇公共性的目標(biāo)異化程度。在如此龐大且穩(wěn)定的利益輸送背景下，競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的公平正義初衷被市場目標(biāo)所異化，無形中固化了外來資本主導(dǎo)的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。外來市場主體與基層政府（政策優(yōu)勢）和村干部（社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)）結(jié)成利益共同體，間接抵消村民“非暴力性的抵抗”所帶來的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)資本利益的最大化。在基層政府及其行政人員、村干部和外來市場主體的合力沖擊之下，原本就分化的普通村民也沒能形成抗?fàn)幍暮狭Γ炊窃诟鞣N因素和自身期許的作用下形成了無奈妥協(xié)的態(tài)度，助長了侵蝕項(xiàng)目公共性的去制度化行為，增強(qiáng)了資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。

資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)有政策執(zhí)行支持。由于外部資本脫嵌于村莊場域的事實(shí)，他們可能會(huì)遭遇來自村莊無言的抗拒。為保障競爭性扶貧項(xiàng)目的基層運(yùn)作，減少外來市場主體因脫嵌于村莊場域而損失的成本，基層政府會(huì)分別從政策合法性層面和具體執(zhí)行層面予以支持，前者主要表現(xiàn)為政策紅利支持，基層政府以各種稅收優(yōu)惠或項(xiàng)目補(bǔ)貼的方式支持外來市場主體承接競爭性扶貧項(xiàng)目，并保障其收益；后者主要表現(xiàn)為具體實(shí)踐過程中的行政執(zhí)行支持。在競爭性扶貧項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作中，外來市場主體在村莊的發(fā)展深受村莊個(gè)體、組織環(huán)境和村莊人情關(guān)系網(wǎng)等因素的影響。如果因此產(chǎn)生矛盾糾紛，除了需要基層政府及其行政人員的行政支持外，還有賴于本村的村干部等鄉(xiāng)村本土社會(huì)力量的支持，因?yàn)樗麄冊卩l(xiāng)村這一熟人社會(huì)中，有著外來者無可比擬的社會(huì)優(yōu)勢，有了他們的斡旋與調(diào)解，能夠有效減少外來市場主體的運(yùn)作成本。因此，基層政府的政策偏向、村干部的依賴性庇護(hù)，以及外來市場主體的自身資本積累的需求，使多元行動(dòng)主體之間形成“利益捆綁”的共謀分利局面，形塑了資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。

以寧夏南部地區(qū)黃高縣蔬菜產(chǎn)業(yè)為例，該案例是典型的資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)?shù)鼗鶎诱谕苿?dòng)資本下鄉(xiāng)的過程中，以政策優(yōu)惠吸引外來市場資本注入其中，使其主動(dòng)對(duì)下鄉(xiāng)資本進(jìn)行項(xiàng)目配套，以盤活競爭性扶貧項(xiàng)目，帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。然而，資本下鄉(xiāng)并非是一種單向度的資源流動(dòng)，而是一個(gè)與村莊持續(xù)互動(dòng)交流的過程。在村莊差序化人情格局下，村民可能使用“非暴力性的抵抗”來阻撓外來資本在本村的發(fā)展，不僅增加了外來市場主體的額外成本，還會(huì)導(dǎo)致外來市場主體與村民之間的矛盾逐步激化，造成兩者之間沖突的惡性循環(huán)。［17］在此背景下，外來市場主體不僅獲得了基層政府的政策執(zhí)行支持，還憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)資本，拉攏村干部作為其面向普通村民的中間人，降低資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的外部成本。

（三）“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)

“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)不同于上述兩種類型，它并非由政府或市場單一主導(dǎo)，而是由權(quán)力和資本共同主導(dǎo)，整體遵循權(quán)錢互動(dòng)邏輯。需要指出的是，這里的資本指的是在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中所涉及的各種資本，包括不同程度的經(jīng)濟(jì)資本、文化資本和社會(huì)資本。該行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)通常是由基層政府及其行政人員、本村的村干部、村內(nèi)各種有勢力的精英、外來市場主體和普通村民所構(gòu)成。

在“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，權(quán)力和資本共同占據(jù)主導(dǎo)地位。第一，可操作的制度空間模糊性需要權(quán)力與資本的共同作用。在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作過程中，權(quán)力代表的是體制內(nèi)的力量，而資本代表的則是體制外的力量，當(dāng)二者合力時(shí)能夠形成支配性局面，即資本以諸多形式嵌入權(quán)力運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)中，可左右競爭性扶貧項(xiàng)目的基層運(yùn)作，制度的可操作空間也隨之增加。一方面，權(quán)力為資本的運(yùn)作大開方便之門，為競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作掃除制度性障礙；另一方面，資本以競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作為媒介，深深嵌入權(quán)力運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)中，增強(qiáng)了基層政府及其行政人員與村干部的基層治理權(quán)威。第二，權(quán)力與資本所形成的支配性地位具有治理效力。這是因?yàn)樵诟偁幮苑鲐氻?xiàng)目基層運(yùn)作中，常常會(huì)涉及農(nóng)地調(diào)整，并會(huì)對(duì)村民正常的生產(chǎn)生活造成一定影響，需要基層政府的行政權(quán)力下沉以及資本的力量進(jìn)行斡旋和調(diào)停?；鶎诱枰劳写寮?jí)組織與眾多分散的村民進(jìn)行協(xié)商［18］，而村干部就成為下鄉(xiāng)資本管理分散的普通村民的代理人，幫助解決村民之間、村民與村級(jí)組織和基層政府以及村民和外來市場主體之間的沖突與矛盾。

“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)遵循權(quán)錢互動(dòng)邏輯，也即逐利價(jià)值觀下所形成的權(quán)錢結(jié)合邏輯，主要展示為“權(quán)錢勾結(jié)”［19］。一般而言，穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)需要多方勢力的平衡來維持，穩(wěn)定的資源互換紐帶可促進(jìn)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定，權(quán)錢互動(dòng)邏輯也不例外，這在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，基層政府與外來市場主體的互動(dòng)過程遵循權(quán)錢互動(dòng)邏輯。基層政府及其行政人員為外來市場主體介入鄉(xiāng)村場域保駕護(hù)航，并與其他掌握不同程度的經(jīng)濟(jì)資本、文化資本和社會(huì)資本的村干部、村內(nèi)各種有勢力的精英，以及普通村民不斷互動(dòng)與妥協(xié)，互相“幫襯”，以非規(guī)則化的“共謀”行為侵蝕競爭性扶貧項(xiàng)目的公共性。其二，村干部動(dòng)員普通村民的過程遵循權(quán)錢互動(dòng)邏輯。村干部所握有的政治資源，是以下一次選舉成功為前提，為了保有政治資本以維護(hù)其既得利益，他們會(huì)分利給普通村民以獲取選票支持。因此，村干部主要采用“情-利-威”這一遞進(jìn)動(dòng)員策略：首先利用熟人社會(huì)中的人情關(guān)系網(wǎng)對(duì)普通村民進(jìn)行動(dòng)員，有些礙于面子的普通村民容易緩和態(tài)度。接著，村干部再承諾一些小恩小惠以利誘之，使其配合村里的工作，作為參與分利的交換，普通村民的選票便投給該村干部。

鑒于競爭性扶貧項(xiàng)目的不確定性，掌握政策資源的行動(dòng)主體與有能力配套的行動(dòng)主體就可建立互動(dòng)關(guān)系，并結(jié)成“權(quán)力—資本”利益共同體。由于競爭性扶貧項(xiàng)目的實(shí)施往往涉及農(nóng)地調(diào)整的糾紛，而握有社會(huì)和文化資本的村干部就成為下鄉(xiāng)資本管理分散的普通村民的代理人，通過威逼利誘等權(quán)錢交易手段后，大部分的村民通常會(huì)妥協(xié)，如若存在不愿配合的村民，則通過權(quán)力與資本的互動(dòng)將村中掌握社會(huì)資本的各種有勢力的精英納入行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，借助其暴力威懾等一些非制度化的手段來擺平，多元主體之間正是通過不斷地進(jìn)行權(quán)力與資本的互動(dòng)來鞏固彼此之間的利益關(guān)系，“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)也由此形成。

二、競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的去制度化

制度信念與實(shí)踐的存續(xù)并不是絕對(duì)的，也會(huì)出現(xiàn)去制度化。去制度化是指制度弱化與消失的過程。［20］從應(yīng)然層面來說，競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作本應(yīng)是圍繞公共性展開的制度化運(yùn)作過程，卻在各種行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的作用下偏離了公平正義的公共性本質(zhì)要求，也即實(shí)然層面的去制度化表征。因此，本文將進(jìn)一步分析競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中各類行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的去制度化。

（一）行政吸納型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的去制度化分析

1.行政“權(quán)力真空”后滋生“營利型經(jīng)紀(jì)”

上級(jí)行政干預(yù)力量的撤出導(dǎo)致基層行政制裁力量的消退，新興利益群體為進(jìn)入場域而主動(dòng)違反或規(guī)避法律制度。在傳統(tǒng)社會(huì)，鄉(xiāng)村治理依靠的一直是“約定俗成”的鄉(xiāng)紳倫理自治，并且是以保護(hù)型經(jīng)紀(jì)體制為主，這種體制扎根于鄉(xiāng)土文化的網(wǎng)絡(luò)之中，來自國家層面的行政干預(yù)并不多。行政與文化以此體制為聯(lián)系的紐帶，二者交叉模糊地帶由文化軟約束力來填補(bǔ)，但同時(shí)也為后期營利型國家經(jīng)紀(jì)偏離公共性埋下了隱患。進(jìn)入20世紀(jì)后，國家政權(quán)的強(qiáng)化不斷地壓迫原鄉(xiāng)村政權(quán)，使后者陷入困境，導(dǎo)致保護(hù)型經(jīng)紀(jì)紛紛退出國家與村莊社會(huì)的樞紐地帶，其數(shù)量的減少和影響力的降低為營利型經(jīng)紀(jì)的增生提供了可乘之機(jī)［21］。直到20世紀(jì)70年代末，隨著人民公社制度的解體、農(nóng)業(yè)集體化時(shí)代的終結(jié)，行政干預(yù)也隨之撤出，村民自治取而代之并逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，然而，此時(shí)的鄉(xiāng)村已經(jīng)從“熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)向“半熟人社會(huì)”，既缺少來自國家政治體制內(nèi)的行政制裁力量支持，又因文化的軟約束力的式微而缺少來自體制外的公共約束，鄉(xiāng)村社會(huì)日趨原子化，傳統(tǒng)村莊領(lǐng)袖紛紛被營利型經(jīng)紀(jì)所代替，在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中進(jìn)一步蛻化為各種分利主體。

2.非正式權(quán)威主體壟斷資源利益

鑒于基層政府及其行政人員和本村村干部的治理需求，以村內(nèi)各種有勢力的精英為代表的非正式權(quán)威作為行政吸納對(duì)象的同時(shí)，也在積極地吸納正式權(quán)威力量［22］，借助國家話語體系的權(quán)威，通過規(guī)范的程序性操作，為侵蝕競爭性扶貧項(xiàng)目的公共性披上一層名正言順的“合法性”外衣。其中，“經(jīng)濟(jì)能人”由于在村莊內(nèi)掌握相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資本，因而可對(duì)普通村民形成支配關(guān)系，在村莊日常事務(wù)管理中具有一定的發(fā)言權(quán)，甚至能在村民選舉等村莊重大政治事件中起到舉足輕重的作用。競爭性扶貧項(xiàng)目本身就意味著需要行動(dòng)者的經(jīng)營，背后牽涉到利益的輸入和輸出，各種村中勢力就可以涉入其中。即便是在有競爭性扶貧項(xiàng)目指標(biāo)的貧困村莊中，也可能因村莊自身的配套乏力而導(dǎo)致無力承接項(xiàng)目的狀況。此時(shí)，村中的“經(jīng)濟(jì)能人”則可以憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力滿足競爭性扶貧項(xiàng)目配套要求，并聯(lián)合村中的黑灰勢力、宗族勢力進(jìn)行謀利性經(jīng)營，借助黑灰勢力的暴力經(jīng)營維持資源壟斷利益。借助歷史傳統(tǒng)上的家族私文化的宗族勢力在村莊中的特殊社會(huì)地位，壓制普通村民的訴求表達(dá)，從而實(shí)現(xiàn)各自逐利性價(jià)值觀導(dǎo)向下的謀利性經(jīng)營，最終實(shí)現(xiàn)利益的最大化。

3.政績思維致使行政目標(biāo)異化

基層政府及其行政人員，他們既是在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中掌握政治資源的行動(dòng)者，同時(shí)也是在政治晉升壓力和行政壓力下謀求自身發(fā)展的理性人，其自利性在很大程度上表現(xiàn)為政績追求。［23］在中國的壓力型體制下，上級(jí)黨委的競爭性選拔和任命是對(duì)基層干部最重要的政治激勵(lì)方式［24］［25］，一切以政治為先是他們立身之本。一方面，他們的精英身份源于黨和國家的強(qiáng)制性資源再分配的結(jié)果，他們處于完全依附的地位；另一方面，他們自身沒有掌握任何可以和國家交換的稀缺資源，也就不具備傳統(tǒng)士紳精英那樣與官方討價(jià)還價(jià)的余地。黨和國家對(duì)這些政治精英進(jìn)行考核評(píng)判的主要標(biāo)準(zhǔn)，也不再是對(duì)地方公共事務(wù)的貢獻(xiàn)，而是對(duì)國家權(quán)力的忠實(shí)程度和對(duì)國家意志的貫徹程度，其合法性也主要來自黨和國家的認(rèn)可。對(duì)于他們而言，比起競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的公平正義是否得到實(shí)現(xiàn)，他們更加關(guān)注其對(duì)于政績的裨益，并希望以此來獲得政治生涯中的晉升機(jī)會(huì)。出于生存理性的考慮，他們的關(guān)注點(diǎn)在于如何設(shè)法達(dá)到政績要求，在這種政績思維導(dǎo)向下，公平正義的行政目標(biāo)被異化為行政任務(wù)的打包與轉(zhuǎn)移，偏離了基層運(yùn)作的公共性要求。

（二）資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的去制度化分析

1.政策執(zhí)行過度偏向外來資本

在資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，基層政府通過政策紅利吸引外來市場主體承接競爭性扶貧項(xiàng)目，這本身就是一種官方認(rèn)可的政策執(zhí)行偏向。例如，基層政府積極打造與蔬菜資本運(yùn)作相配套的項(xiàng)目設(shè)施，為外來市場主體進(jìn)入鄉(xiāng)村場域提供便利。在政府大力扶持下，外來市場主體很快發(fā)展成為當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)蔬菜產(chǎn)業(yè)，其對(duì)于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的發(fā)展重要性也隨之增加。然而，當(dāng)外來市場主體的蔬菜規(guī)模經(jīng)營過程中出現(xiàn)水資源攫取現(xiàn)象時(shí)，基層政府依仗行政執(zhí)行權(quán)威，通過對(duì)合理政策的不合理使用來阻礙農(nóng)戶獲得取水許可證，卻對(duì)外來市場主體的取水大開方便之門，從而將大部分的地下水資源供應(yīng)給外來市場主體。外來市場主體并不需要擔(dān)心流轉(zhuǎn)土地而沒有機(jī)井供水，因?yàn)榛鶎诱畷?huì)通過各類項(xiàng)目幫他們打造好機(jī)井，鋪設(shè)好灌溉管網(wǎng)。這些非制度化的行政手段表明基層政府在政策執(zhí)行過程中過度偏向外來資本，致使本地農(nóng)戶用于生存和發(fā)展的水資源被外來市場主體所攫取，違背了競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的公平正義的本質(zhì)要求。

2.外來市場主體的公共性缺失

外來市場主體以經(jīng)濟(jì)利益最大化為導(dǎo)向，始終貫徹的是圍繞自身經(jīng)濟(jì)利益展開的分利邏輯。他們憑借自身敏銳的政策洞察力，感知到項(xiàng)目下鄉(xiāng)的巨大商機(jī)，并以獲得競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的資金補(bǔ)貼和政策支持為承接項(xiàng)目的前提，從而實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)。這一過程始終是遵循利益最大化原則而非公平正義的價(jià)值理念，因此從他們根深蒂固的價(jià)值觀上來說，原本就存在公共性缺失問題。此外，基層政府所提供的政策優(yōu)惠和實(shí)際政策執(zhí)行偏向，進(jìn)一步加劇了外來市場主體的公共性缺失程度。外來市場主體憑借其經(jīng)濟(jì)地位，掌握競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的話語權(quán)，當(dāng)與當(dāng)?shù)卮迕翊嬖谟盟疀_突問題時(shí)，他們試圖借助于資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的利益共同體關(guān)系，由行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的其他行動(dòng)者出面“擺平”矛盾，并不認(rèn)為公共目標(biāo)與自己有關(guān)，尤其是與己無利的公共目標(biāo)定位。因此，從外來市場主體所遵循的價(jià)值觀及其行為方式來看，他們?nèi)狈矊?duì)話意識(shí)，缺少對(duì)競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作公共性應(yīng)有的人文關(guān)懷。

3.個(gè)體逐利性強(qiáng)而約束力式微

因社會(huì)階層的分化和個(gè)體逐利性崛起而形成的規(guī)范性共識(shí)的日益片段化，對(duì)非正式制度中義務(wù)期待的力量日益消解。當(dāng)前社會(huì)競爭日趨激烈，社會(huì)階層分化不斷擴(kuò)大的同時(shí)也意味著各階層的貧富差距擴(kuò)大化，處于社會(huì)底層的人們產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感和相對(duì)剝奪感，以及迫切希望改變自身目前處境的強(qiáng)烈意念，人們設(shè)法躋身于更高的社會(huì)階層以謀求更多的私人利益。伴隨著個(gè)體自利性的膨脹，個(gè)體逐利性也日益崛起，表現(xiàn)在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中，則體現(xiàn)為侵蝕項(xiàng)目資源公共性以滿足私利的自利性動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，而資本注入型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)常常選擇無視公共性的存在，個(gè)體之間的規(guī)范性共識(shí)也越來越難以達(dá)成一致，片段化的公共規(guī)則意識(shí)導(dǎo)致行動(dòng)主體的公共性缺失，并且很快引起示范效應(yīng)，導(dǎo)致行動(dòng)者越來越不遵從非正式的制度規(guī)范，罔顧公共規(guī)則。在私文化的擴(kuò)張性背景下，社會(huì)整體的逐利之風(fēng)興起，然而，公共規(guī)則的約束力卻日漸式微，更多的是私人化的競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作過程，而非按照公共規(guī)則進(jìn)行有效分配的過程。

（三）“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的去制度化分析

1.權(quán)力與資本嵌套加劇制度模糊性

基層政府和村級(jí)組織是競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的資源集散地，前者是公共資源的分派者，掌握著政策資源；后者既是承接競爭性扶貧項(xiàng)目的代表，又是向下分撥項(xiàng)目資源以及參與競爭性扶貧項(xiàng)目的關(guān)鍵決策者。對(duì)于基層政府而言，之所以說競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中的資本運(yùn)作有利于做出政績，是因?yàn)檫@種將行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的各種資本嵌入權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的方式，有利于化解在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)中的各種可見或潛在的治理矛盾。事實(shí)上，在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中，制度規(guī)則的模糊性也的確為基層政府、村干部和外來市場主體等利益主體的策略性謀利行動(dòng)提供了激勵(lì)和行為空間，使所涉及的行動(dòng)者聯(lián)結(jié)為一個(gè)利益共同體。在長期的互動(dòng)共謀中，形塑了“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。換言之，該行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)通過權(quán)力和資本的互動(dòng)，形成了穩(wěn)定的規(guī)范、觀念和規(guī)則，共同維系著競爭性扶貧項(xiàng)目的基層運(yùn)作。這表明，競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的諸多資本要素，如宗族勢力、灰黑勢力和經(jīng)濟(jì)勢力等，很大程度上是通過互動(dòng)的形式嵌入競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的。其遵守的是“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的規(guī)范性共識(shí)要求——各取所需，而非原本的公平正義的價(jià)值取向。

2.普通村民生存空間被邊緣化

在“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，普通村民處于相對(duì)弱勢的地位，其生存空間呈現(xiàn)被邊緣化的狀態(tài)。盡管他們數(shù)量眾多，但大多是呈分散狀態(tài)的“烏合之眾”，在博弈勢力、信息獲取等方面均處于相對(duì)弱勢地位［26］。雖然普通村民的自我意識(shí)在覺醒，但是由于其權(quán)利意識(shí)及自組織能力不高，自私狹隘等劣根性仍然存在，導(dǎo)致他們經(jīng)常陷于集體行動(dòng)的困境，過度追求最大的個(gè)人利益，而不會(huì)采取行動(dòng)增加集體或共同體的公共利益。所以，普通村民在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中始終處于被動(dòng)的境地，無法將數(shù)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為行動(dòng)優(yōu)勢，對(duì)于競爭性扶貧項(xiàng)目資源的獲取心有余而力不足。政治無力感導(dǎo)致他們的政治參與積極性下降，加上他們自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足且無組織團(tuán)結(jié)意識(shí)，加劇了其分散性。因此，雖然普通村民是行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)主體之一，卻因其分散的狀態(tài)導(dǎo)致話語權(quán)的喪失，最終導(dǎo)致了其生存空間的邊緣化結(jié)果，他們名義上是競爭性扶貧項(xiàng)目資源的最終供給對(duì)象，但實(shí)際上卻處于利益鏈的最底端，并不掌握實(shí)際話語權(quán)，因而只能被動(dòng)地接受“權(quán)力—資本”互動(dòng)型行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中可能給予的微末利益。

3.重傳統(tǒng)私人關(guān)系輕公共規(guī)則

由于我國歷史傳統(tǒng)上的家族私文化發(fā)達(dá)，私人關(guān)系的運(yùn)作邏輯歷來受到人們的廣泛認(rèn)可乃至推崇。基于傳統(tǒng)習(xí)俗等社會(huì)因素而形成的私人關(guān)系運(yùn)作邏輯往往會(huì)忽視甚至替代競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的正式制度。放眼鄉(xiāng)村社會(huì)體系，村莊中的宗族派系林立，當(dāng)?shù)厝撕屯獾厝嗽诖逯械拇霾顒e更是恰如其分地折射出這種家族私文化。即便鄉(xiāng)村社會(huì)大多經(jīng)受了現(xiàn)代化的“洗禮”，過去的風(fēng)光不再，但是這種家族私文化傳統(tǒng)卻保留了下來，且影響延續(xù)至今。無論是以血緣關(guān)系分親疏遠(yuǎn)近的家族派系，還是家族式企業(yè)，抑或是本村人對(duì)于外來市場主體的排斥等，均不難看出家族私文化的影子。事實(shí)上，競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作僅憑基層政府及其行政人員的行政執(zhí)行是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，當(dāng)?shù)卮甯刹俊⒋鍍?nèi)各種勢力精英等人的配合也很重要。此時(shí)，能否融入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)尤為關(guān)鍵，而社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)又大多源于私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。故而，基于傳統(tǒng)習(xí)俗等社會(huì)因素而形成的私人關(guān)系運(yùn)作邏輯往往在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的實(shí)際資源分配、運(yùn)行中占有相當(dāng)大的比重，導(dǎo)致競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的重傳統(tǒng)私人關(guān)系輕公共規(guī)則。

三、競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的制度化建構(gòu)

對(duì)競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的治理實(shí)踐而言，需要在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)下提升基層治理效能，以制度化促進(jìn)公平正義。因此，需要我們在明確競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)制度化的理論合理性與現(xiàn)實(shí)必要性的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析其制度化建構(gòu)的邏輯與路徑。在此基礎(chǔ)上根據(jù)自主治理理論，從主體性和制度性兩方面著手，對(duì)競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中的多元行動(dòng)者自主性及其情境化行動(dòng)與規(guī)范性行動(dòng)實(shí)現(xiàn)辯證統(tǒng)一，基于公平正義的公共價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)，揭示競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中多元主體間行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的制度化邏輯與路徑。

（一）行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的主體性建構(gòu)

1.促進(jìn)行動(dòng)主體間協(xié)商民主

正如哈貝馬斯所說：“所有涉及到全社會(huì)的重大問題，以及需要進(jìn)行規(guī)范的事務(wù)都可以形成意見和意志。非正式的意見的形成慢慢地融入到制度化的投票決定中和立法的表決中，它們便可將在語言交往中產(chǎn)生的權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾淼臋?quán)力。”［27］也就是說，在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中，要想實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體間的協(xié)商民主，需要建立一種合作對(duì)話機(jī)制，在有關(guān)競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的公共事務(wù)上開展協(xié)商、對(duì)話與合作，在自主治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機(jī)制，以求在保證公共利益的基礎(chǔ)上達(dá)成多元行動(dòng)主體廣泛接受的共識(shí)。這一方面要求建立高效的服務(wù)型責(zé)任政府，以服務(wù)于公共利益為宗旨，在行為方式上以協(xié)同為主導(dǎo)，以一種新的效率與公正結(jié)合的機(jī)制，對(duì)競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中的公共訴求作出及時(shí)、有效和負(fù)責(zé)的回應(yīng)；另一方面，可借鑒村民議事會(huì)等協(xié)商民主機(jī)制，暢通公共訴求渠道，針對(duì)競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中的財(cái)務(wù)、決策和組織等方面搭建多元行動(dòng)主體協(xié)商民主平臺(tái)。通過自上而下的政府主導(dǎo)和自下而上的社會(huì)自治相結(jié)合，增強(qiáng)行動(dòng)主體間的溝通和互動(dòng)，使每個(gè)行動(dòng)者有可能了解到各自獨(dú)立行動(dòng)的效應(yīng)，以及如何更好地組織起來促進(jìn)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)性建構(gòu)。

2.推動(dòng)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的合作化

競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的合作化，需要對(duì)基層運(yùn)作的地方性情境加以深入解析，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的合作化。首先，保障行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的合作化的制度前提。通過強(qiáng)化基層政府的行政權(quán)威，建立制度規(guī)范，賦予競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)行的強(qiáng)制性保障，這是推動(dòng)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的合作化得以順利統(tǒng)籌的前提基礎(chǔ)。其次，規(guī)范行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的合作化的行動(dòng)要求。合作建立在多元行動(dòng)主體間平等互惠的基礎(chǔ)上，各司其職是其必然要求，因此需要合理限定競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)行中所涉及的項(xiàng)目邊界、事責(zé)分配和優(yōu)先順序等公共事責(zé)，厘清行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)合作化的制度邊界，明確合作重點(diǎn)在于如何對(duì)競爭性扶貧項(xiàng)目采取更加合理的分配這一宏觀層面，其目標(biāo)的一致性程度是合作意向的重要衡量，同時(shí)也關(guān)系到行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)合作化進(jìn)程的可持續(xù)性。最后，在權(quán)責(zé)分配結(jié)構(gòu)上，進(jìn)一步明晰行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中權(quán)責(zé)分配關(guān)系。整體上遵循競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中的公平正義的價(jià)值導(dǎo)向，兼顧行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中多元主體的私人利益。

3.鼓勵(lì)社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng)

社會(huì)資本，通常被理解為一個(gè)嵌入在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的共享規(guī)范、價(jià)值觀和信仰系統(tǒng)［28］，包括在鄉(xiāng)村社會(huì)中，人們基于地緣或血緣等形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系資源，并以鄉(xiāng)村社交網(wǎng)絡(luò)為表征。社交網(wǎng)絡(luò)通常被視為鄉(xiāng)村發(fā)展的積極屬性，并有望作為社會(huì)和人力資本進(jìn)入鄉(xiāng)村地區(qū)的渠道。［29］競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的制度化建構(gòu)應(yīng)著眼于社會(huì)價(jià)值和工具價(jià)值兩個(gè)層面。前者側(cè)重于增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織在行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的影響力，將其作為村莊內(nèi)的社會(huì)資本與外界互動(dòng)的組織載體，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村場域內(nèi)外的資源互動(dòng)與交換，增強(qiáng)彼此之間的互動(dòng)聯(lián)系，從而將有用的外來社會(huì)資本引入到競爭性扶貧項(xiàng)目的基層運(yùn)作中來，以構(gòu)建更完善的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)；后者則強(qiáng)調(diào)利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)技術(shù)，從技術(shù)層面促進(jìn)知識(shí)的轉(zhuǎn)移與推廣，以知識(shí)理性矯正行動(dòng)主體的個(gè)人偏好，同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)獲取有益的社會(huì)資本，為競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作提供技術(shù)渠道，為行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)性建構(gòu)提供技術(shù)支持。

（二）行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的制度性建構(gòu)

1.進(jìn)行自主監(jiān)督與分級(jí)制裁

監(jiān)督和分級(jí)制裁對(duì)保持足夠高的規(guī)則遵守率，避免引發(fā)一個(gè)由較高違規(guī)率所促進(jìn)的、違規(guī)率持續(xù)增長的局面是必要的。［30］尤其是在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中，對(duì)于行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督不可輕忽。相較于外部監(jiān)督，鄉(xiāng)村場域內(nèi)的自主監(jiān)督顯然更具可行性。這主要是因?yàn)楦偁幮苑鲐氻?xiàng)目基層運(yùn)作中的行動(dòng)主體自身受到規(guī)則制定的影響，他們與競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的制度環(huán)境有著直接的交互關(guān)系，所以由他們共同設(shè)計(jì)監(jiān)督規(guī)則，不僅能夠讓競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作具備更大的靈活性和自我發(fā)展的空間，還能最大限度地壓縮“可乘之機(jī)”，提高國家、基層組織、農(nóng)民之間的聯(lián)系緊密性。此外，在鄉(xiāng)村人情社會(huì)中，彼此之間的熟悉也是一種無形的監(jiān)督約束。當(dāng)然，僅僅是自主監(jiān)督還不夠，需要輔之以相應(yīng)的懲罰措施，使自主監(jiān)督具有威脅可信力。此外，對(duì)于違反一致性規(guī)則的行為，懲罰不宜一概而論，應(yīng)根據(jù)違反情節(jié)嚴(yán)重的程度，采取漸進(jìn)式分級(jí)制裁制度。這種實(shí)施規(guī)則的方式原諒偶爾的疏忽或過失，使得參與競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的行動(dòng)者得以避免在變化的和不確定的環(huán)境中僵硬地執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)則所可能導(dǎo)致的高成本。但對(duì)持續(xù)違規(guī)者將加重制裁的嚴(yán)厲程度［31］，自主監(jiān)督與分級(jí)制裁的制約價(jià)值由此凸顯。

2.強(qiáng)化主體間信任承諾規(guī)范

行動(dòng)主體間的信任承諾能夠降低行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)自主性構(gòu)建的成本，具有正外部性效應(yīng)。究其實(shí)質(zhì)，這種基于自主治理需求而形成的規(guī)范性共識(shí)，是彼此之間權(quán)衡利弊的結(jié)果?；蛘哒f，承諾與監(jiān)督有著策略上的一致性，兩者均有利于私人利益的產(chǎn)生甚至有附加值，同時(shí)也為其他人帶來了共同利益。［32］在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中，強(qiáng)化主體間的信任承諾有利于避免行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)因信任度低而產(chǎn)生利益沖突，損害競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作的公共性。一方面，增強(qiáng)信息透明度，營造良好的信任環(huán)境。通過公開競爭性扶貧項(xiàng)目的有關(guān)政策信息及其運(yùn)作流程，暢通利益相關(guān)者的信息獲取渠道，提升主體間的信任承諾的可信度；另一方面，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)性，提高行動(dòng)者的政治參與度。對(duì)于強(qiáng)化主體間的信任承諾而言，良好的信任環(huán)境是前提，較高的政治參與度是途徑，強(qiáng)化主體間的信任承諾是核心。良好的信任環(huán)境和較高的政治參與度既能夠更好地平衡村內(nèi)各利益主體的訴求以達(dá)成共識(shí)與集體行動(dòng)，有利于調(diào)動(dòng)村內(nèi)資源配合競爭性扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，又能夠減少村民對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的干擾與阻礙，降低交易成本，在有限的項(xiàng)目資金的競爭中獲得基層政府的青睞。［33］

3.建立公平正義的公共規(guī)則

公共規(guī)則是指一系列相關(guān)的權(quán)利義務(wù)界定，它們約束著不當(dāng)行為和因此產(chǎn)生的社會(huì)對(duì)抗，以增加或減少成本的方式影響著利益競爭，并防止這些競爭產(chǎn)生的危害［34］。在競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中，公共規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)遵循公平正義的價(jià)值理念。首先，建立公開透明的制度體系，使得從項(xiàng)目承接到落地的各個(gè)流程公開透明，包括財(cái)務(wù)公開、制度公開和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)，杜絕暗箱操作的可能性；其次，加強(qiáng)公平正義價(jià)值理念的培育。競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的制度性建構(gòu)要根據(jù)不同的地方情境加以考量，這離不開當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)文化體系，其建構(gòu)過程是走向完善的公共規(guī)則，防止偏離行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中公平正義的價(jià)值取向。因此需要將公共理性內(nèi)化于心，外化于行。當(dāng)然，這是一個(gè)持續(xù)性的內(nèi)化過程，是文化價(jià)值取向與角色期待實(shí)際被個(gè)性體系吸收的過程［35］。換言之，內(nèi)化競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中公平正義的公共性實(shí)質(zhì)，需要將公共規(guī)則內(nèi)化為人們內(nèi)心的基本規(guī)則共識(shí)，營造重公德而兼私德的文化氛圍，增強(qiáng)規(guī)則的合法性和凸顯遵循規(guī)則的必要性，由此產(chǎn)生的共識(shí)能夠降低監(jiān)督和制裁活動(dòng)成本。通過道德軟約束補(bǔ)充制度硬約束，促進(jìn)競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作中行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的制度性構(gòu)建，由此實(shí)現(xiàn)其制度化矯治。

綜上所述，行動(dòng)者的主觀行動(dòng)需要制度的客觀規(guī)范，但是制度的規(guī)范不能是一成不變的，更不能是規(guī)范過度的，制度只是提供一個(gè)行動(dòng)的框架，并且這種框架不僅僅包括強(qiáng)制性、規(guī)制性，它還應(yīng)該是在制度層面上具有普遍的規(guī)范性意義，以及在文化-認(rèn)知層面上具有引導(dǎo)性作用。這意味著，競爭性扶貧項(xiàng)目基層運(yùn)作行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的制度化建構(gòu)，其主體性建構(gòu)和制度性建構(gòu)的最終目的在于使行動(dòng)主體能夠在既定的制度框架內(nèi)行為，同時(shí)制度框架又要給予行動(dòng)主體一定的自主性空間，保障其自發(fā)性、創(chuàng)造性和社會(huì)資本等不被破壞，從而促使行動(dòng)主體可以憑借自身理性矯正其主觀性，在滿足自身利益的同時(shí)又兼顧他人的利益，實(shí)現(xiàn)從個(gè)人偏向到理性社會(huì)人的轉(zhuǎn)變。