應(yīng)急行政視域下公民基本權(quán)利限制分析

趙瑩瑩

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100089)

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“《憲法》”)規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)。公民基本權(quán)利作為法治國家內(nèi)部整個憲法理論與實踐的基石；強調(diào)公民基本權(quán)利的保障，是整個社會和全體民眾在當(dāng)今這個走近權(quán)利的時代孜孜以求的目標(biāo)。[1]《憲法》明確規(guī)定了公民所享有的基本權(quán)利不可侵犯，這是憲法作為母法和根本大法對現(xiàn)代民主國家人民主權(quán)特征最重要的體現(xiàn)。但在危機時期，國家行政權(quán)力往往會延伸至通常屬于公民自治的領(lǐng)域，公民權(quán)利和自由行使的范圍將縮減。[2]霍姆斯曾說：“當(dāng)國家元首決定有關(guān)國家存亡的事情時，個人的普通權(quán)利必須做出有必要的讓步?！盵3]許多國家的憲法和法律規(guī)定吸收了這種思想并作出相關(guān)規(guī)定。(1)世界各國憲法及法律有關(guān)危機時期公民基本權(quán)利的限制主要有五種模式：第一種，以《魏瑪憲法》《法國緊急狀態(tài)法》《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》為代表的通過行政緊急命令中止憲法或法律對公民某些基本權(quán)利的保護(hù)；第二種，以英國《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》《加拿大緊急狀態(tài)法》為代表的通過應(yīng)急性法規(guī)、規(guī)章中止憲法或法律對公民某些基本權(quán)利的保護(hù)；第三種，以《荷蘭王國憲法》為代表的變通執(zhí)行憲法有關(guān)公民基本權(quán)利的規(guī)定；第四種，以《匈牙利共和國憲法》及我國《戒嚴(yán)法》為代表的通過賦予特定的應(yīng)急機構(gòu)權(quán)力以限制公民的某些基本權(quán)利；第五種，以我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》為代表的通過制定新的法律或法規(guī)以賦予行政機關(guān)在特殊情況下限制公民某些權(quán)利的權(quán)力。如《匈牙利憲法》規(guī)定，在非常時期、緊急狀態(tài)或者危險狀態(tài)時，公民基本權(quán)利可以中止或加以限制。我國《憲法》規(guī)定公民在行使自由和權(quán)利時，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。作為憲法保障公民基本權(quán)利的補充性及兜底性規(guī)定，這種保障與限制之間的張力在應(yīng)急行政的過程中尤為明顯，引出一個重要問題，也是關(guān)于基本權(quán)利限制的核心性問題，即在應(yīng)急行政中對公民基本權(quán)利的各項限制是否具有正義性?！霸谧杂膳c政府(管控)的永久爭議上，危機意味著更多的控制而較少的自由?！盵4]在突發(fā)事件應(yīng)對中，應(yīng)急行政權(quán)并非一種擁有“超憲性”的“特權(quán)”。也就是說，在應(yīng)急行政的情況下，限制公民基本權(quán)利能否成為憲法保障公民基本權(quán)利的正確方向，將這種限制作為公民權(quán)利具體化的前提和基礎(chǔ)有沒有正義性的根基加以支撐。

一、問題的源起：應(yīng)急行政合法性的動搖

近年來，發(fā)生在我國的“非典型肺炎”、汶川大地震、“甲型流感病毒”、玉樹地震、“新型冠狀病毒肺炎”等一系列重大社會危機事件，既考驗了行政機構(gòu)在應(yīng)急行政中作出決策的能力，同時也使公眾基本權(quán)利的限制問題突顯。憲法規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，但行政部門在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中做出的應(yīng)急行政決策往往可能在更大程度和范圍上限制了公民的基本權(quán)利。應(yīng)急行政的合法性決定了行政決策對公民基本權(quán)利限制的正當(dāng)性。在實踐中，緊急狀態(tài)下的應(yīng)急行政決策往往過多地側(cè)重于解決危機的實效性，而對決策的合法性問題則關(guān)注不夠，甚至存在著為了決策的實效性而拋棄合法性的情況。如2020年2月2日云南大理白族自治州大理市衛(wèi)健局在防控“新型冠狀病毒肺炎”疫情中作出的《應(yīng)急處置征用通知書》中決定，對從云南省瑞麗市發(fā)往重慶市的9件口罩進(jìn)行“依法緊急征用”的行政決策。(2)事件詳情見網(wǎng)址：https:∥news.china.com/domesticgd/10000159/20200206/37772783.html，最后訪問日期2020年3月21日。所謂“依法”恰恰違反了我國《傳染病防治法》的規(guī)定。據(jù)《傳染病防治法》第四十五條的規(guī)定，縣級以上地方人民政府的征用行為只能針對在本行政區(qū)域內(nèi)的物資，在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的權(quán)力只屬于國務(wù)院。大理市這種為了本行政區(qū)域的需要而擅自“暫扣征用”救援物資的行為，不僅會影響疫情防控期間物資的配送流轉(zhuǎn)秩序，更是為緊急狀態(tài)下應(yīng)急行政決策的合法性問題敲響了警鐘。

(一)應(yīng)急行政中風(fēng)險深度不確定

應(yīng)急行政決策的合法性難以把握且受到質(zhì)疑的根本原因在于突發(fā)事件風(fēng)險深度的不確定性，基于不確定的風(fēng)險作出的應(yīng)急決策讓行政機關(guān)的行為陷入“過猶”與“不及”的窠臼中。若用數(shù)學(xué)上常用的概率來構(gòu)建在應(yīng)急行政過程中事件風(fēng)險發(fā)生的可能性模型，我們會發(fā)現(xiàn)一些風(fēng)險的深度分布概率可能處于不可知或模糊不清的狀況。雖然隨著科技的進(jìn)步，我們已經(jīng)可以更加準(zhǔn)確地預(yù)測風(fēng)險，但面對突發(fā)事件時，風(fēng)險預(yù)測的有限性使突發(fā)事件的風(fēng)險深度不確定性的增加。在這種情況下，時間的緊迫性導(dǎo)致了行政機關(guān)決策的合法性受到了考驗。

風(fēng)險深度不確定性使應(yīng)急行政決策存在兩個方面的問題：一方面存在超越法律規(guī)范條件假設(shè)的可能性問題。在行政部門首次應(yīng)對某種突發(fā)事件時，若出現(xiàn)法律空白的情況，那么對行政部門做出的行為的法律控制也將出現(xiàn)空白，對于這一問題可通過事后立法進(jìn)行彌補。另一方面存在如何判斷突發(fā)事件是否符合既存的法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)問題。如根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，人民政府認(rèn)為可能發(fā)生重大或者特別重大突發(fā)事件的，應(yīng)當(dāng)立即向上級人民政府報告。雖然法律概念的不確定性是法律規(guī)則中普遍且必要的現(xiàn)象，但實踐中突發(fā)事件的復(fù)雜性導(dǎo)致由行政機關(guān)準(zhǔn)確判斷是否“認(rèn)為可能”的或然性過大，這種判斷失誤的代價將是巨大的。應(yīng)急管理學(xué)認(rèn)為，在應(yīng)急處置當(dāng)中，應(yīng)急措施會隨著信息、條件、環(huán)境的變化而千差萬別。正是由于各種不確定性因素的存在，受制于應(yīng)急決策實效性考量的影響，行政部門只能在決策時選擇在當(dāng)時狀況下較優(yōu)的方案，而無法鑒別出方案的最優(yōu)，同時也難以準(zhǔn)確把握應(yīng)急行政啟動和結(jié)束的界限。在這種前提之下，行政部門對應(yīng)急決策的合法性把控就顯得力不從心，這導(dǎo)致了應(yīng)急行政中行政權(quán)力擴張與公眾權(quán)利限制過限的問題。

(二)應(yīng)急行政中權(quán)力擴張與公眾權(quán)利限制的博弈

拉德布魯赫認(rèn)為，正義、合目的性與法的安定性是法律理念的三部分，正義和法的安定性超越了國家觀與法律觀之間的矛盾，也跨越了黨派間的紛爭。法的安定性代表著秩序與安寧，這是法律要保證的第一大任務(wù)。[5]83保羅·庫克認(rèn)為，法律必須為我們保障安定與安寧，因為二者是第一大權(quán)益。[5]82《突發(fā)事件應(yīng)對法》第51條規(guī)定，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)正常運行時，國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門可以采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施。類似的授權(quán)性條款為應(yīng)急行政中行政機關(guān)提供了自由裁量權(quán)，以期快速且有效地減輕突發(fā)事件的負(fù)面影響，由此引出了在實證主義中，法的安定性同正義性與合目的性之間的矛盾，因為實證本身就是法的安定性的一項要求，故而法的安定性給法律刻上了很多特征，而這些特征則與適應(yīng)個體需要的合目的性有矛盾之處，導(dǎo)致了在應(yīng)急行政中公民權(quán)利的邊界更加模糊，對基本權(quán)利的保障及限制都失去了法定依據(jù)。

應(yīng)急行政決策的核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是最大限度地減少損失、維護(hù)人權(quán)、維護(hù)國家社會穩(wěn)定、盡快恢復(fù)常態(tài)，區(qū)別于傳統(tǒng)憲制秩序下的政府決策，它往往表現(xiàn)出應(yīng)急行政權(quán)力擴張的外觀，其中滲透的就是對公民基本權(quán)利的侵占。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，一項應(yīng)急決策的失誤或者延時可能導(dǎo)致整個突發(fā)事件的反向發(fā)展，致使危害擴大損失加劇。[6]應(yīng)急行政合法性的動搖引發(fā)了我們對應(yīng)急行政中對公民基本權(quán)利限制正義性的思考，到底是踐踏人權(quán)的公權(quán)力肆虐，還是維護(hù)人權(quán)的正義之舉？如何防止在應(yīng)急行政中決策權(quán)的濫用，協(xié)調(diào)決策權(quán)擴張同公民權(quán)利限制的問題，使兩者處于平衡狀態(tài)？這是實現(xiàn)行政部門應(yīng)對公共突發(fā)事件過程中最大限度保護(hù)人權(quán)目標(biāo)必須解決的重要課題，也是構(gòu)建公共突發(fā)事件解決機制的前提。

二、應(yīng)急行政視域下公民基本權(quán)利限制的正義性剖析

維護(hù)社會秩序是法的重要作用之一，在這個價值之上，正義也是建立在一定社會秩序的可靠基礎(chǔ)之上，在應(yīng)對突發(fā)事件過程中對原有社會秩序的恢復(fù)是應(yīng)急行政追求的核心目標(biāo)。在這個基礎(chǔ)上，正義提出了這樣一個要求，即賦予人的自由、平等和安全應(yīng)當(dāng)在最大程度上與共同福利相一致。(3)關(guān)于這一點，見Universal Declaration of Human Rights, adopted by the United Nations General Assembly on December 10,1948,Art. 29(2):“在行使權(quán)利和自由時，每個人只服從于那些僅由法律為了確保相應(yīng)地承認(rèn)和尊重其他人的權(quán)利和自由并且為了確保實現(xiàn)一個民主社會中的道德、公共秩序和共同福利的正當(dāng)要求而確定的限制。”轉(zhuǎn)引自博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社，2010年版，第325頁。將法的概念從正義觀念中擺脫出來是有困難的。如果說一個社會秩序是合乎正義的，這意味著這種秩序把人們的行為調(diào)整得使所有人都感到滿意。[7]32博登海默認(rèn)為，正義既關(guān)注法律規(guī)范以及制度性安排的內(nèi)容，同時也關(guān)注這些規(guī)范及制度對人類的影響以及它們在增進(jìn)人類幸福與文明建設(shè)方面的價值。[8]凱爾森認(rèn)為“正義”的意思就是認(rèn)真地適用法律以維護(hù)法律秩序，這便是“在法律下”的正義。[7]43在強調(diào)正義與秩序的關(guān)系時，我們還需要注意在正義的理念和社會利益或福祉之間還有一個重要的銜接點，也就是哈特所指出的社會變遷或法律，很少能夠符合或促進(jìn)所有人類的共同福祉。在大部分情況下，法律只能犧牲其他人的利益，鋪設(shè)以造福某個階級的人民。在這種時候，或許可以用“大眾的利益”或“共同的利益”加以辯護(hù)。

(一)公民基本權(quán)利限制的理論原點：人性的預(yù)設(shè)

探討公民基本權(quán)利限制問題首先應(yīng)定位的出發(fā)點是對“公民”即對人的分析。因為“人性總是或多或少地同一切科學(xué)有著聯(lián)系，任何科學(xué)總是會以這樣或那樣的方式回歸到人性當(dāng)中，而不論他們與人性離得多遠(yuǎn)”，所以對人的分析應(yīng)當(dāng)成為我們對于公民基本權(quán)利限制理論研究的出發(fā)點。現(xiàn)代漢語詞典將人性定義為“在一定的社會制度和一定的歷史條件下形成的人的本性”[9]。從社會關(guān)系的角度出發(fā), 馬克思認(rèn)為社會性是人的本質(zhì)屬性。[10]因此, 正視人性, 立足于人性應(yīng)當(dāng)是任何制度和理論都應(yīng)有出發(fā)點，將是否能夠滿足人性需求作為構(gòu)建權(quán)利和權(quán)利理論的原點。

公民基本權(quán)利限制理論的原點出自大衛(wèi)·休謨提出的“無賴原則”。他認(rèn)為任何權(quán)利主體都有“無賴”的危險,因而權(quán)利制度安排應(yīng)當(dāng)將“人被假定為無賴” 作為理論前提假設(shè)，一個強大的制約機制在這種假設(shè)的前提下應(yīng)運而生，即對權(quán)利以法律的力量加以限制。[11]美國的一位憲政學(xué)家詹姆斯·麥迪遜曾用“天使”與“人”的關(guān)系來比喻公民與政府之間的關(guān)系。他指出，如果政府是天使, 那就不再需要對政府進(jìn)行外在或內(nèi)在的監(jiān)督和控制。如果公民都是天使, 那就不再需要政府;但既然人成為“天使”是永遠(yuǎn)不可能的，只行善不做惡, 那么對其基本權(quán)利進(jìn)行限制也是必須的。正如那條著名的法律諺語所言,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,他們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”。

(二) 公民基本權(quán)利限制的邏輯起點：公共利益的選擇

邏輯起點作為基本關(guān)系的歷史與邏輯相統(tǒng)一的最原始的出發(fā)點，從邏輯起點上分析問題是認(rèn)識事物本質(zhì)的剛性需要。利益是促進(jìn)社會關(guān)系形成，決定社會制度安排的一項基礎(chǔ)性因素,是搭建社會關(guān)系的過程中一個最為核心的問題?？梢哉f，以利益為中心是所有的社會基本關(guān)系發(fā)散開來的核心基礎(chǔ), 同時社會關(guān)系的發(fā)展也是始終圍繞著利益展開的過程進(jìn)行的。從本質(zhì)上講權(quán)利也屬于一種利益,正是基于對不同利益的追求形式及期待結(jié)果的差別才形成了各種權(quán)利的不同的外在表現(xiàn)形式。“共同福利”或“共同利益”意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限，否則全體國民就會蒙受嚴(yán)重?fù)p害。尤其是在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，“個人權(quán)利”與社會“共同利益”之間仿佛天平之兩端，呈現(xiàn)出一種此消彼長的狀態(tài)，行政應(yīng)急決策對公民的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的限制帶來的必定是公共利益的增加，也正是出于對公共利益的追求，人們才能夠自愿讓渡權(quán)利。

(三)公民基本權(quán)利限制的選擇：化解權(quán)利沖突

如果一個社會為發(fā)揮個人的積極性和自我肯定留有空間，那么在相互矛盾的各項利益之間肯定會有沖突和碰撞。安德列·馬莫爾認(rèn)為，對權(quán)利進(jìn)行限制的關(guān)鍵原因就在于權(quán)利之間存在沖突。[12]這種沖突可分為權(quán)利與權(quán)利間的沖突和權(quán)利與權(quán)力間的沖突兩類。第一種沖突是權(quán)利與權(quán)利的沖突。即“基本權(quán)利體系在動態(tài)運動過程中，權(quán)利主體在行使其為憲法所確認(rèn)的基本權(quán)利時, 往往有可能影響到同樣為憲法所保護(hù)的其他人的基本權(quán)利, 從而顯現(xiàn)出一種混亂狀態(tài)?！盵13]權(quán)利本身的性質(zhì)及因社會資源的有限性而引起的分配不均都是這種沖突產(chǎn)生原因。第二種沖突是權(quán)利與權(quán)力的沖突。這種沖突實質(zhì)上是權(quán)力作為權(quán)利的集合代表，作為一種公共強制力,當(dāng)無法滿足所有主體或全部的要求時,權(quán)力為了減少因基本權(quán)利間的沖突而引起的資源浪費,利用其強制力對權(quán)利進(jìn)行了有意識的調(diào)配，權(quán)利與權(quán)力的沖突正是這種調(diào)配的結(jié)果。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，政府可能會征收私人物品或者對某些人的自由加以限制。法律的主要作用之一就是調(diào)和、化解上述沖突，無論是權(quán)利與權(quán)利的沖突或是權(quán)利與權(quán)力的沖突。通過頒布評價各種權(quán)利重要性和提供調(diào)整各種權(quán)利沖突的標(biāo)準(zhǔn)的一般性規(guī)則，使有組織的社會在作出某些決定時，是依據(jù)法定的標(biāo)準(zhǔn)而不是取決于或然性或偶然性，甚至是取決于某個擁有強制執(zhí)行自己決定的群體的武斷命令。

(四)公民基本權(quán)利限制的底線：合憲性保障權(quán)利

保護(hù)權(quán)利是公民基本權(quán)利限制的根本目的, 此目的也成為了基本權(quán)利限制的目的正義性基礎(chǔ)。公民基本權(quán)利限制來源于權(quán)利之間的內(nèi)在制約,其本質(zhì)是通過價值的取舍來避免權(quán)利沖突問題的發(fā)生，是為了實現(xiàn)一定的權(quán)利不得不限制另一權(quán)利的過程。在突發(fā)事件的應(yīng)對中，行政部門由于風(fēng)險深度的不確定性使得行政權(quán)的行使呈現(xiàn)出一定的擴張性，這種擴張性往往伴隨著對公民基本權(quán)利的僭越，但這種僭越到底作用如何，應(yīng)以其是否實現(xiàn)了對公民基本權(quán)利更高層面的維護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)。憲制的永恒目標(biāo)和主題就是權(quán)利保護(hù), 我國憲法第51條對基本權(quán)利限制作出了總體性規(guī)定，這是公民基本權(quán)利限制的法律依據(jù)正義性基礎(chǔ)。要實現(xiàn)權(quán)利保障目標(biāo)離不開對公民基本權(quán)利限制的伴隨,權(quán)利保護(hù)作為憲法追求的基本價值，在現(xiàn)代法治背景下要實現(xiàn)建設(shè)法治國家，權(quán)利限制成為一種必然選擇。這種選擇的必然性從憲法法理基礎(chǔ)的角度彰顯了公民基本權(quán)利限制的目的正當(dāng)性。

憲法一方面堅決以保障公民的基本權(quán)利為原則, 但對基本權(quán)利的行使同時也例外地允許公權(quán)力機關(guān)在存在法定事由時采取適度干預(yù)的合憲行為。但一些難題會在這種憲法的例外授權(quán)的情況之下出現(xiàn)，如，怎樣保證這些來自公權(quán)力的限制最后不會演變成對公民基本權(quán)利的過度干預(yù)甚至侵害?以往的人權(quán)實踐已經(jīng)向我們展示了如果對這種限制本身不加以限制、任其擴張，允許公權(quán)力用限制的方式隨意掌控指揮公民的基本權(quán)利,那么公權(quán)力對公民的基本權(quán)利的過度侵害，甚至導(dǎo)致公民基本權(quán)利被排除和掏空也只是一個時間問題。因此,“限制的限制”要求應(yīng)伴隨著任何公權(quán)力對公民基本權(quán)利的限制理論而存在。通過立法明示的方式，將限權(quán)同控權(quán)相結(jié)合，只有在具備憲法規(guī)定的合憲性理由時公權(quán)力才能夠干預(yù)公民的基本權(quán)利的行為，且這種行為也要受到法定的種種限制。尤其在危機時期應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，“限制之限制”要求作為保障應(yīng)急行政權(quán)合法性的支撐，更是保障應(yīng)急行政中公民基本權(quán)利限制正義性的核心基礎(chǔ)。學(xué)理上將“限制”界定為對基本權(quán)利的合理限定，限制的對象主要為基本權(quán)利享有者的公民,是憲法為了公共利益等更高價值，以及基于個體的社會連帶性,而對公民行使權(quán)利的界限加以劃定。[14]這種定位雖然有其合理性，但容易出現(xiàn)在構(gòu)建基本權(quán)利限制體系時,目標(biāo)指向過于集中于公民的情況。尤其在應(yīng)急行政的過程中出現(xiàn)主體對應(yīng)偏差，一味強調(diào)對國民基本權(quán)利的限制，失去對公權(quán)力的約束，使應(yīng)急行政權(quán)過度擴張。權(quán)利保障同限制之間應(yīng)當(dāng)強調(diào)主次之分，限制是為了保障,保障是主要的, 限制和保障是辯證的統(tǒng)一，限制是次要的，限制是手段，保障才是目的。[15]如何實現(xiàn)以最小比例的權(quán)益換取最大比例的公共利益，正是公共危機應(yīng)對成敗的關(guān)鍵。

三、應(yīng)急行政視域下公民基本權(quán)利限制的著力點

(一)遵循公民基本權(quán)利限制法定原則

在憲法內(nèi)對基本權(quán)利的限制要件進(jìn)行清晰的限定和羅列是應(yīng)急行政權(quán)合法介入私人權(quán)利領(lǐng)域合憲性的需要，公權(quán)力限制公民基本權(quán)利的行為只能在限制要件的范圍內(nèi)進(jìn)行，超過法定范圍去限制公民基本權(quán)利則是不正義的。

1.比例原則

公民基本權(quán)利是憲法所保護(hù)的公民最為根本的權(quán)利范疇, 從目的和手段審查兩個角度來講，對基本權(quán)利的任何限制都不應(yīng)該以損害公民享有基本權(quán)利本身為目標(biāo)和方向，而應(yīng)將實現(xiàn)對權(quán)利的最小損害最大保護(hù)作為核心。如應(yīng)對公共危機中對公民自由權(quán)的限制是為了實現(xiàn)對公共秩序的維護(hù)及公民生命權(quán)、健康權(quán)的保障。但縱觀各國的憲政歷程, 出現(xiàn)限制大于權(quán)利的現(xiàn)象比比皆是。著名政論家米拉波早在法國大革命之初就指出，法國的“人權(quán)宣言”中隱含著一種危險，公民不得濫用權(quán)利的思想在國民制憲議會對人權(quán)的解釋中異常明顯，對權(quán)利的謹(jǐn)慎使制憲會議對限制過于夸大。[16]

人民作為憲法的制定者和遵守者，憲法理所當(dāng)然應(yīng)該以最大限度保護(hù)人民的基本權(quán)利為核心追求目標(biāo)。但是理論追求與現(xiàn)實操作并非總是步調(diào)一致的，雖然我國憲法對公民基本權(quán)利限制作了最大克制, 以期最大程度地不妨礙和不干涉公民享有的基本權(quán)利自身。但也要重視到對公民基本權(quán)利行使存在個別法律限制過嚴(yán)的情況，尤其是在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，受制于應(yīng)急行政權(quán)擴張性特征的影響，應(yīng)急行政決策極有可能突破法律規(guī)定，僭越公民基本權(quán)利防線，過度限制甚至侵犯公民的基本權(quán)利。[6]我國應(yīng)急性法律對應(yīng)急行政行為規(guī)范模式的設(shè)定，表現(xiàn)為較為寬泛的授權(quán)性與少部分強制性規(guī)范相結(jié)合的特點?？偨Y(jié)各類相關(guān)的應(yīng)急性法律可以發(fā)現(xiàn)，“必要性”一詞出現(xiàn)的概率極高。其中《突發(fā)事件防治法》中共有21處、《防洪法》中6處、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中7處，“必要時、必要的”等法律概念的不確定性將對突發(fā)事件的判斷權(quán)賦予了行政機關(guān)，使其在實體上獲得寬泛的授權(quán)。從目的性及手段性兩方面透視，目前我國憲法和法律中有關(guān)基本權(quán)利限制的立法受限范圍不清晰，缺少對公權(quán)力行使的否定性要求，對應(yīng)急行政主體的強制性更多的限制體現(xiàn)在程序上。

2.法律保留原則

鑒于突發(fā)事件應(yīng)對過程中應(yīng)急行政權(quán)具有超法規(guī)性、集中性、擴張性的特點，[17]如果憲法對基本權(quán)利的保障忽略了規(guī)范本身的理性設(shè)計,而僅止步于政治性的宣示和概念上的列舉, 那么在面對公權(quán)力侵害時公民將失去保護(hù)自身的武器，同時自身的權(quán)利還存在著被公權(quán)力利用之虞。依照法律保留原則的要求，凡涉及公民個人人身、自由、財產(chǎn)等基本權(quán)利事項，除非有法律對此作出規(guī)定或基于法定理由才可以對其進(jìn)行限制。[18]銜接于比例原則，與制定基本權(quán)利限制的法律規(guī)范的立法保留相適應(yīng)的是,當(dāng)對權(quán)利限制的法律進(jìn)行解釋時, 也應(yīng)該采取最有利于公民基本權(quán)利的方式進(jìn)行。

我國現(xiàn)行憲法中未明確規(guī)定有關(guān)公民基本權(quán)利限制的立法層次。按照我國立法法的規(guī)定, 國家對公民基本權(quán)利的各項限制措施中, 略顯授權(quán)過寬，即只將犯罪與刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪以及限制人身自由等強制措施和處罰排除出了對國務(wù)院行政法規(guī)的授權(quán)立法?？梢哉f，為防范和避免授權(quán)立法可能導(dǎo)致的重社會管理、輕人權(quán)保障的危害, 逐步提高對公民基本權(quán)利限制的立法層級,是法治國家、法治社會建設(shè)中尊重和保障人權(quán)的必經(jīng)過程和必要措施。筆者認(rèn)為，需要納入禁止的基本權(quán)利(在任何緊急狀態(tài)或突發(fā)事件中都不能突破)包括：公民的健康、生存及生命權(quán)，人格尊嚴(yán)權(quán)，不受奴役、虐待、酷刑的權(quán)利，公民資格權(quán)，宗教信仰自由權(quán)，獲得國家?guī)椭⒈Ｗo(hù)及賠償權(quán)，民事合同相關(guān)權(quán)利，刑事無罪推定權(quán)及法不溯及既往權(quán)。

3.指明條款原則

指明條款原則又稱明確性原則，是指限制公民基本權(quán)利的法律條款應(yīng)做到文意具體明確, 不宜使用太過模糊性的表述方式，其目的是為了防止和避免法律適用機關(guān)恣意擴張對公民基本權(quán)利限制的范圍和界限。這一原則體現(xiàn)在應(yīng)急行政過程中主要是行政公開，實現(xiàn)應(yīng)急行政權(quán)行使的實體依據(jù)和程序監(jiān)督的公開，滿足公眾知情權(quán)。權(quán)力的第一本能是維護(hù), 第二本能就是擴張。指明條款原則對立法者具有警示功能，要求立法者在立法時須盡到相當(dāng)?shù)闹?jǐn)慎和注意義務(wù)，以實現(xiàn)間接對司法和行政構(gòu)成限制，從而使公民的基本權(quán)利對整個國家公權(quán)力機關(guān)形成一般性防御。這一原則充分體現(xiàn)了法治國家“法律實證化”與“保護(hù)基本權(quán)利”的完美融合。在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，公眾對自身生命、健康、財產(chǎn)等面臨風(fēng)險的擔(dān)憂陡增，極易導(dǎo)致公民同行政部門之間關(guān)系緊張，不理解、不配合甚至阻撓、破壞應(yīng)急行政決策的實施，導(dǎo)致應(yīng)急行政無法獲得預(yù)期效果?？偠灾? 如果對權(quán)利的限制不比權(quán)利本身規(guī)定的更加明確, 其后果是也許就只剩限制, 而再無權(quán)利。受限于立法技術(shù), 如果要求所有限制公民基本權(quán)利的法律條文的文意都能做到不生任何歧義也是不可能的。在應(yīng)急行政的情況下，賦予行政主體以相對更大程度的自由來處置措施的權(quán)力是必要的。

鑒于此，筆者認(rèn)為在這種情況下應(yīng)盡量及時向公眾公開處理內(nèi)容，以滿足公眾知情權(quán)。具體包括：突發(fā)事件的已知及預(yù)測的風(fēng)險深度及可能造成損害程度，針對突發(fā)事件采取的應(yīng)對措施的法律依據(jù)，該措施可能對公眾權(quán)利的限制范圍、程度、期限，公眾對應(yīng)急行政部門及行政決策的監(jiān)督渠道，決策措施相對人的權(quán)責(zé)及救濟(jì)途徑、方法等相關(guān)內(nèi)容。

4.司法審查原則

對限制公民基本權(quán)利的公權(quán)力行為進(jìn)行司法審查, 可從兩個角度理解:一是對公民基本權(quán)利作出限制的抽象性行為的審查, 即立法合憲性司法審查。二是對公民基本權(quán)利作出限制的具體行為的審查。這種司法審查方式是現(xiàn)代法治發(fā)展的一個重要特征，鑒于這類具體限制行為通常是由行政機關(guān)作出的, 如果對其審查也由行政機關(guān)負(fù)責(zé), 那么很容易出現(xiàn)“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的情形。出于自我維護(hù)的本能, 自我偏袒, 因而需要由處于第三方位置的司法機關(guān)進(jìn)行審查, 以使公民的基本權(quán)利得到保障。國際上各國通常認(rèn)為, 公民的政治權(quán)利與自由權(quán)等基本權(quán)利是可司法性權(quán)利、具體性權(quán)利。為此，我國也應(yīng)積極吸納經(jīng)驗，創(chuàng)造條件，將基本權(quán)利納入司法保護(hù)的范疇當(dāng)中。

突發(fā)事件應(yīng)對的過程中貫徹比例原則，從目的上實現(xiàn)了對公民基本權(quán)利的保障，從手段上保證了應(yīng)急行政措施的合法性、正當(dāng)性、有效性。同時，法律保留原則強調(diào)在任何情況下對基本權(quán)利的限制都必須以代議機關(guān)通過的法律為準(zhǔn),當(dāng)涉及一項法律的解釋時, 應(yīng)該采取最有利公民權(quán)利之方式。(4)西方有一句著名的法諺, 即“有疑問時, 以肯定人民自由之方式為之?！痹谖覈窕緳?quán)利限制理論體系內(nèi)，貫徹比例原則及法律保留原則的應(yīng)然性在于以下幾個方面:首先, 人民主權(quán)原則決定了人民當(dāng)家作主的最基本形式是人民代表大會制度,是我國公民行使民主權(quán)利的根本政治制度。公民基本權(quán)利作為民主的起點和歸宿,當(dāng)然只能由人民代表依照人民的意志通過法律的形式予以保障或限制。其次, 在我國的法治體系結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)和司法權(quán)不是平行于立法權(quán)的，而是位居于立法權(quán)之下的權(quán)力。因而，如果讓下位的派生權(quán)力去充當(dāng)上位的“原生權(quán)力”, 一方面立法作用的缺失會更為突顯,另一方面國家憲制核心和根基也會因公權(quán)力的逆向行使而造成錯位乃至動搖。再次,在我國缺少專門性憲法保障機構(gòu)以及憲法不能司法適用的背景之下，一旦啟動了以行政權(quán)干預(yù)公民基本權(quán)利的開關(guān), 那么可以預(yù)測，應(yīng)急行政權(quán)將會披著公共理性的外衣作為公民利益的判斷者而對公民的基本權(quán)利大加干涉，演出一幕幕的侵權(quán)慘劇。最后，我國的法治實踐進(jìn)程表明了我國正力圖接受并貫徹比例原則及法律保留原則的基本精神。我國近年加入的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利公約》兩個國際人權(quán)公約，也充分體現(xiàn)了在法定情形之下對公民基本權(quán)利進(jìn)行限制的需要。

(二)發(fā)揮憲法解釋在公民基本權(quán)利限制中的重要作用

立法權(quán)雖然是民意的代表，但立法權(quán)并非是值得絕對信任的。在應(yīng)對突發(fā)事件的狀態(tài)下，立法機關(guān)也可能存在臣服于某種專橫意志之下或基于某種利益而制定出不符合理性甚至是損害人民利益的法的情況。希特勒時期的國會表現(xiàn)即可證明這一點。對此,司法權(quán)常以人民權(quán)利有力的保護(hù)者的形象出現(xiàn)。在某些緊急狀況下，立法機構(gòu)難以應(yīng)付復(fù)雜的社會關(guān)系現(xiàn)狀,行政權(quán)的擴張成為了不可避免的發(fā)展趨勢。伴隨著行政規(guī)章的大量涌現(xiàn)，如何消解法律至上同行政能動間的緊張狀況,將應(yīng)急行政的焦點落于何處，成為了探討應(yīng)急行政裁量中不可回避的重要問題。

公民基本權(quán)利限制的實現(xiàn)不僅需要在憲法或法律文本中規(guī)定,以獲得其形式合法性和正當(dāng)性,更需要將這種限制規(guī)定以有效的方法貫穿到憲法實踐當(dāng)中。[19]這也正是應(yīng)急行政中所追求的目標(biāo)，如何將文本中的基本權(quán)利限制在實踐中加以體現(xiàn),實現(xiàn)公民基本權(quán)利在實踐中的限制,則是一項極為重要的憲法實踐學(xué)問。憲法解釋是依據(jù)法定的程序, 探尋憲法規(guī)范內(nèi)涵并使之同不斷變動的社會生活相互適應(yīng), 進(jìn)而影響憲法發(fā)展的一種活動。憲法解釋的實踐目標(biāo)在于追求解釋的正當(dāng)性、合理性，以期實現(xiàn)憲法秩序的穩(wěn)定性,以及憲法規(guī)范對于現(xiàn)實生活的適應(yīng)性與有效性。發(fā)揮憲法解釋的功能, 不僅有助于客觀認(rèn)識實踐中的憲法現(xiàn)象,而且有助于總結(jié)實踐經(jīng)驗，對完善憲法運行機制提供合理的實踐與理論基礎(chǔ)。對公民基本權(quán)利限制進(jìn)行憲法解釋通常包括兩種形式：一是對憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利限制進(jìn)行直接的解釋,另外一種是對基本法律中公民基本權(quán)利限制的法律規(guī)定依據(jù)憲法精神和原則進(jìn)行解釋。在這些憲法解釋的過程中，公民基本權(quán)利限制得以具體化,最終使公民基本權(quán)利在實踐中得以實現(xiàn)。同時,憲法解釋也使公民基本權(quán)利限制的內(nèi)涵與外延擁有了開放性的意義, 避免了通過修改憲法或法律來實現(xiàn)適應(yīng)社會變化的要求，滿足了憲法及公民基本權(quán)利限制的實踐價值變遷的需要。

人民主權(quán)原則劃清了公民和國家之間的關(guān)系,在人民與政府的關(guān)系中,國家公權(quán)力機關(guān)及其工作人員只是人民的受托者,人民是國家的主人,政府的權(quán)力來自于人民。[20]具有最高效力的憲法由人民通過選舉代表或直接參與立憲而制定，再通過憲法來規(guī)定公民的基本權(quán)利以及對政府權(quán)力的控制，整個國家體系在憲法中加以規(guī)定。人民對國家公權(quán)力的要求通過憲法體現(xiàn)為對公權(quán)力的分配,進(jìn)而通過法治的方式使得立法、司法、行政的三方面權(quán)力形成一種既配合又相互制約監(jiān)督的國家權(quán)力體系。真正實現(xiàn)應(yīng)急行政權(quán)根源于人民的授權(quán)和委托,是公民權(quán)利的派生物。其作為國家公權(quán)力的一個重要部分,行使的最終目的應(yīng)定位于保護(hù)公民的基本權(quán)利。這既是一國憲制的最本質(zhì)要求, 也是國家立憲立國之本，更是我們探討應(yīng)急行政視域下公民基本權(quán)利限制正義性的落腳點。所以，不論是設(shè)計還是行使作為應(yīng)急行政權(quán)中的行政裁量權(quán), 都應(yīng)將公民基本權(quán)利列為本位。這也就是公民基本權(quán)利與行政裁量在憲法層面的共鳴點所在。