突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理研究

陳 安 陳櫻花

(1.中國科學院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190;2.江蘇大學 管理學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

一、引 言

在人類文明發(fā)展的歷程中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的間或出現(xiàn)不但會嚴重影響人們的日常生產(chǎn)、生活，也會給經(jīng)濟與社會發(fā)展帶來巨大損失和傷害。從急性、烈性傳染病到群體性不明原因集體疾病，再到食物中毒等危害人民群眾健康的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如何有效預防、快速應急響應以及善后恢復都考驗著一個國家和社會的行政水平和應急能力。

就我國的情況來看，在組織結(jié)構(gòu)層面上，從中央到各省(市、自治區(qū))、市、縣四級自上而下，都會做出迅速響應。如果事件影響較大，在國家層面上，“國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制”就會及時啟動，綜合組、疫情防控組、醫(yī)療救治組、科研攻關(guān)組、宣傳組、外事組、醫(yī)療物質(zhì)保障組、生活物資保障組、社會穩(wěn)定組等工作小組就會迅速被建立。與此同時，全國各省(市、自治區(qū))也都建立了與國家類似的聯(lián)防聯(lián)控機制，及時啟動相應等級的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。

在應對策略層面上，當發(fā)生突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件時，我國政府一般會根據(jù)形勢，將全國分為四大類型地區(qū)，分別進行分類精準應急處理。具體分類為：第一類是無現(xiàn)癥病例地區(qū)，第二類是散發(fā)病例地區(qū)，第三類是社區(qū)聚集性病例地區(qū)，第四類是社區(qū)傳播地區(qū)。針對以上四類地區(qū)，分別執(zhí)行不同的防控措施。整體上，我國政府重點關(guān)注檢測與報告，加強口岸檢疫，強化治療手段，進行理性調(diào)查，并加強對現(xiàn)癥病例及密切接觸者的管理，減少公共活動，增加社交距離，加強應急物資與資金的保障等。但是在現(xiàn)實的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置中，卻仍然會發(fā)生各種處置不力的現(xiàn)象，降低了應急管理效率，增加了人民群眾利益的受損程度，嚴重時甚至影響了整個國家和社會的秩序重建及經(jīng)濟發(fā)展。

本文將聚焦于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理到應急治理轉(zhuǎn)變過程中的關(guān)鍵要素——協(xié)同治理，為了實現(xiàn)提升應急治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一終極目標，首先通過理論上的核心概念辨析為研究目標的實現(xiàn)提供分析框架，其次，基于概念辨析后構(gòu)建出的分析框架，通過分析應急治理體系及能力，從協(xié)同治理角度提出未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理體系及能力發(fā)展的路徑及方向。

二、核心概念辨析：應急治理體系與治理能力現(xiàn)代化框架

在2013年11月通過的十八屆三中全會公報中，我國第一次正式提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標。[1]2017年10月，十九大報告進一步提出要建立共建共治共享的社會治理格局。[2]2019年10月通過的十九屆四中全會公報則從國家安全的高度上對我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更為具體的要求，也為我國治理體系建設(shè)實踐提供了新的方向指引。[3]應急管理作為社會治理中的重要一環(huán)，成為我國今后一段時間之內(nèi)一項重要的治理任務(wù)。

就目前學界及實踐領(lǐng)域的情況來看，治理、治理體系、治理能力、治理現(xiàn)代化、應急管理、應急治理等術(shù)語的使用越來越頻繁，但是不同學科背景的學者和政府及相關(guān)實踐部門在使用這些術(shù)語時卻存在著相當程度的混亂和內(nèi)涵外延不清問題，影響了理論的發(fā)展和對實踐的指導作用。因此，為了健全我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的應急治理體系，提升應急治理能力現(xiàn)代化水平，就非常有必要追本溯源，先從核心概念的梳理和辨析入手展開研究。

(一)關(guān)于治理、治理體系及治理能力

1. 治理概念之中西方差異及混用現(xiàn)狀

治理(governance)是一個迄今為止在東西方學術(shù)界和現(xiàn)實政府行為中都頗為流行的新術(shù)語。這個詞的使用和討論始于20世紀90年代初的世界銀行。世界銀行學院、聯(lián)合國發(fā)展計劃署、全球治理委員會等組織都對治理下過定義，即“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”[4]。關(guān)于治理與管理的關(guān)系，也有認為治理高于管理的。但是治理也不見得總是能夠起到正面的積極作用的，有時候它也會失敗，甚至還會帶來副作用。根據(jù)格里·斯托克[5]的觀點來看，反倒是因為治理模式的出現(xiàn)，非政府組織和私營部門都參與到公共服務(wù)的提供中來，從而導致治理成為政府逃避責任的極好借口。

此外，我國從十八屆三中全會公報(2013年11月)第一次正式導入治理這一概念以來，在很多場合中，治理是被當作“治國理政”來理解的。在我國學者的觀點中，通常有兩大類看法：一類普遍性認為治理是優(yōu)于統(tǒng)治和管理的更高層級的概念，因此治理必然比統(tǒng)治和管理擁有更為積極的正向促進作用；另一大類認為治理是治國理政的觀點，則認為治理既有成功的治理，也包括失敗的治理，也就是說，治理也有治理得好壞之分。

綜上所述，治理的概念從出現(xiàn)并獲得廣泛傳播和使用以來的二十多年間，始終處于一個混亂的尷尬處境中。盡管中西方學者都在使用“治理”這一概念，但在最基本的概念理解上，卻仍然存在著很多分歧。學術(shù)界和實務(wù)界的分歧毋庸多言，即便是在學術(shù)界內(nèi)部，關(guān)于治理究竟是一種“新瓶裝舊酒”，還是像某些學者所宣稱的，是一種“范式的革命”，仍然無法達成共識。對于治理客體的性質(zhì)，有些組織堅持認為公私部門皆適用，但大多數(shù)國際組織及學者都認為，治理更多情況下更適用于公共組織中。就我國的情況來看，我們基本是將治理應用于國家、政府、社會的管理范疇內(nèi)的。但現(xiàn)有法律規(guī)范卻無法準確解釋關(guān)于治理概念的這種混亂。治理概念本身仍然未能在學術(shù)界和實務(wù)界取得一致的看法，而從治理的作用層面上看，治理也并非是解決一切管理積弊的有效新武器。

2.治理體系及其構(gòu)成

2013年12月31日，在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上，習近平發(fā)表了題為《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話，首次全面界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的基本內(nèi)涵，認為國家治理體系是在黨的領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)的安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。[6-7]

一般來說，學界將治理劃分為國家治理、政府治理、社會治理三大部分，但是三者之間并沒有呈現(xiàn)出明確的互斥關(guān)系，而呈現(xiàn)出一種邊界并不是非常明晰的，有時還有些包含關(guān)系的狀態(tài)。俞可平[4]的觀點與以上觀點稍有不同，他認為國家治理體系中應包括政府治理、市場治理和社會治理三個次級體系。許耀桐等[8]認為國家治理體系可以分為系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)、層次三個方面。總的來說，社會主義國家的國家治理仍然帶有強烈的統(tǒng)治和管理的痕跡，并非一種新范式的出現(xiàn)。實際上，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理，如何治理，治理得怎樣。

3.治理能力

習近平指出，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。[9]基于這一認識，多位學者做了進一步的論證,尤其是如何評價治理能力方面，如胡鞍鋼等人[10]就認為可以從國家治理行為的水平和質(zhì)量層面來考量治理能力，治理能力表現(xiàn)為國家對社會和經(jīng)濟的調(diào)節(jié)能力。治理能力可以用現(xiàn)代化程度來進行評價。

(二)關(guān)于治理體系與治理能力現(xiàn)代化

1. 關(guān)于現(xiàn)代化的理解

現(xiàn)代化問題研究專家羅榮渠[11]認為現(xiàn)代化包含時間尺度和價值尺度兩個層面。美國學者丹尼爾·勒納、西里爾·E·布萊克，以及塞繆爾·P·亨廷頓等人都對“現(xiàn)代化”這一術(shù)語做過不同的表述，綜合來看，他們的表述中都認可一點，即現(xiàn)代化意味著更為先進的轉(zhuǎn)變，意味著適應，也意味著變革和進步。

2. 治理體系與治理能力現(xiàn)代化

習近平指出，國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。[9]在關(guān)于如何推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，目前學者們主要是圍繞兩個維度展開：第一個維度是國家與社會，第二個維度是政治能力與行政能力。

當前推進國家治理體系現(xiàn)代化的重點是社會治理領(lǐng)域。國家與社會的合作、政府與非政府的合作、公共部門與私人部門的合作、強制力與主動性的合作、正式制度與非正式機制的合作。

(三)應急管理體系及能力現(xiàn)代化

1. 基本界定及總體目標

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設(shè)，提高防災減災救災能力”。[12]這是黨和國家層面上首次清楚地提出了實現(xiàn)國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化的具體目標和努力方向，[13]中共中央政治局在2019年11月29日圍繞我國應急管理體系和能力建設(shè)進行第十九次集體學習時，習近平總書記強調(diào)，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化”。[14]這是對應急管理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的位置和作用進行了準確定位。這些表述中“蘊含了豐富的國家治理現(xiàn)代化思想，為新時代應急管理工作指明了發(fā)展方向，提供了根本遵循”[15]。李堯遠等人[16]將國家應急管理現(xiàn)代化看作是一個不斷變化，不斷調(diào)試的過程，強調(diào)了應急管理現(xiàn)代化的動態(tài)性特征。

2. 衡量標準

從國家層面提出社會治理體系及治理能力現(xiàn)代化的總體目標以來，盡管習近平總書記講話中已經(jīng)確認了應急管理是其中重要一部分，但是究竟該如何衡量國家的應急管理體系及能力現(xiàn)代化，并沒有特別明確的說法。十九屆四中全會中提出的一個新的標準是“發(fā)揮制度優(yōu)勢，提高治理效能”。[3]具體到應急管理中，可以從應急管理“一案三制”來考量應急管理體系的現(xiàn)代化水平，并分別為預案、體制、機制、法制設(shè)定了不同的具體標準。而程惠霞[17]雖然提到了作為科層式應急管理體系弊端解決方案的角度——應急能力現(xiàn)代化，但是對于應急能力現(xiàn)代化的衡量，仍然停留在一種概念層面的描述，即理念、策略以及組織能力三個方面的現(xiàn)代化，可操作性和實踐性相對比較弱。

在十九屆四中全會公報中，將治理體系的理想狀態(tài)描述為： “黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！盵3]

(四)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系

2002年底和2003年上半年發(fā)生的SARS疫情成為我國重視和建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系，強化應急管理機制的一大契機，而相應的機制建設(shè)和應急能力的提高也成為我國“十一五”規(guī)劃中的重要內(nèi)容之一。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系始于2005年衛(wèi)生部發(fā)布的《關(guān)于疾病預防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》(衛(wèi)生部令第40號)。在這一文件中，除了對我國的疾控體系做出了規(guī)定之外，也明確提出了我國的衛(wèi)生應急體系構(gòu)成。具體來看，這一體系應包括七個子系統(tǒng)，即應急保障子系統(tǒng)、指揮決策子系統(tǒng)、應急隊伍子系統(tǒng)、檢測預警子系統(tǒng)、應急處置子系統(tǒng)、風險溝通子系統(tǒng)、科技教育子系統(tǒng)。從實際應急工作的經(jīng)驗來看，在這些子系統(tǒng)中，應急預案編制、檢測與預警、信息報告與通報、決策指揮、信息發(fā)布是工作中的重點內(nèi)容。[18]

(五)基于文獻分析的理論框架

基于以上對于治理、治理體系、治理能力、現(xiàn)代化、應急管理體系與能力現(xiàn)代化，以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系的研究梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，要實現(xiàn)從突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理到應急治理的轉(zhuǎn)變，要解決的核心問題首先表現(xiàn)為學術(shù)話語內(nèi)涵與政治話語內(nèi)涵的接軌，其次是通過對治理含義的界定和理解追本溯源，從而在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，實現(xiàn)觀念上和實踐上的從管理到治理的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型。

從治理的學術(shù)史回顧以及我國治理理念的提出及發(fā)展過程可以看出，目前我國在使用治理概念時之所以會出現(xiàn)一定程度上的模糊不清和概念混用問題，其原因在于學術(shù)話語體系和政治話語體系在一定程度上重合與割裂的并存。一系列與治理相關(guān)的概念在使用過程中，有時出現(xiàn)分離，有時又會有中間并線現(xiàn)象。如在純學術(shù)話語體系中，雖然學者們對治理的作用及創(chuàng)新性看法不一，但對于治理的網(wǎng)絡(luò)化形式基本上都表示了贊同和支持，這也是繼承了新公共管理、新公共行政發(fā)展的脈絡(luò)走向的一個反證。因此，在純學術(shù)領(lǐng)域中，治理更多地偏向于強調(diào)網(wǎng)絡(luò)化、分權(quán)化及扁平化結(jié)構(gòu)特征。但是在我國的行政實踐中，不管對于治理做何解釋，治理的制度組合形式則被解釋為治理體系，而非治理網(wǎng)絡(luò)。這是學術(shù)界及實踐界的重大分歧之一。

因此，當我們探討從應急管理到應急治理范式轉(zhuǎn)變的時候，要面對的就是如何將這兩套體系中的“同”與“不同”銜接起來。當然，作為應急管理中一環(huán)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理，也是同理?；谝陨衔墨I的梳理，我們本著求同存異的基本原則，選取同時存在于學術(shù)話語體系及我國政治話語體系中治理的一個重要特點——協(xié)同治理來展開對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理體系及治理能力的探討。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理困境分析

在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，我國應急體系和應急能力現(xiàn)代化也經(jīng)受了極大的挑戰(zhàn)，顯示出了一定的短板。現(xiàn)有體制存在體制功能的活力欠缺問題，尤其是面對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，政府責任在時間緊迫性上的缺失，如同烏里希爾·貝克所說的“有組織的不負責任”現(xiàn)象就會出現(xiàn)。[19]在我國與世界衛(wèi)生組織共同得出的考察報告中也特別強調(diào)了這一點。聯(lián)合考察報告指出，在公共衛(wèi)生應急反應能力領(lǐng)域還有進一步提升的空間，包括消除阻礙及時開展早期預警和快速應對，短時間內(nèi)大幅擴容隔離和救治能力，優(yōu)化醫(yī)療機構(gòu)一線醫(yī)務(wù)人員防護、加強關(guān)鍵優(yōu)先的科研領(lǐng)域協(xié)同合作，促進與國家社會共享關(guān)鍵數(shù)據(jù)等。[20]

為了真正增強我國突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的應急體系及應急能力現(xiàn)代化水平，如何實現(xiàn)不同主體的協(xié)同治理與有效合作，打破理念壁壘、制度壁壘、體制壁壘,才是建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件有效治理的突破口和核心內(nèi)容。而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中，一般來說，會在不同層級上出現(xiàn)協(xié)同治理困境。

(一)國家層級的應急協(xié)同治理困境

根據(jù)2006年制定且一直沿用至今的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急組織體系是由應急指揮機構(gòu)、日常管理機構(gòu)、專家咨詢委員會、應急處理專業(yè)技術(shù)機構(gòu)組成的。根據(jù)設(shè)計，這四個部分構(gòu)成一個指揮有力、信息共享、專業(yè)高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系，具體如圖1所示。

圖1 國家層級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理體系構(gòu)成注：根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》內(nèi)容繪制

這一應急體系運行在中央及國家層級上容易出現(xiàn)如下治理困境。

1. 全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部行政協(xié)調(diào)能力不夠強

在2018年應急管理部成立之前，我國的應急管理職責是由隸屬于國務(wù)院的應急管理辦公室來行使的。但是經(jīng)黨的十九屆三中全會及第十三屆全國人民大表大會第一次會議審議批準后，國務(wù)院辦公廳應急管理職責劃入應急管理部，不再保留國務(wù)院應急管理辦公室，相應核減行政編21名，司局級領(lǐng)導職位3個。雖然應急管理部在提升應急管理能力方面做出了很多努力，如與32個部門和單位建立會商研判和協(xié)同聯(lián)動機制、軍地應急救援聯(lián)動機制，旨在建立扁平化應急組織指揮體系等，但是在一定時間內(nèi)，應急管理部內(nèi)部的關(guān)系及職能并沒有完全理順，出現(xiàn)了部門文化不兼容等問題，需要進一步調(diào)整理順。

而應急管理部的成立，是在一定程度上犧牲了應急管理的“全災種管理”換取了“全過程管理”[21]。在我國建立應急管理部時，考慮到專業(yè)性和獨特性，將四大類風險事件中的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理權(quán)交給了衛(wèi)生行政部門，即改組后的國家衛(wèi)健委來主管。這就出現(xiàn)在發(fā)生突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，尤其是重大傳染病等事件時，應急管理部無法充分調(diào)動已有的救援隊伍等資源來參與應急。

主管部門的變化帶來的最大影響就是協(xié)調(diào)能力和影響力的明顯減弱。之前的應急管理辦公室因隸屬于國務(wù)院辦公廳，在發(fā)生突發(fā)事件時，無論是與國務(wù)院的內(nèi)部協(xié)調(diào)，還是綜合協(xié)調(diào)其他部委時，都處于優(yōu)勢地位，協(xié)調(diào)效果非常好。但是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的負責機關(guān)移至衛(wèi)健委之后，因為衛(wèi)健委與其他部委屬于平級關(guān)系，其他部委的配合程度和協(xié)調(diào)效果就明顯不如從前。

2. 衛(wèi)健委內(nèi)部的職責劃分及協(xié)調(diào)困難

作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要應急負責部門，目前國家衛(wèi)健委的構(gòu)成中，至少有四個機構(gòu)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急工作相關(guān)。

第一是衛(wèi)生應急辦公室，即突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮中心的所在機構(gòu)。衛(wèi)生應急辦公室的前身是2004年3月成立的衛(wèi)生部的衛(wèi)生應急辦公室(突發(fā)公共衛(wèi)生應急指揮中心)，是2003年10月10日，中央編辦批復當時的衛(wèi)生部請求而增設(shè)的。該部門作為承擔突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的主要部門，主要職責為承擔衛(wèi)生應急和緊急醫(yī)學救援工作，發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置信息等。衛(wèi)生應急辦公室下設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、監(jiān)測預警處、應急指導處、應急處理處四個處室。

第二是疾病預防控制局，該部門與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的主要職責為承擔傳染病疫情信息發(fā)布工作等。該處下設(shè)處室包括：綜合處、監(jiān)測評價處、傳染病防控處、免疫規(guī)劃處、艾滋病防控處、結(jié)核病防控處、寄生蟲病與地方病防控處、慢性病與營養(yǎng)管理處、精神衛(wèi)生處、環(huán)境健康處十個處室。

第三是醫(yī)政醫(yī)管局，該部門與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的主要職責為與公立醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)療救治管理考評相關(guān)的內(nèi)容。該處下設(shè)處室包括：綜合處、醫(yī)療資源處、醫(yī)療機構(gòu)處、醫(yī)療管理處、醫(yī)療質(zhì)量與評價處、醫(yī)療安全與血液處、護理與康復處、行風建設(shè)處、公共衛(wèi)生醫(yī)療管理處九個處室。

第四是綜合監(jiān)督局，該部門與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的其主要職責為承擔公共衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、傳染病防治監(jiān)督檢查等工作。該處下設(shè)綜合處、督察處、公共衛(wèi)生監(jiān)督一處、公共衛(wèi)生監(jiān)督二處、傳染病防治監(jiān)督處、醫(yī)療監(jiān)督處五個處室。

從以上四個部門的工作職責和下設(shè)處室的情況來看，盡管衛(wèi)生應急辦公室處于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的核心位置，但是疾病預防控制局中的擬定重大疾病防治規(guī)劃和傳染病疫情信息發(fā)布工作是顯然與突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊密相關(guān)的。而醫(yī)政醫(yī)管局中公共衛(wèi)生醫(yī)療管理處的工作也與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急有著基礎(chǔ)聯(lián)系。綜合監(jiān)督局作為監(jiān)督部門，更是從公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)多個角度與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理有著千絲萬縷的聯(lián)系。

在這四個部門的協(xié)調(diào)指揮關(guān)系中，因四個部門都屬于平級部門，在進行類似或者相近業(yè)務(wù)的交接聯(lián)系時，動員協(xié)調(diào)起來的效果也會有一定的局限性，職責之間也存在著交叉和重復問題?？蓞⒁妶D2。

圖2 國家衛(wèi)健委內(nèi)部與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急相關(guān)的部門職責劃分關(guān)系注：根據(jù)衛(wèi)健委官網(wǎng)主頁信息整理繪制

3. 疾控中心被邊緣化帶來的治理能力難發(fā)揮的困境

我國的疾控體系源于1953年建立的衛(wèi)生防疫站。衛(wèi)生防疫站是在衛(wèi)生部管理下的事業(yè)單位，兼具衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督和技術(shù)管理的雙重職能。到1965年底，全國基本上建成了覆蓋廣泛的初步的衛(wèi)生防疫體系。1983年中國預防醫(yī)學中心成立，1986年更名為中國預防醫(yī)學科學院，2002年在中國預防醫(yī)學科學院基礎(chǔ)上，聯(lián)合衛(wèi)生部工業(yè)衛(wèi)生試驗所、中國健康教育研究所、中國農(nóng)村改水技術(shù)中心，組建成立中國疾病預防控制中心。我國疾控中心的性質(zhì)定位是政府舉辦的實施國家級疾病預防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益事業(yè)單位，隸屬于國家衛(wèi)健委。疾控中心作為公益一類事業(yè)單位，其職能定位是技術(shù)指導支撐，沒有行政管理和獨立決策權(quán)力。作為傳染病疫情防控調(diào)查處置主力軍的疾控人員，在現(xiàn)實中因為沒有行政執(zhí)法權(quán)而造成調(diào)查受阻的現(xiàn)象也屢見不鮮。從建國初期的防疫站時期就具有的衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，因機構(gòu)調(diào)整被并入衛(wèi)生行政部門之后，疾控中心的作用越來越被弱化，作為一個機關(guān)，實質(zhì)上也是被邊緣化了。疾控中心的工作方式仍然停留在傳統(tǒng)的傳染病防控模式上。

在實際工作運行中，疾控機構(gòu)的性質(zhì)、職能定位，以及能級管理都不夠清楚。在疾控中心的中心機關(guān)中，衛(wèi)生應急中心、傳染病管理處，以及公共衛(wèi)生管理處三個部門都與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急相關(guān)，但是從疫情的發(fā)現(xiàn)報告、流行病學調(diào)查、防控措施的提出與實施，疾控機構(gòu)充分發(fā)揮應有作用卻很艱難。

從國外的經(jīng)驗來看，疾控部門一般都是傳染病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的核心部門，可以起到專業(yè)指導及決策的作用，這樣才能有效保證其指導醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及其他機構(gòu)的權(quán)威性和有效性。

(二)地方層級泛政府主體間的治理困境

1. 應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的泛政府主體職責

在省級層面上，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的泛應急主體應該包括：各級人民政府、醫(yī)療機構(gòu)、疾病預防控制機構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、出入境檢驗檢疫機構(gòu)。各機構(gòu)的應急反應措施見表1。

表1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同應急主體及其應急反應措施

2. 地方泛政府主體的協(xié)同應急困境

在地方層面上，從早期發(fā)現(xiàn)到重點防控期，參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的主要主體是各級政府、地方各級衛(wèi)健委、省市區(qū)的疾控中心，以及醫(yī)院及醫(yī)護人員。按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案的設(shè)計，幾方應該是各司其責，共同配合的關(guān)系。但是現(xiàn)實中地方層面上應急主體間合作協(xié)商治理容易陷入困境，主要表現(xiàn)在監(jiān)測預警和應急響應處置兩大階段。

在監(jiān)測預警階段，目前我國關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的檢測信息渠道包括三條，即來自疾控機構(gòu)的報告系統(tǒng)，來自衛(wèi)生行政部門的報告系統(tǒng)，以及來自政府的報告系統(tǒng)。我國目前已經(jīng)基本構(gòu)建起了“五級網(wǎng)絡(luò)、三級平臺”的縱向監(jiān)測體系，橫向上也要求在地市級建立區(qū)域公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)平臺，形成區(qū)域內(nèi)的各級衛(wèi)生部門和各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)連接，但在實際操作上，橫向的網(wǎng)絡(luò)連接能夠起到的作用甚微。

在應急處置與救援階段，協(xié)同應急最困難的部分也是在信息報告方面。按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中規(guī)定的報告程序和時限要求，最快的疫情報告程序是從疫情發(fā)現(xiàn)到報告到國務(wù)院，中間經(jīng)過縣衛(wèi)健委、縣政府、市政府、省政府、國家衛(wèi)健委幾個程序，最短需要九個小時。一般原則是逐級上報，雖然也規(guī)定例外情況可以越級報告，但是在實際執(zhí)行中，因為衛(wèi)生行政部門和當?shù)卣g的微妙關(guān)系，越級報告幾乎不可能發(fā)生。而逐級報告的過程中，又很容易受到行政或者其他因素的干擾，導致報告不暢的發(fā)生。

(三)中央—地方垂直關(guān)系治理困境

1. 央地應急指揮部的成立流程

在中央層級，當發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要中央出面應對時，應該由國家衛(wèi)生行政部門，即衛(wèi)健委提出建立全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部，上報國務(wù)院，國務(wù)院批準后，由國務(wù)院對應急指揮部的工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導。

在地方層級上，基本仿照中央層級的程序，由地方衛(wèi)生行政部門向本級人民政府提出建立地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部，經(jīng)本級人民政府批準以后，由本級人民政府對應急工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導。而在中央和地方兩級應急指揮部建立之前，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理是從中央到地方的垂直管理關(guān)系。

2. 衛(wèi)健委的央地垂直治理

衛(wèi)健委的央地垂直關(guān)系只有專業(yè)指導責任，但是人事權(quán)仍然是屬地管理。衛(wèi)健委作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的行政責任單位，但是垂直領(lǐng)導上是沒有人事權(quán)的，這就勢必形成垂直領(lǐng)導力的弱化。地方衛(wèi)健委因人事權(quán)等重要關(guān)系是屬地管理性質(zhì)，也勢必會根據(jù)“理性人”假設(shè)，做出更傾向于與地方政府更親密的理性人選擇。

3. 疾控中心的央地垂直治理

歷經(jīng)幾次機構(gòu)改革后建立的疾控中心在央地垂直關(guān)系上一直都不太清晰，在工作任務(wù)和分工上，表現(xiàn)出“上下一般粗”的弊端。地方疾控機構(gòu)除了逐級向國家級機構(gòu)按照法律法規(guī)填表報送數(shù)據(jù)外，無任何法律責任和行政管理責任歸屬，各省級疾控機構(gòu)對下級機構(gòu)僅有技術(shù)指導責任，也無任何法律責任和行政管理責任。

另外，各級疾控機構(gòu)定位分工不清，省、地、縣的機構(gòu)和工作重點缺少清晰劃分。各級疾控體系的機構(gòu)職能重復重疊現(xiàn)象突出，資源重復配置，造成資源要素浪費，機構(gòu)發(fā)展方向不明確，職能重點不突出。[22]

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期應急處置中，不但國家疾控中心能力無法充分發(fā)揮，國家疾控中心對地方的技術(shù)指導職責也發(fā)揮得很不到位。地方疾控中心更多的仍然是隸屬于當?shù)乇炯壵氨炯壭l(wèi)健委的領(lǐng)導，無法做出更多專業(yè)領(lǐng)域在應急工作中的貢獻。

(四)應急處置中的跨區(qū)域合作困境

基于急性、烈性傳染病的快速傳播特征，再加上現(xiàn)在我國地區(qū)間，尤其是城市群的集群化發(fā)展趨勢，人員流動更為頻繁，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，一省管一省的思路也極大地束縛著應急能力和應急效果。截至2018年3月，我國國務(wù)院批準了長江中游城市群等9個國家級城市群，此外，還有一些規(guī)模相對小，層次相對低一些的城市群。

目前我國較早建立城市群合作應急的協(xié)議是2005年10月21日由衛(wèi)生部和香港特區(qū)政府衛(wèi)生福利及食物局，以及澳門特區(qū)政府社會文化司共同簽署的《關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制的合作協(xié)議》。該協(xié)議對于粵港澳三方在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時在信息通報、協(xié)調(diào)聯(lián)動，以及日常的關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的科研、技術(shù)、培訓方面的合作等內(nèi)容做出了協(xié)同治理的有關(guān)規(guī)定。之后，2013年4月，滬蘇浙皖四省簽訂了《四省(市)人感染H7N9禽流感區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》；2014年8月，京津翼三省(市)簽訂了《京津翼突發(fā)事件衛(wèi)生應急合作協(xié)議》；2016年8月，江蘇、安徽、山東和河南四省衛(wèi)計委簽訂了《蘇皖魯豫衛(wèi)生應急合作協(xié)議》；2018年3月，廈門、漳州、泉州簽訂了《跨區(qū)域突發(fā)重大事件緊急醫(yī)學救援合作協(xié)議》。

一般來說，跨區(qū)域合作應急管理中，聯(lián)席會議制度機制是選用最多的方式，但這種方式因其缺乏實體常設(shè)機構(gòu)和專職人員，也缺乏相對強有力的行政束縛力，往往無法長期持續(xù)下去，穩(wěn)定性很差。如2014年8月，《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協(xié)議》簽訂，并召開了第一次聯(lián)席會議。第二年召開了第二次，此后停止，沒有再召開過。

此外，在跨區(qū)域聯(lián)合應急預案編制，以及跨區(qū)域應急信息共享機制的設(shè)計等方面，目前仍然存在很大的困難?？偟膩碚f，城市群之間近年來陸續(xù)建立了一些應急處置政府間的協(xié)作機制，但是在比較大的城市群內(nèi)的城市之間并沒有顯示出聯(lián)動優(yōu)勢來。

(五)政府與社會之間的協(xié)同應急治理困境

在中共中央政治局第十九次集體學習時，習近平指出，“要堅持群眾觀點和路線，堅持社會共治”，在強調(diào)科技信息化時，也強調(diào)到“提高監(jiān)測預警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力，救援實戰(zhàn)能力和社會動員能力”。[14]在強調(diào)應對突發(fā)事件時，民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與是體現(xiàn)治理精髓的解釋。其中，民主協(xié)商可以看作是機制，社會協(xié)同是體制，而公眾參與則是方式。因為在現(xiàn)代社會中，由國家單一主體來代表日益多元化和利益矛盾的多元主體是非常困難的，在這種情況下，建立民主協(xié)商機制，由在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的國家來充當利益協(xié)調(diào)者就更加具有合理性和可行性。[23]而社會協(xié)同則是在國家治理能力與社會組織參與治理的程度之間存在較大鴻溝時的最佳體制選擇。因我國目前社會發(fā)育程度較低，勢必需要政府較為強勢，或者說從引導的角度上去引領(lǐng)整個治理體制的運行。在此基礎(chǔ)上，再輔之以公眾的積極參與，但同時公眾也同樣需要有效培養(yǎng)。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急治理中，社會力量參與應急，與政府一起形成協(xié)同應急治理的關(guān)鍵在于政府對其有效參與的制度引導和法律保障。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》僅僅在第一章總則的第七條中提到了國家鼓勵在應急監(jiān)測預警及反應等方面圍繞技術(shù)進行國際交流與合作。在第二章預防與應急準備中，第十三條提到了公眾，但是并未將公眾視作可以參與應急的一份子，而是將其看作應急教育對象，倡導對公眾進行突發(fā)事件應急知識的專門教育，從而增強社會整體的防范意識和應對能力。在第四章應急處理的內(nèi)容中，第三十六條和第四十四條提到公眾時，也是將其作為對象，如若不配合應急處理措施，將會被處以一定的懲罰等內(nèi)容?！秶彝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》則是政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，以衛(wèi)生行政部門為軸心的應急體系的行動指南，其中完全沒有提到社會及公眾的參與問題。在官方制度和法律中對社會參與和公眾參與沒有進行有效規(guī)范的情況下，我國近年來發(fā)展迅速的社會組織和個人志愿者大多是在一腔熱血下盲目參與應急，有時候因為與主體應急體系溝通不暢，反而會陷入困境，或者對應急大局造成困擾。

多主體的協(xié)同應急治理主要表現(xiàn)在參與方式、參與領(lǐng)域上的制度化和可操作化。在突發(fā)事件治理過程中，泛政府主體間的協(xié)商合作往往會出現(xiàn)問題，而公私合作型多元主體治理更是暴露出很多問題。政府與社會之間的協(xié)同應急治理網(wǎng)絡(luò)遠遠沒有建立起來，制度化規(guī)范的路程也仍然非常漫長。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的路徑探索

基于我國的社會歷史政治背景和現(xiàn)實情況，在構(gòu)建提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的過程中，尤其是如何實現(xiàn)提升多元主體協(xié)同治理能力的過程中，“國家必須是強勢且高效的，才能對市場力量進行必要的制衡，既防止其挑戰(zhàn)或控制國家權(quán)力，又防止其侵犯社會領(lǐng)域的利益。在此關(guān)鍵時刻，國家需要重構(gòu)自己與社會的關(guān)系。最為關(guān)鍵的，國家需要通過制度建設(shè)，在國家和社會之間建立一種互信的關(guān)系，把信任植入國家與社會的關(guān)系之中”[23]。基于以上分析，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，無論是在國家層面，還是在地方層面，都存在著衛(wèi)健委、疾控中心、應急管理部門、本級人民政府，以及相應醫(yī)療救治機構(gòu)等多重機構(gòu)之間的協(xié)同治理困境。而垂直管理的衛(wèi)健委和疾控系統(tǒng)內(nèi)部也還存在著縱向協(xié)調(diào)的困難。這些問題的產(chǎn)生有著復雜的歷史原因和制度原因。伴隨著歷次進行的機構(gòu)改革，有的問題得以解決或者緩解，但在當前大應急的概念和框架下，又出現(xiàn)了新的協(xié)調(diào)不暢問題。這些問題的解決要依靠多個部門進一步深化機構(gòu)改革來實現(xiàn)。多個機構(gòu)、部門的機構(gòu)改革是一項復雜的工程，涉及面非常寬，是單個部門無法獨立完成的重任?；趯σ渣h和政府為領(lǐng)導核心的多元協(xié)同治理體系的探索，本文從以下幾個宏觀角度提出我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理的完善路徑。

(一)強化法治應急的保障功能

依法治國，依法治理，依法行政是現(xiàn)代社會和國家應該遵守的基本準則。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理中，提升對法律的重視程度，建議建立健全相關(guān)法律制度，是所有改革的第一步。公共衛(wèi)生立法一直存在不少問題。立法不全，有法不依，執(zhí)法不力的情況客觀存在，更需要從法律的層面予以重視。

1. 健全立法

我國關(guān)于公共衛(wèi)生的立法是比較落后的，之前若干次有關(guān)公共衛(wèi)生立法都是有發(fā)生重大公共衛(wèi)生問題后倒逼出來的，可以說是一種被動的狀態(tài)。如1988年上海甲型肝炎流行后的1989年產(chǎn)生了《中華人民共和國傳染病防治法》；90年代初期有償采血導致的艾滋病感染，催生了《中華人民共和國獻血法》；2003年“非典”發(fā)生后不久才頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》；2008年三聚氰胺奶粉事件后，2009年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》變成了《中華人民共和國食品安全法》；2018年長春長生問題疫苗事件發(fā)生后，2019年《中華人民共和國疫苗管理法》頒布等。[22]

2. 規(guī)范立法修訂

立法的修訂和立法同樣重要。除了立法所規(guī)定的內(nèi)容或環(huán)境發(fā)生變化的情況，在公共衛(wèi)生事件的相關(guān)立法中，還會遇到一個相關(guān)行政部門改革的問題。如目前我們?nèi)匀辉趫?zhí)行的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》中所涉及的主要衛(wèi)生行政部門衛(wèi)生部，已經(jīng)在機構(gòu)改革中不復存在。類似這種情況，就需要伴隨著機構(gòu)改革，及時跟進法律修訂工作，使之更加科學化和規(guī)范化。

此外，我國公共衛(wèi)生法律的執(zhí)法主體變動較多，給公共衛(wèi)生法律執(zhí)行帶來很大困擾。公共衛(wèi)生法律執(zhí)法主體主要是衛(wèi)生行政部門，而我國國務(wù)院的機構(gòu)變動頻繁，衛(wèi)生行政部門的職責分分合合。這期間包括了人口與生育、食品藥品管理和職業(yè)健康管理等職責的重大變化。執(zhí)法主體不斷變化，很大程度上影響了法律執(zhí)行的連續(xù)性。

(二)加強信息化建設(shè)及信息化共享

1. 加強基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的公共衛(wèi)生信息化建設(shè)

目前我國的公共衛(wèi)生信息化建設(shè)進程比較滯后，從國家層面來看，主要依靠SARS后建立起來的中國疾病預防控制信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要停留于各類傳染病報告，使用權(quán)限基本都在國家層面，省市縣各級基本都不能使用這些數(shù)據(jù)，無法形成及時、有效的分析結(jié)論[22]。該直報系統(tǒng)有時無法發(fā)揮出應有的作用，是因為該直報系統(tǒng)是按照疾病的致死率和傳染率分為甲乙丙類排序，因而對已知的重大傳染病(包括甲乙兩類)可以直接錄入、自動生成，但對于未知的新型傳染病則無法識別，不能直接錄入，需要經(jīng)人為認定后方可啟動。結(jié)果，問題正好就出在了人為認定這個環(huán)節(jié)上。[21]因此，信息報送系統(tǒng)的建設(shè)中還有一些需要進一步細化的部分。系統(tǒng)的作用在于盡可能減少人為影響。

2. 促進信息共享機制建設(shè)

目前在大數(shù)據(jù)時代，各階層相關(guān)部門也開發(fā)了一些數(shù)據(jù)庫及應用平臺，但是和其他部門類似，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的信息系統(tǒng)也基本上是信息孤島狀態(tài)，不能互聯(lián)互通?；鶎臃从匙钔怀龅木褪恰氨砀窨挂摺保珖鞯亻_發(fā)出的用于統(tǒng)計人員流動具體位置信息的“健康碼”，這一工作更是將信息孤島的尷尬展示得淋漓盡致。基本上是一市一碼，有些省后來統(tǒng)合了省級健康碼，但是在互認的過程中，還是遭到了一些地區(qū)的抵制。因此，如何開發(fā)基于大數(shù)據(jù)的公共衛(wèi)生信息化系統(tǒng)，切實解決信息的碎片化問題，是未來一個重要的方向。

3. 加強對信息發(fā)布和信息公開制度的認識和管理

在突發(fā)事件發(fā)生時，信息的公開程度直接關(guān)系著民眾的心態(tài)和社會穩(wěn)定。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件，尤其是像甲類傳染病，或者劃歸乙類傳染病，但按照甲類傳染病管理應對的傳染病發(fā)生時，因其傳播迅速，公眾較為恐慌，信息的暢通與準確更是至關(guān)重要，不然就會謠言滿天飛，以致造成社會動蕩，甚至發(fā)生更多的人身事故。

目前我國執(zhí)行的是2006年3月由當時的衛(wèi)生部公布的《法定報告?zhèn)魅静∫咔楹屯话l(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》(衛(wèi)辦發(fā)[2006]79號)。該方案規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息實行定期發(fā)布制度，因此當時的衛(wèi)生部以月報和年報的形式在《衛(wèi)生部公報》和衛(wèi)生部網(wǎng)絡(luò)主頁上公布相關(guān)信息，必要時可以召開新聞發(fā)布會。2006年9月開始，衛(wèi)生部每月進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息公布。

但隨著網(wǎng)絡(luò)社會和自媒體時代的到來，如果發(fā)生新型重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，這一方案所規(guī)定的信息公布，無論從公布頻率，還是信息內(nèi)容、公布渠道等方面來看，都遠遠不能滿足公眾的需求。公眾需要更詳盡、更準確、更及時的信息跟進。除了信息公布之外，公眾還有更強烈的信息互動的需求。

(三)建立貫穿全過程的協(xié)商機制

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會，要建立一個美好社會，需要在國家與市場、社會之間建立一種力量的均衡。任何過分強調(diào)其中一方力量的制度設(shè)計都是有風險的。面對沖突的利益訴求，國家治理的重構(gòu)必須解決利益代表的問題。事實上，由國家代表所有社會群體相互矛盾的利益是很困難的。對于國家來說，最佳的角色是建立社會協(xié)商機制，在相互沖突的利益中充當協(xié)調(diào)者。[23]

1. 繼續(xù)深化機構(gòu)改革

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處置中，要想從應急管理轉(zhuǎn)向應急治理，尤其是做好政府之間橫向和縱向的協(xié)作治理，政府與社會組織、公民等的大網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理，更需要一整套適應不同性質(zhì)主體的協(xié)商機制。建立符合國情的先進體制、機制是非常必要的。而協(xié)商機制的基礎(chǔ)在于不同部門的機構(gòu)調(diào)整與機構(gòu)改革。

在體制上，明確疾控體系的公益性，將其體系列入國家公務(wù)員管理系列。將現(xiàn)有行政部門的疾控管理部門與同級疾控機構(gòu)合并，建立疾病預防控制局。參照目前中醫(yī)管理局構(gòu)架，設(shè)置相對具有自主權(quán)的行政管理機構(gòu)。全國疾控體系建設(shè)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控隊伍，在這次事件的應急處置初期沒有展示出快速反應的能力。這支快速反應部隊應該如何建設(shè)，應該由誰指揮，工作機制需要從管理法層面進行保障，[22]這些都是可以探討的一些有益的改革方案。

而作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件主管行政單位的衛(wèi)健委，則需要在與本級政府及本級應急管理部門的有效溝通配合上尋找解決路徑。基于我國傳統(tǒng)的由上到下權(quán)威體制的歷史傳統(tǒng)，這一部分的機構(gòu)改革難度較大，只有通過高層權(quán)威介入才可能實現(xiàn)。

2. 建立有效機制促進社會力量在應急治理中的有效參與

除了在法律上明確社會團體及公民個人參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應對處置的權(quán)利、義務(wù)、程序等，在具體實施過程中，有必要從突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案的制定開始，明確社會團體在應急救援的參與、物資運輸及保障的參與、慈善捐助的參與、信息公開的參與等多個方面與政府機構(gòu)間的配合，將之納入應急預案及應急演練過程中，充分發(fā)揮社會團體及公民個人的有效作用，實現(xiàn)應急效果最大化。社會團體與公民個體的有效參與必須要建立在有效的溝通體系及協(xié)作體系上，這一目標的實現(xiàn)目前還顯得比較困難，需要更多的時間和多方面的努力。

五、結(jié) 論

在現(xiàn)代國家建設(shè)的過程中，國家能力和民主化是兩個非常重要的維度。[23-24]在我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對從應急管理向應急治理的轉(zhuǎn)型過程中，協(xié)同治理目標的實現(xiàn)取決于國家能力和民主化水平的提升。

作為應急治理的核心運轉(zhuǎn)機制，協(xié)同治理應包括初級流行病防治體系與國家應急管理體系的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)；醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動”協(xié)調(diào)；健全科學研究、疾病控制、臨床就職的有效協(xié)同機制及公共衛(wèi)生重大風險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制；縱向從中央到地方，橫向跨部門、跨區(qū)域的管理協(xié)調(diào)機制等都是未來要進一步強化的領(lǐng)域，以此來建立一套高效協(xié)同、無縫銜接的防控結(jié)合與公私合作的機制。改革現(xiàn)行的“公共衛(wèi)生服務(wù)”方式，合理推進基本公共衛(wèi)生服務(wù)的一體化協(xié)同機制建設(shè)。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急治理體系構(gòu)建和應急治理能力的培育發(fā)展過程中，結(jié)合突發(fā)公共衛(wèi)生事件的周期階段特征，分別在監(jiān)測預警、應急處置、信息公開、善后恢復等過程中，都面臨著以協(xié)同機制的方式來實現(xiàn)體制內(nèi)、體制外、政府與社會、政府與公眾的一體協(xié)作機制的挑戰(zhàn)。從SARS發(fā)生之后，我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理機制一直以“統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”為目標進行相關(guān)應急體制的建設(shè)，但是在今后的工作中，這一總體目標還要做進一步的調(diào)整和補充，讓社會協(xié)同和公眾參與成為其中一個部分，并充分發(fā)揮作用。

習近平總書記于2016年8月在全國衛(wèi)生與健康大會上發(fā)表了重要講話，提出了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)模式從“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變，提供公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的預防、治療、康復、健康促進等健康服務(wù)。[25]中共中央、國務(wù)院2016年10月印發(fā)了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，2019年6月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》，這也將是我國未來聚焦于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理的方向。從治療到預防，從救援到預警，公共衛(wèi)生事件應對的關(guān)口前移也體現(xiàn)了從管理到治理思維模式的整體改變。