論全國人大會期規(guī)則的不周延性及其克服
——關(guān)于修改《全國人民代表大會議事規(guī)則》第二條的立法建議

張卓明 施竹婧

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院, 上海 200042)

2019年12月28日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議決定：第十三屆全國人大第三次會議于2020年3月5日在北京召開。按照這一決定，全國人大常委會已為大會的召開進行了一系列籌備工作。后來，鑒于新冠肺炎重大疫情的爆發(fā)，2020年2月24日，第十三屆全國人大常委會第十六次會議決定：適當(dāng)推遲召開第十三屆全國人大第三次會議，具體開會時間由全國人大常委會另行決定。4月29日，綜合考慮各方面因素，第十三屆全國人大常委會第十七次會議決定：第十三屆全國人大第三次會議于2020年5月22日在北京召開?；谌嗣裰黧w地位的原則，貫徹黨中央“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”的指示精神，全國人大常委會決定推遲召開今年的全國人大會議，完全是有必要的。然而，按照《全國人民代表大會議事規(guī)則》(以下簡稱《全國人大議事規(guī)則》)第二條的規(guī)定，全國人民代表大會應(yīng)于每年第一季度舉行。當(dāng)前的事實已使全國人大會期規(guī)則處于被違反的狀態(tài)，該規(guī)則的不周延性也因此顯露出來。圍繞著如何克服全國人大會期規(guī)則的不周延性這一問題，本文在分析法律解釋等可能方案的基礎(chǔ)上，試圖提出規(guī)則修改的解決方案。

一、全國人大會期規(guī)則的不周延性

1989年4月七屆全國人大二次會議通過的《全國人大議事規(guī)則》第二條規(guī)定：“全國人民代表大會會議于每年第一季度舉行。全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要，或者有五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，可以舉行全國人民代表大會臨時會議?！边@個規(guī)定包含兩條會議規(guī)則：第一句規(guī)定的是全國人大年度會議的會期規(guī)則，第二句規(guī)定的是全國人大臨時會議的召集規(guī)則。臨時會議的召集規(guī)則并不是全新的規(guī)定，它蹈襲了1982年《憲法》第61條的規(guī)定，甚至可追溯至1954年《憲法》第25條的規(guī)定。(1)1954年《憲法》第25條規(guī)定：“全國人民代表大會會議每年舉行一次，由全國人民代表大會常務(wù)委員會召集。如果全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要，或者有五分之一的代表提議，可以臨時召集全國人民代表大會會議?！?982年憲法第61條規(guī)定：“全國人民代表大會會議每年舉行一次，由全國人民代表大會常務(wù)委員會召集。如果全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要，或者有五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，可以臨時召集全國人民代表大會會議。”這兩個條文基本相同，后一條文只是為了使“五分之一的代表”更明確，在“代表”之前增加了“全國人民代表大會”這一定語。參見全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編》，中國民主法制出版社，2015年版，第1卷、第239頁，第2卷、第534頁。與此不同，全國人大會期規(guī)則是全新的規(guī)定，它將全國人大每年舉行的會議日期相對固定下來，對于全國人大會期的制度化和法律化具有重要意義。

新中國成立以來，歷部《憲法》及《全國人民代表大會組織法》對全國人大會議僅作出每年舉行一次的規(guī)定，而未規(guī)定舉行的具體日期。(2)1975年《憲法》第16條第4款規(guī)定：“全國人民代表大會會議每年舉行一次。在必要的時候，可以提前或者延期。”這一規(guī)定又出現(xiàn)在1978年《憲法》第21條第3款中。這個條款在立法上明顯存在缺陷。首先，何謂“必要”的情形，沒有提供一定的指引，可能導(dǎo)致裁量空間過大；其次，未確定據(jù)以判斷“提前或者延期”的準(zhǔn)確日期，從而存在語法上的弊病。參見全國人大常委會辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社，2004年版，第193、153頁。這導(dǎo)致全國人大會議的實際舉行日期不確定。改革開放以前，由于民主觀念不強、規(guī)則意識缺失等原因，1961年，沒有召開全國人大會議，從而違背了1954年《憲法》第25條關(guān)于“全國人民代表大會會議每年舉行一次”的規(guī)定。1962年，則延期三次才召開全國人大會議。“文革”期間，僅于1975年召開一次全國人大會議，而且是秘密召開的。[1]《全國人大議事規(guī)則》第二條將全國人大的年度會議規(guī)定在第一季度，提高了全國人大會期的確定性和可預(yù)測性，推動了民主的法治化。

全國人大會期規(guī)則的運行至今已有三十年，沒有一次被違反過，說明它是行之有效的，并見證著我國人大制度的常規(guī)化運作。然而，法律規(guī)則不可能十全十美，它往往具有開放性結(jié)構(gòu)(open texture)。[2]因為，規(guī)則是用自然語言寫就的，自然語言往往具有模糊性，所以，立法者在制定規(guī)則的時候可能無法預(yù)料到會出現(xiàn)一些特殊情況，從而產(chǎn)生規(guī)則的不周延性問題。就第二條中全國人大會期規(guī)則而言，在通常情況下，我們可能看不出它的不周延性，但是，這次“新冠病毒”引發(fā)的疫情及其導(dǎo)致各省市進入應(yīng)急狀態(tài)的事實，已令它充分暴露出自己的不周延性：它沒有周全地考慮到所有情形，沒有作出非常情形下的例外規(guī)定。為此，全國人大會議推遲至第一季度后舉行的事實與第二條所包含的會期規(guī)則之間存在著不對稱甚至沖突。

二、法律解釋等可能方案的局限性

為了克服全國人大會期規(guī)則的不周延性，同時解決全國人大會議推遲至第一季度后召開的合法性問題，已有學(xué)者試圖在現(xiàn)有法律框架內(nèi)提出法律解釋等可能方案。主要有以下三種：(1)嘗試運用“擴張解釋”“立法擬制”等法律技術(shù)手段解決合法性問題；(2)試圖運用法的續(xù)造方法填補全國人大會期規(guī)則的漏洞；(3)試圖運用“緊急狀態(tài)”法理作為突破既有規(guī)則的合理化論證。三種方案都存在問題：第一種方案在法理上是無法成立的；第二種方案或許能解決推遲至第一季度后召開的合法性問題，但卻無法從根本上解決全國人大會期規(guī)則的不完滿性；第三種方案則無法契合全面依法治國的要求。

(一)“擴張解釋”和“立法擬制”方案在法理上難以成立

在一次學(xué)術(shù)討論中，敖海靜博士提出：“如果全國人大在四月份開會，全國人大常委會能否通過一個立法性決定或者決議，規(guī)定本次全國人大的開會時間視為《全國人大議事規(guī)則》第二條中的‘第一季度’，對‘第一季度’做一個擴張性解釋？”[3]從法解釋學(xué)角度看，將第一季度后的日期解釋成“第一季度”，已經(jīng)超出“法律解釋”的范疇?！胺山忉尩臉?biāo)的是‘承載’意義的法律文字，解釋就是要探求這項意義。假使要與字義相連結(jié)，則‘解釋’意指，將已包含于文字之中，但被遮掩住的意義‘分解’、攤開并且予以說明。……換言之，我們用其他詞語更清楚、更精確地表達它，使它可以傳達給他人。解釋程序的特征是：解釋者只想談?wù)撐淖直旧恚⒉幌雽λ泻卧鰷p?！盵4]194《全國人大議事規(guī)則》第二條中的“第一季度”指每年的1月1日至3月31日，這是基本的生活常理，沒有增減文字含義的空間。敖海靜博士還試圖將此擴張解釋作為“法律擬制”來看待，也就是將第一季度后的實際開會日期通過立法性決定“視為”第一季度。然而，對于普通老百姓來說，這樣的“法律擬制”是難以接受的，民眾可能會覺得法律之規(guī)定不講常理，甚至可被任意操縱，因而不利于規(guī)則和法治的深入人心。而且，“立法性決定”的概念本身是模糊的。全國人大常委會的有些決定，程序上比較簡單，不必按《立法法》規(guī)定的程序作出，甚至可以不經(jīng)國家主席公布這道程序，因此，與法律不可同日而語。[5]從法理上說，此種“立法性決定”在效力上不及作為基本法律的《全國人大議事規(guī)則》，無法突破全國人大會期規(guī)則作“擴張解釋”或“法律擬制”。當(dāng)然，全國人大常委會的有些決定，其實就是立法。如全國人大常委會于2015年8月作出的《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》，經(jīng)歷了修訂草案的提出、審議、表決、公布等程序。倘若全國人大常委會試圖作出此類決定，那也應(yīng)該選擇本文所主張的修法方案。

(二)法的續(xù)造方案與法的確定性原則存在緊張關(guān)系

在全國人大常委會表決通過推遲決定前，受委員長會議委托，全國人大常委會法工委主任沈春耀作說明時指出：“近來發(fā)生的新冠肺炎疫情，屬于突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可以采取限制或者停止人群聚集活動的緊急措施?！盵6]湖南師范大學(xué)法學(xué)院陸強博士認(rèn)為，沈春耀主任所說的“有關(guān)法律規(guī)定”是指《傳染病防治法》第42條第1款第1項，[7]即“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：(一)限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動”。從文義上講，全國人大會議當(dāng)然屬于“其他人群聚集的活動”。這種觀點似乎回避了《全國人大議事規(guī)則》第二條的規(guī)定，而將“第一季度”后召開全國人大會議的合法性直接建立在《傳染病防治法》的相關(guān)條文之上。但是，從法解釋學(xué)的立場來看，無法回避《全國人大議事規(guī)則》第二條。之所以需要回避該條款，恰恰表明該條款存在漏洞。因此，有必要考慮能否通過漏洞填補的方法，繼造例外規(guī)則，以完善既有的全國人大會期規(guī)則。江輝博士就持此立場提出：“對《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《全國人大議事規(guī)則》進行一個法體系的解釋，對《議事規(guī)則》第二條中的‘第一季度’進行一個補足性解釋?！盵3]《突發(fā)事件應(yīng)對法》第50條第1款第3項規(guī)定：“社會安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施……(三)封鎖有關(guān)場所、道路，查驗現(xiàn)場人員的身份證件，限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動?！彪m然，該條款得以適用的前提是發(fā)生“社會安全事件”，而非公共衛(wèi)生事件，但是，該條款背后的目的和原則——規(guī)定于該法第1條中的“保護人民生命財產(chǎn)安全”，可以與《傳染病防治法》第42條背后的目的和原則——規(guī)定于該法第1條中的“保障人體健康和公共衛(wèi)生”一道，服務(wù)于漏洞填補的工作。

現(xiàn)代法理學(xué)認(rèn)為，法律體系并非僅僅指規(guī)則體系，還包括原則體系，如果說規(guī)則體系是剛性的外部體系，那么原則體系是柔性的內(nèi)部體系，其表達的是一種“價值—目的”體系。因此，原則可以起到對規(guī)則進行修正的作用。[8]在突發(fā)疫情之下，保護生命、健康的原則與既有的會期規(guī)則背后正常開展民主活動的原則及“形式原則”(3)所謂“形式原則(formal principle)”，又叫做“程序性原則”，是指“通過正當(dāng)權(quán)威所制定的規(guī)則必須遵守”“不得無理由地偏離一貫的法律實踐”等原則。See Robert Alexy，A Theory of Constitutional Rights，trans. by Julian River, Oxford University Press,USA,2002, p.82. 另見張嘉尹：《法律原則、法律體系與法概念論——Robert Alexy法律原則理論初探》，載《輔仁法學(xué)》2002年第24期。相衡量，是有可能勝出的。因此，全國人大常委會可對既有的會期規(guī)則創(chuàng)造一個例外規(guī)則。還有一種法的續(xù)造方案可通過類推來實現(xiàn)，正如浦興祖教授所指出：“一個可行的解決方案是參照《憲法》第60條。此條規(guī)定換屆選舉遇到非常情況時該如何推遲，和此次推遲全國人大會議并非一回事，但可以借用過來，因為從法意上講，它們是一致的?！盵3]《憲法》第60條規(guī)定：“全國人民代表大會每屆任期五年。全國人民代表大會任期屆滿的兩個月以前，全國人民代表大會常務(wù)委員會必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉。如果遇到不能進行選舉的非常情況，由全國人民代表大會常務(wù)委員會以全體組成人員的三分之二以上的多數(shù)通過，可以推遲選舉，延長本屆全國人民代表大會的任期。在非常情況結(jié)束后一年內(nèi)，必須完成下屆全國人民代表大會代表的選舉?！毕噍^于全國人大會議規(guī)則，全國人大代表換屆選舉規(guī)則是周全的。由于全國人大年度會議的舉行與全國人大代表的換屆選舉都是國家民主政治的重要活動，具有共性，為此，可將全國人大會議的推遲舉行與全國人大代表換屆選舉的推遲舉行相提并論，并將非常情況下全國人大代表換屆選舉推遲舉行的規(guī)則類推適用于全國人大會議的推遲舉行，從而為已有的全國人大會期規(guī)則填補漏洞。如果說通過原則為規(guī)則創(chuàng)造例外的法律續(xù)造活動是基于“非相類似之事件，應(yīng)作不同之處理”[9]的法理；那么，通過類推適用為法律漏洞填補規(guī)則的法律續(xù)造活動是基于“同類事務(wù)應(yīng)作相同處理”[4]258的法理。

上述法的續(xù)造方案雖然在法理上可以成立，但并非十全十美，因為無論是通過原則創(chuàng)造例外，還是通過類推適用填補漏洞，都需要承擔(dān)特殊的論證義務(wù)。即便全國人大常委會是立法機關(guān)，不像司法機關(guān)運用法的續(xù)造方法那樣，存在著司法權(quán)力的界限問題以及民主正當(dāng)性的重大難題，但也存在著為自己偏離既定規(guī)則說明理由的義務(wù)。畢竟既有的全國人大會期規(guī)則是全國人大制定的，全國人大常委會行使其權(quán)力是有界限的，正如《憲法》第67條第3款所明確揭示的那樣：其有權(quán)“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。況且，全國人大常委會的“推遲決定”在性質(zhì)上還算不上對全國人大“制定的法律進行部分補充和修改”。然而，沈春耀主任在為“推遲決定”作說明介紹時沒有明確指明憲法和法律依據(jù)，沒有展示法律續(xù)造的思維和方法，更沒有說明續(xù)造產(chǎn)生的新規(guī)則。因此，上述續(xù)造方案雖然能夠解決推遲全國人大會議的合法化困境，并且使當(dāng)前事實與規(guī)則不相符合的狀態(tài)合理化，但是仍然不能從根本上克服第二條規(guī)則的不完滿性。倘若日后沒有配套的立法補救方案，偏離既有會期規(guī)則的矛盾狀況則依舊存在并且可能再次出現(xiàn)，這不僅增加權(quán)力機關(guān)的論證負(fù)擔(dān)，而且與法治的確定性原則相悖，不利于民眾規(guī)則意識的培養(yǎng)。

(三)運用“緊急狀態(tài)”法理突破既有規(guī)則不符合全面依法治國的要求

拉丁法諺云：“緊急狀態(tài)下沒有法律(Necessitas non habet legem)?！盵10]那么，根據(jù)這一古老的“緊急狀態(tài)”法理，在當(dāng)前的疫情狀態(tài)下，能否暫停實施既定的全國人大會期規(guī)則呢？首先，嚴(yán)格來講，我國當(dāng)前是否處于法律意義上的“緊急狀態(tài)”是有疑問的。不可否認(rèn)，全國各省市都已根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)范性文件宣布進入了“應(yīng)急”狀態(tài)，一度所有地區(qū)都啟動了重大公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)。但是，全國人大及其常委會和國務(wù)院都尚未作出“進入緊急狀態(tài)”的決定。根據(jù)2004年通過的《憲法修正案》第26、27和28條，國務(wù)院有權(quán)“決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)”，全國人大常委會有權(quán)“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”，國家主席則根據(jù)全國人大及其常委會的決定“宣布進入緊急狀態(tài)”。其次，即便如王兆國在《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的說明》中所說“傳染病防治法等單行法律規(guī)定的措施，實際上也是在各種緊急狀態(tài)下采取的不同的非常措施”[11]142，我們可將各省市進入的“應(yīng)急”狀態(tài)理解成某種緊急狀態(tài)，但也不能簡單地基于“緊急狀態(tài)”法理突破既定的會期規(guī)則。畢竟我們不是處在拉丁語通行于歐洲的古代社會，而是處在“全面依法治國”的現(xiàn)代社會。即便處在“緊急狀態(tài)”之下，也需要依法防疫防控，而不能隨意地拋棄或暫停實施既定的法律規(guī)則。

為了解決依法治國和改革發(fā)展的矛盾，《立法法》第13條規(guī)定：全國人大及其常委會“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要”，“暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。值得注意的是，該條款在授權(quán)的事項、范圍、期限等方面做了嚴(yán)格限定：“就行政管理等領(lǐng)域的特定事項”“在一定期限內(nèi)在部分地區(qū)暫時……”[12]一年一度的全國人大會議，是國家重大政治生活事項，倘若有關(guān)該事項的法律規(guī)則可以不經(jīng)嚴(yán)格程序而被“緊急狀態(tài)”的法理所任意突破或暫停，那么，全面依法治國的希望將是渺茫的。尤其是當(dāng)前我國“緊急狀態(tài)”法律制度還不健全，作為憲法性法律的《緊急狀態(tài)法》尚未制定，全國人大常委會制定的《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等單行法所規(guī)定的諸多非常措施，完全以行政機關(guān)為主導(dǎo)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也在第3條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)立全國突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作。”《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》在“組織體系”中也明確規(guī)定：“國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)?！睂嶋H上，行政機關(guān)成為了“緊急狀態(tài)”下的決策和治理主體，行政機關(guān)的權(quán)力不斷擴大，而缺乏民意代表機構(gòu)的制約。正如焦洪昌教授所指出，《突發(fā)事件應(yīng)對法》等非常情形下的法律只是行政管理性質(zhì)的法律，并不能有效保障國家的憲法秩序。[13]“執(zhí)行主導(dǎo)并不意味著其他國家機構(gòu)在非常狀態(tài)下無所作為”，在“緊急狀態(tài)”下，民意代表機構(gòu)也應(yīng)承擔(dān)起決斷和審查的義務(wù)。[14]民意代表機構(gòu)制定的會期規(guī)則，也不能以“緊急狀態(tài)”為由任意突破。否則，“全面依法治國”將是一句空話。

三、立法修改全國人大會期規(guī)則的法治意義

上文的論述表明，運用法的續(xù)造等法律方法，即便能夠解決當(dāng)前全國人大會議推遲至第一季度后召開的合法性問題，卻也無法從根本上克服全國人大會期規(guī)則的不周延性，無法契合全面依法治國的要求。因此，全國人大有必要運用立法權(quán)，通過對《全國人大議事規(guī)則》第二條的修改，從根本上解決事實與規(guī)則的矛盾狀況，以彰顯法治的尊嚴(yán)。

美國著名法理學(xué)家富勒將法治定義為“確保人類行為服從于規(guī)則之治”的一項事業(yè)。他還提出了法治的八大原則：(1)法律應(yīng)有一般性；(2)法律應(yīng)公布；(3)法律不得溯及既往；(4)法律要清晰明確；(5)法律不該有矛盾；(6)法律不強人所難；(7)法律應(yīng)具有穩(wěn)定性；(8)官方行動與公布的規(guī)則之間應(yīng)保持一致性。這些原則就是法律的內(nèi)在道德，是立法者應(yīng)該努力去追求的，盡管這種追求并不容易，因為它們之間可能產(chǎn)生沖突。也因此，富勒把法治看作是“一項實踐技藝”[15]。就全國人大會期規(guī)則的修改而言，主要涉及第4、5、7項和第8項原則。立法修改方案直接地有利于第8項原則，因為今年推遲舉行全國人大會議的行動與修改后的全國人大會期規(guī)則將保持一致。而這項原則在八大原則中是最關(guān)鍵的，因為法治的精髓在于官方忠實地適用其所事先公布的規(guī)則?！叭绻ㄖ尾皇侵高@個意思，那就什么意思都沒有?！盵16]按照我們的話說，那就是“全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’?！麄兊男拍睢Q心、行動，對全面推進依法治國具有十分重要的意義?！盵17]為使全國人大會議的推遲舉行不違背既有法律規(guī)則而修改《全國人大議事規(guī)則》第二條，將是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法的一次典范，是以實際行動帶動全社會弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化。

立法修改方案還將有助于第5項原則的實現(xiàn)。因為如果不修改《全國人大議事規(guī)則》第二條，法律規(guī)范的沖突和矛盾狀況將得不到消除。畢竟《傳染病防治法》第42條存在著停止“人群聚集的活動”之規(guī)范指引。當(dāng)然，第二條中的會期規(guī)則是清晰明確的，但是這一過于絕對而缺乏靈活性的規(guī)定，在非常情形下，反而使我們的法律陷入了某種不清晰、不明確的狀態(tài)之中。所以，在某種意義上，立法修改本身也有助于第4項原則的實現(xiàn)。立法修改方案也符合全面依法治國的要求：“良法是善治的前提。堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。”[18]在此，還可以對全國人大常委會通過立法解釋來解決合法性困境的方案作一個回應(yīng)。立法修改方案之所以優(yōu)越于立法解釋方案，最主要的原因是立法修改方案更有助于法律的清晰明確和邏輯上的一致性，體系化的程度將更高?；蛟S正是因為這個原因，2000年《立法法》在規(guī)定全國人大常委會解釋權(quán)的行使條件時，將1981年《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》中所包含的法律需要“作補充規(guī)定的”情形排除在外。因為對法律的“補充規(guī)定”本就是“立法”的范疇，訴諸于“解釋”活動，不利于法律的清晰明確和體系化。建議立法修改第二條的基本目的就在于為既有的全國人大會期規(guī)則作一個補充性規(guī)定。(4)“補充”是指“對法律原有規(guī)定的缺漏之處所作的補充”。參見張志銘：《法律解釋學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2015年版，第158頁。至于《立法法》第45條第2款提到“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”情形，主要指的是“在法律制定后出現(xiàn)的新情況，如果符合原來法律規(guī)定的精神，是原來的法律規(guī)定所包含的，則可以通過法律解釋的辦法，明確其法律適用依據(jù)，以減少對法律的修改，保持法律的穩(wěn)定性?！眳⒁娙珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社，2015年版，第154頁。由于原來的全國人大會期規(guī)則無法包含“緊急狀態(tài)”下需要將會議推遲到第一季度后召開的新情況，因此也不應(yīng)選擇立法解釋方案。而且，按照1982年《憲法》第67條的規(guī)定，全國人大常委會對“基本法律”作補充規(guī)定不屬于“解釋法律”的范疇。[11]44不得不承認(rèn)，立法修改方案在一定程度上將損害法律的穩(wěn)定性，但相對而言，法治價值的這一犧牲是較小的，收獲卻要大得多，更何況，從長遠(yuǎn)來講，會期規(guī)則越周全，越能保持穩(wěn)定性。

四、立法修改方案的具體設(shè)計

就立法修改全國人大會期規(guī)則的時機和方式而言，有兩套方案可供考慮。一種方案是由全國人大常委會專門對第二條作出部分補充和修改，及時為全國人大會議的推遲舉行提供最直接有效的法律依據(jù)。另一種方案是等到全面修改《全國人大議事規(guī)則》時，一并修改第二條關(guān)于會議日期的規(guī)定。相較而言，前一方案具有法治理想主義色彩，后一方案則更具有現(xiàn)實主義精神。一方面，在非常時期，單純?yōu)榱艘粭l規(guī)則的問題就啟動立法程序，從經(jīng)濟分析的角度而言，可能不是最佳方案。況且，目前修改《全國人大議事規(guī)則》已被列入立法規(guī)劃的日程。2017年黨的十九大報告就提出了“健全人大組織制度和工作制度”的要求。2018年9月出臺的《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將修改《全國人大議事規(guī)則》列入第一類項目。2019年10月，黨的十九屆四中全會再次強調(diào)：“健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則”是“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”的重要內(nèi)容。《全國人大議事規(guī)則》從1989年制定以來就沒有被修改過，對其作全面修改是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是我國民主法治建設(shè)的一件大事。將關(guān)于會議日期規(guī)則的修改方案嵌入全面修改時深入調(diào)查、座談研究、聽取意見、分析論證等嚴(yán)格的立法程序之中，兼具立法的經(jīng)濟性和科學(xué)性。另一方面，防疫工作仍是當(dāng)前全國上下的頭等大事，將法律解釋等論證方案作為解決推遲會議的合法性問題的權(quán)宜之計，待日后全面修改《全國人大議事規(guī)則》時一并修改第二條關(guān)于會議日期的規(guī)定，屆時從根本上完善人大會期規(guī)則的不周延性，實為綜合考量現(xiàn)實狀況和法治理想的明智之舉。

那么，該如何修改《全國人大議事規(guī)則》第二條呢？由于第二條所包含的全國人大臨時會議的規(guī)則無需修改，所以，只需重新設(shè)計全國人大年度會議的日期規(guī)則。對此，至少有三種方案可供考慮，用條文的語言表述，分別如下。

方案一：全國人民代表大會會議于每年第一季度舉行。因戰(zhàn)爭、緊急狀態(tài)等非常情況無法舉行會議的，全國人民代表大會常務(wù)委員會可以決定推遲舉行，但在非常情況結(jié)束后一個月內(nèi)，必須召開全國人民代表大會會議。

方案二：全國人民代表大會會議于每年第一季度舉行。如果遇到戰(zhàn)爭、緊急狀態(tài)等非常情況，由全國人民代表大會常務(wù)委員會以全體組成人員的三分之二以上的多數(shù)通過，可以推遲舉行全國人民代表大會會議。在非常情況結(jié)束后一個月內(nèi)，必須召開全國人民代表大會會議。

方案三：全國人民代表大會會議于每年3月5日召開。因戰(zhàn)爭、緊急狀態(tài)等非常情況無法召開會議的，全國人民代表大會常務(wù)委員會可以決定推遲召開，但在非常情況結(jié)束后一個月內(nèi)，必須召開全國人民代表大會會議。

以上三種方案都補充規(guī)定了非常情況下的會期規(guī)則，并對非常情況結(jié)束后會議召開的日期作了“一個月內(nèi)”的嚴(yán)格限定，以便確保推遲的全國人大會議及時舉行。三種方案的區(qū)別在于：第一和第二種方案不改變常規(guī)情形下的原有會期規(guī)則，僅僅補充了一個例外規(guī)則。而第三種方案則更改了常規(guī)情形下的原有會期規(guī)則，將多年來的政治慣例上升為法律規(guī)則，使全國人大會議召開的日期更加具體明確。就補充的例外規(guī)則而言，第二種方案做了最嚴(yán)格的條件限制，它參考了《憲法》第60條關(guān)于推遲全國人大代表換屆選舉的例外規(guī)則。

在以上三種方案中，第三種最優(yōu)。雖然《全國人大議事規(guī)則》的起草者曾指出：“從批準(zhǔn)國家的年度計劃和預(yù)算考慮，較為合適的開會時間應(yīng)為財政年度開始前的12月份，但目前在實際工作安排上還有困難，建議今后在實踐中爭取逐步提前?！盵19]但后來的實踐表明，3月5日是最佳的全國人大會議召開日期，再往前提早一點召開變得有難度，乃至不切實際。從1998年起，每年全國人大會議都在這一日開幕，至今已有22年。全國人大會議在這一日開幕已然成為我國民主政治的慣例。當(dāng)時的起草者可能只是從預(yù)算民主的理想角度提出建議的，而未充分考慮到全國人大會議與地方人大會議、中國共產(chǎn)黨的會議之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。地方人大會議的先行召開，無疑有利于基層民意更有效地往上聚集。黨的會議的先行召開，則有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨的意志能及時通過全國人大會議得到貫徹。1998年3月5日召開全國人大會議之前，2月25日至2月26日召開了黨的十五屆二中全會，在這次會議上，中央全會提出了國家機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人選，隨后，通過召開全國人大會議進行了選舉和任命。[20]而且，政府工作報告、預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案報告的起草，也要求國務(wù)院在新一年度進行，并需要一定的時間進行統(tǒng)計、匯總和預(yù)測，如此寫出來的報告才能更精確和科學(xué)。3月5日這個日期，能使全國人大會議與黨中央會議、國務(wù)院起草報告很好地銜接起來。此外，會議日期還要避開春節(jié)這個傳統(tǒng)假期。自1954年以來，農(nóng)歷的正月初一是在公歷的1月21日至2月20日之間。每年3月5日正是春節(jié)假期和學(xué)校寒假結(jié)束不久之后，人民謀劃新一年布局和播下良好愿景的好日子。將每年3月5日召開全國人大的這一慣例上升為法律，不但符合2015年《立法法》修改所新增的“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”之要求(第6條第2款)，而且對于人民民主具有重要的象征意義。一年一度的全國人大會議，若無法定的例外情形，一律在3月5日召開，這一法律規(guī)則將使3月5日成為全國人民政治生活的重要日子，對于民主政治的常規(guī)化和生活化具有深遠(yuǎn)意義。

此外，較之于方案二，方案三中的例外規(guī)則沒有參考《憲法》第60條規(guī)定中要求絕對多數(shù)通過的條件限制，從而賦予了全國人大常委會較大的裁量權(quán)。這意味著，方案三允許全國人大常委會在非常情形下對全國人大會議的舉辦日期作靈活調(diào)整?？偠灾桨溉认拗屏巳珖舜蟪Ｎ瘯募扔胁昧繖?quán)，提高了法律的可操作性和確定性，促進了民主政治的法治化，又賦予了全國人大常委會在非常情形下決定延期舉行全國人大會議的裁量權(quán)，實現(xiàn)了法的確定性和靈活性的平衡與統(tǒng)一，有助于提升全國人大會期的制度化水平。為此，建議按照第三種方案來修改《全國人大議事規(guī)則》第二條。

《全國人大議事規(guī)則》是我國最高權(quán)力機關(guān)“全國人民代表大會”實現(xiàn)權(quán)力的程序性保障，是我國民主法治化進程中的重大成果。全國人民代表大會及其常委會應(yīng)當(dāng)在《全國人大議事規(guī)則》的指引下開展工作。鑒于疫情防控的嚴(yán)峻形勢和保護人民群眾生命健康的需要，推遲今年的全國人大會議舉行時間具有必要性和正當(dāng)性，但是也令《全國人大議事規(guī)則》第二條中的會議日期規(guī)則之不周延性顯露出來。非常時期是考驗我國治理體系和治理能力的關(guān)鍵時期。正確處理現(xiàn)實需要和法治原則的沖突是目前法治工作的當(dāng)務(wù)之急。通過法律解釋等論證方案，雖可作為特殊情況下化解合法性問題的權(quán)宜之計，但終究不是長久之計，不能從根本上克服第二條中的全國人大會期規(guī)則之不周延性。因此，在日后全面修改《全國人大議事規(guī)則》時，有必要對第二條之規(guī)定一并加以修改。