商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管反思
——以中行原油寶事件為視角

楊?，?/p>

(沈陽師范大學(xué)，遼寧沈陽110034)

“原油寶”是中國銀行(以下簡稱“中行”)2018年起向個(gè)人客戶發(fā)行的掛鉤境外原油期貨合約的交易產(chǎn)品，對應(yīng)的基準(zhǔn)標(biāo)的為“歐洲期貨交易所(ICE)北海布倫特原油期貨合約”和“紐約商品交易所(CME)WTI原油期貨合約”；個(gè)人客戶開立相應(yīng)綜合保證金賬戶，中國銀行作為做市商提供報(bào)價(jià)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。2020年初，受新冠疫情的影響原油需求量大減，供給過剩、存儲空間不足，4月20日美國原油期貨出現(xiàn)負(fù)值，跌至歷史性的 －37.63美元/桶。2020年4月21日，中行通知“原油寶”客戶，－37.63美元/桶為有效交易價(jià)格，客戶的“原油寶”本金全部虧損，并且“倒欠”銀行本金數(shù)倍的金額(通常稱為“穿倉”)；中行將從“倒欠”客戶在中行的其他賬戶直接劃扣款項(xiàng)，客戶到期不歸還“倒欠”款項(xiàng)將被納入征信系統(tǒng)。

中行的行為激起了客戶的強(qiáng)烈不滿，并引發(fā)了客戶、輿論、監(jiān)管層、學(xué)者的高度關(guān)注。“中行有沒有盡到告知說明義務(wù)”“中行能不能從事原油寶這樣的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”“監(jiān)管機(jī)構(gòu)有沒有盡到監(jiān)管責(zé)任”等問題成為討論的焦點(diǎn)。

值得注意的是，國內(nèi)其他大型商業(yè)銀行也在經(jīng)營類似中行“原油寶”的產(chǎn)品，如工商銀行、建設(shè)銀行經(jīng)營的“紙?jiān)汀碑a(chǎn)品；同時(shí)，各大商業(yè)銀行還在經(jīng)營類似“原油寶”的其他金融衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)，如掛鉤國外天然氣期貨的產(chǎn)品。2020年5月，芝加哥商品交易所宣布天然氣期貨可以依據(jù)負(fù)價(jià)格交易，表明天然氣等金融衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)存在和“原油寶”同樣的高風(fēng)險(xiǎn)。“原油寶”事件發(fā)生后，中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“銀保監(jiān)會”)已經(jīng)啟動立案調(diào)查程序。

在金融衍生品國際環(huán)境日益復(fù)雜的情況下，對“原油寶”事件進(jìn)行監(jiān)管法律反思，不僅有利于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)商業(yè)銀行履行審慎義務(wù)，更有利于保障商業(yè)銀行的運(yùn)營穩(wěn)定、維護(hù)我國金融體系的整體安全。

一、“原油寶”事件揭示的監(jiān)管法律核心問題

“原油寶”事件涉及主體眾多，損失金額高達(dá)數(shù)十億元，不僅震動了監(jiān)管層，也引發(fā)社會各方高度關(guān)注。對此，進(jìn)行深入法律反思的基礎(chǔ)是對該事件所涉及核心監(jiān)管法律問題的逐項(xiàng)分析。

(一)原油寶事件的最新進(jìn)展與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)反思

2020年4月24日，中行宣布將全面審視產(chǎn)品設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)節(jié)和流程，在法律框架下承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任；4月26日，中行承諾對“原油寶”客戶暫不追繳保證金欠款，暫不上報(bào)征信。4月30日，銀保監(jiān)會要求中行依法依規(guī)解決問題，與客戶平等協(xié)商；同時(shí)，要求中行盡快梳理并查清相關(guān)問題，嚴(yán)格產(chǎn)品管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，提升市場異常波動下的應(yīng)急管理能力。

5月5日，中行提出了與客戶的和解協(xié)議，宣布中行承擔(dān)期貨合約的負(fù)價(jià)損失，4月20日22點(diǎn)后從0美元/桶到－37.63美元/桶之間的“穿倉”損失由中行自行承擔(dān)，并對投資者賠償20%的保證金。也就是說，投資者因出現(xiàn)負(fù)油價(jià)意外情況產(chǎn)生的負(fù)價(jià)虧損將全部由中國銀行承擔(dān)，銀行將不再追償；因負(fù)價(jià)虧損劃扣的保證金，也將由中行進(jìn)行退還。無論投資者對此結(jié)果是否滿意，中行將承擔(dān)絕大部分“原油寶”事件導(dǎo)致的損失，損失金額約為58億元①參見廖丹，張卓青，潘婷:?原油寶和解協(xié)議曝光!中行將承擔(dān)所有負(fù)價(jià)虧損?，載?每日經(jīng)濟(jì)新聞?，2020年5月5日。。

中行2019年年報(bào)顯示，中行實(shí)現(xiàn)全年凈利潤1874億元，此次承擔(dān)的損失僅占全年凈利潤的約3.1%，似乎承擔(dān)本次“穿倉”損失影響不大。然而，從我國銀行業(yè)整體出發(fā)進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)，大型商業(yè)銀行經(jīng)營原油期貨類理財(cái)產(chǎn)品的情況并不僅限于中行，工行、建行、交行、浦發(fā)銀行及民生銀行都有掛鉤國際原油期貨的理財(cái)產(chǎn)品；同時(shí)，大型商業(yè)銀行也進(jìn)行除原油之外的其他相關(guān)衍生產(chǎn)品期貨經(jīng)營，如工行、民生行推出的掛靠國際天然氣期貨合約的理財(cái)產(chǎn)品?？梢?，我國商業(yè)銀行特別是大型商業(yè)銀行大多涉足了此類高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的經(jīng)營。

在我國金融體系中，大型商業(yè)銀行在銀行業(yè)中一直居于核心地位，大型商業(yè)銀行的安全直接影響銀行業(yè)的安全；同時(shí)，在我國全部金融業(yè)態(tài)中，銀行業(yè)金融資產(chǎn)一直占據(jù)全部金融資產(chǎn)的絕對優(yōu)勢地位，因此銀行的安全影響著我國金融體系的安全。可見，大型商業(yè)銀行從事類似“原油寶”的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，一旦國際衍生品市場發(fā)生劇烈變化，將危及我國整個(gè)銀行業(yè)甚至整個(gè)金融業(yè)的安全，引發(fā)金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一旦形成，不僅其本身具有巨大的破壞性，還會經(jīng)由資產(chǎn)負(fù)債、風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)、流動性等多種渠道迅速傳染到整個(gè)金融系統(tǒng)②參見陳醇:?金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的合同之源?，載?法律科學(xué)?，2015年第6期。。因此，對“原油寶”事件的反思不僅要研究商業(yè)銀行在理財(cái)產(chǎn)品的適當(dāng)性義務(wù)，更應(yīng)當(dāng)從防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度，研究商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管問題。

(二)商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管法律核心問題

對“原油寶”事件的反思中，三個(gè)問題成為受到廣泛關(guān)注的核心問題:“商業(yè)銀行能否從事原油寶這種高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”“由誰來監(jiān)管此類高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”“商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)該如何監(jiān)管”。這三個(gè)問題正是防止“原油寶”事件再次發(fā)生，防范商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的核心問題。

1.商業(yè)銀行能否從事高風(fēng)險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)

長期以來，我國一直實(shí)行分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，即在金融業(yè)內(nèi)部實(shí)行銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等業(yè)態(tài)的分業(yè)經(jīng)營，并由“一行三會”分別監(jiān)管。自2001年起，隨著?銀行法??證券法??保險(xiǎn)法?等金融基本法的修訂，我國金融業(yè)逐漸向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展，商業(yè)銀行開始不斷涉足傳統(tǒng)存貸業(yè)務(wù)之外的多種新興業(yè)務(wù)類型。由于我國的金融基本法并未明確規(guī)定商業(yè)銀行可以從事業(yè)務(wù)的具體范圍，更多詳細(xì)規(guī)定由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)定，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同時(shí)期的規(guī)定又不盡相同，導(dǎo)致形成了事實(shí)上商業(yè)銀行從事混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)甚至高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而依照現(xiàn)行法律規(guī)章難以確定其是否合法的執(zhí)法監(jiān)管法律困境①參見劉志偉:?金融法中混業(yè)“但書”規(guī)定之反思?，載?法學(xué)研究?，2019年第6期。。因此，加強(qiáng)商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管首先要明確商業(yè)銀行從事此類業(yè)務(wù)的合法性問題。

2.商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)的行使主體

在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的環(huán)境下，商業(yè)銀行的監(jiān)管權(quán)主體主要是銀監(jiān)會。隨著我國金融混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，包括商業(yè)銀行在內(nèi)的證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)不斷涉足原來由其他金融機(jī)構(gòu)從事的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，形成交叉經(jīng)營的格局；同時(shí)，我國金融監(jiān)管格局也發(fā)生了適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，2018年成立了協(xié)調(diào)監(jiān)管的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，2019年銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并成立銀保監(jiān)會。商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，顯然涉及多種非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)類型，尤其是商業(yè)銀行可能通過金融集團(tuán)下設(shè)子公司的方式進(jìn)行業(yè)務(wù)發(fā)展，其監(jiān)管主體也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。因此，確定商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)的主體就成為加強(qiáng)此類業(yè)務(wù)監(jiān)管的前提。

3.如何加強(qiáng)對商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管

近年來，商業(yè)銀行不斷突破傳統(tǒng)存貸業(yè)務(wù)的局限，為社會提供新型、復(fù)雜的金融產(chǎn)品和服務(wù)。這些業(yè)務(wù)具有復(fù)雜性、基礎(chǔ)法律關(guān)系隱蔽性、往往涉及交叉金融風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，相較傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更高，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。如何有效地監(jiān)管商業(yè)銀行的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，是防范“原油寶”事件再次發(fā)生的必由路徑。

二、商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的合法性邊界

在“原油寶”事件中，中行作為大型商業(yè)銀行所隱含的“穩(wěn)健”“安全”價(jià)值備受質(zhì)疑。商業(yè)銀行作為經(jīng)營儲蓄存款的機(jī)構(gòu)，理應(yīng)維系著儲戶和客戶的資金穩(wěn)定。顯然，“原油寶”是掛鉤境外原油期貨衍生品的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，與商業(yè)銀行的儲蓄機(jī)構(gòu)屬性存在沖突。因此，防范“原油寶”事件再次發(fā)生，首先要明確商業(yè)銀行能否從事此類高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

(一)混業(yè)經(jīng)營趨勢下商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍的不斷擴(kuò)張

近年來，隨著利率市場化改革的深化，存貸利差逐漸減??；同時(shí)，金融脫媒現(xiàn)象加劇了商業(yè)銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的資金流失。在這種背景下，商業(yè)銀行選擇對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式進(jìn)行突破，走向混業(yè)經(jīng)營道路。

2003年前后，?商業(yè)銀行法?等基本法對分業(yè)經(jīng)營的規(guī)定增加了“但書”的例外規(guī)定，同時(shí)監(jiān)管部門也頒布了一系列行政規(guī)章，允許商業(yè)銀行從事多種新型業(yè)務(wù)。例如，2000年我國商業(yè)銀行被允許從事證券公司自營股票抵押業(yè)務(wù)；2002年，商業(yè)銀行開始從事代理信托資金收付業(yè)務(wù)；2005年，商業(yè)銀行可以直接出資設(shè)立基金管理公司從事基金業(yè)務(wù)；2006年，商業(yè)銀行開展信托財(cái)產(chǎn)的托管業(yè)務(wù)；2010年，商業(yè)銀行可以在證券交易所集中競價(jià)交易系統(tǒng)進(jìn)行特定的債券現(xiàn)券交易②參見羅苓寧:?大資管時(shí)代銀行發(fā)展之路?，載?中國金融?，2016年第1期。。近年來，以理財(cái)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)托管業(yè)務(wù)為代表的復(fù)合型證券業(yè)務(wù)已成為商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)發(fā)展的新方向。

(二)商業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的法定范圍

判斷商業(yè)銀行從事某種業(yè)務(wù)是否合法，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍的相關(guān)規(guī)定。我國的商業(yè)銀行既是活躍在市場中的公司法人，應(yīng)當(dāng)遵循?公司法?關(guān)于經(jīng)營范圍的規(guī)定；同時(shí)又是特殊的商事主體，必須遵循?商業(yè)銀行法?的特殊規(guī)定。根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法的原則，商業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的法定范圍應(yīng)主要依據(jù)?商業(yè)銀行法?的相關(guān)規(guī)定。

我國?商業(yè)銀行法?對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定采取了“概括加列舉”的方式。該法第3條對商業(yè)銀行可以從事的業(yè)務(wù)進(jìn)行了列舉式規(guī)定，其中共13項(xiàng)業(yè)務(wù)，既包括傳統(tǒng)儲蓄業(yè)務(wù)，也包括發(fā)行債券、承銷債券、買賣債券等投資銀行業(yè)務(wù)；第3條還有一個(gè)兜底條款，規(guī)定商業(yè)銀行的“經(jīng)營范圍由商業(yè)銀行章程規(guī)定，報(bào)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。也就是說，商業(yè)銀行還可以經(jīng)營13項(xiàng)明確列舉的業(yè)務(wù)之外由“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”的其他業(yè)務(wù)。同時(shí)，?商業(yè)銀行法?第43條從宏觀上禁止商業(yè)銀行從事證券、保險(xiǎn)、信托等其他混業(yè)業(yè)務(wù)，但禁止性規(guī)定限定為“中華人民共和國境內(nèi)”，同時(shí)規(guī)定“國家另有規(guī)定的除外”。

可以發(fā)現(xiàn)，?商業(yè)銀行法?對商業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的法定范圍規(guī)定是模糊的，無論是禁止性規(guī)定還是正面的列舉性規(guī)定都具有較大的不確定性，很大程度上取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政規(guī)范，對具體案件中確定商業(yè)銀行合法經(jīng)營范圍造成了困難。

(三)商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法律限制

正是由于法律規(guī)范對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定模糊，導(dǎo)致近年來在巨大的競爭壓力下，商業(yè)銀行的混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)處于不斷擴(kuò)張的野蠻生長狀態(tài)。隨著商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的逐漸增加，相關(guān)問題不斷暴露出來。2011年富滇銀行的“倒券風(fēng)波”、2013年涉及齊魯銀行并引發(fā)債券市場動蕩的“養(yǎng)券”風(fēng)暴都是商業(yè)銀行無序經(jīng)營高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)引發(fā)的。更為嚴(yán)重的是，隨著監(jiān)管層對商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)監(jiān)管的加強(qiáng)，商業(yè)銀行開始通過證券公司、信托公司的多種“通道業(yè)務(wù)”將信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出表，以尋求逃避監(jiān)管，進(jìn)而威脅到整個(gè)金融系統(tǒng)的安全。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，2008年發(fā)端于美國并席卷全球的次貸危機(jī)，已經(jīng)使人們認(rèn)識到無限制的金融創(chuàng)新將會給金融業(yè)甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來災(zāi)難，因此，次貸危機(jī)之后很多國家都頒布了限制商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法律規(guī)范。例如，美國?多德－弗蘭克法?對商業(yè)銀行自營交易進(jìn)行了嚴(yán)格限制；英國2013年頒布的?金融服務(wù)(銀行改革)法?，對商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)設(shè)立了隔離制度。

中行“原油寶”業(yè)務(wù)是商業(yè)銀行近年來開發(fā)的新業(yè)務(wù)，名為理財(cái)產(chǎn)品，實(shí)際上卻掛鉤國際原油期貨，收取客戶保證金，提供期權(quán)開倉、平盤服務(wù)。這種業(yè)務(wù)的性質(zhì)難以界定，認(rèn)定為理財(cái)業(yè)務(wù)，中行卻沒有主動提供投資和管理的服務(wù)內(nèi)容；歸類于衍生品業(yè)務(wù)，“原油寶”也難以界定是“代客交易”類業(yè)務(wù)還是“做市交易”類業(yè)務(wù)，或者兩者兼具。這類性質(zhì)難以界定、受國際市場影響風(fēng)險(xiǎn)較大的業(yè)務(wù)，卻在中行、建行、工行等大型商業(yè)銀行中開發(fā)、銷售，沒有受到相關(guān)監(jiān)管部門的有效制約。因此，要防范此類業(yè)務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范層面明晰商業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的法定范圍；其次，在混業(yè)經(jīng)營日益深化的背景下，加強(qiáng)對商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的識別，對可能產(chǎn)生利益沖突、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)高的風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行明確限制。

三、商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)歸屬

“原油寶”事件發(fā)生后，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)紛紛做出回應(yīng)。4月30日，銀保監(jiān)會要求中行依法依規(guī)解決問題，維護(hù)投資者合法權(quán)益，并展開調(diào)查工作；5月4日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(以下簡稱“金穩(wěn)委”)召開會議，針對“原油寶”事件要求高度重視當(dāng)前國際商品市場價(jià)格波動所帶來的金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)問題，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。實(shí)現(xiàn)對“原油寶”等新型業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管，必須明確哪個(gè)監(jiān)管主體擁有商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)，是銀監(jiān)會、金穩(wěn)委還是人民銀行。明確監(jiān)管權(quán)的歸屬是防范此類風(fēng)險(xiǎn)的前提。

(一)我國現(xiàn)行監(jiān)管體制的不足

長期以來，我國的金融監(jiān)管體系是建立在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)分業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)上的分業(yè)監(jiān)管，即銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)依據(jù)其屬性，分別由相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管(原銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會)。長期的分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往強(qiáng)調(diào)各自的監(jiān)管范圍和權(quán)限，形成了金融監(jiān)管實(shí)踐中的各自為政。各監(jiān)管部門只重視在本部門登記注冊的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，對其他金融機(jī)構(gòu)從事的與本部門密切相關(guān)的業(yè)務(wù)則不予關(guān)注，形成了監(jiān)管實(shí)踐中“誰的孩子誰抱”“鐵路警察，各管一段”的監(jiān)管割據(jù)形態(tài)①參見鄭彧:?論金融法下功能監(jiān)管的分業(yè)基礎(chǔ)?，載?清華法學(xué)?，2020年第2期。。

隨著我國金融混業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界逐步模糊。由于存在著監(jiān)管割據(jù)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間以登記注冊管理形成的監(jiān)管壁壘影響了監(jiān)管信息的傳遞、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和監(jiān)管一致行為的采?。煌瑫r(shí)，監(jiān)管割據(jù)引發(fā)了混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)活動和金融創(chuàng)新產(chǎn)品運(yùn)營過程中的監(jiān)管套利、監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊等一系列監(jiān)管弊癥。

因此，近年來我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)生了一系列針對金融混業(yè)經(jīng)營的適應(yīng)性變化，如2017年成立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的金穩(wěn)委，2018年成立銀保監(jiān)會等。但是，我們也必須看到，對金融混業(yè)經(jīng)營的金融監(jiān)管體制安排還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成，對復(fù)雜的跨業(yè)金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，特別是對金融集團(tuán)以子公司方式進(jìn)行的混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的金融監(jiān)管主體安排尚不明確。

(二)差異化監(jiān)管原則在高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)配置中的運(yùn)用

銀行監(jiān)管權(quán)的配置就是法律對以銀行權(quán)利作為干預(yù)對象的權(quán)力認(rèn)可、界定、行使和制約提供的制度性安排②參見熊偉:?銀行監(jiān)管權(quán)邊界問題研究?，北京:法律出版社，2013年出版，第38頁。。監(jiān)管權(quán)的配置包括主體和內(nèi)容兩方面，前者涉及主要由哪個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)銀行監(jiān)管職能，后者涉及銀行監(jiān)管權(quán)主體所擁有的具體監(jiān)管權(quán)力。顯然，確定監(jiān)管權(quán)配置的根本依據(jù)應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管對象的差異，不同本質(zhì)的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由不同的監(jiān)管主體行使監(jiān)管權(quán)，并賦予相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)；同樣，商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體，應(yīng)當(dāng)依據(jù)商業(yè)銀行的不同類型和不同程度的風(fēng)險(xiǎn)確定。

截至2018年末，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人中，共有大型商業(yè)銀行6家，全國性股份銀行12家，城市商業(yè)銀行134家，農(nóng)村商業(yè)銀行1427家，村鎮(zhèn)銀行1616家③參見銀保監(jiān)會官方網(wǎng)站:銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人名單(截至2018年12月底)，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/zwgk/guideItem.html.。這些數(shù)量眾多、種類多樣的商業(yè)銀行在資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營范圍、關(guān)聯(lián)程度、發(fā)展戰(zhàn)略等方面都體現(xiàn)出較大的差異性，這些經(jīng)營差異直接導(dǎo)致不同類型的商業(yè)銀行在信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等商業(yè)銀行定量風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)和公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息披露等定性風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)方面的差異。也就是說，不同類型的商業(yè)銀行對金融體系和國家金融安全的影響并不相同，采取“一刀切”式的同質(zhì)化監(jiān)管必然導(dǎo)致監(jiān)管約束的“無效區(qū)間”越來越大，難以取得良好的監(jiān)管效果。因此，應(yīng)當(dāng)基于維護(hù)金融安全的考量，對不同類型商業(yè)銀行的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行差異化監(jiān)管。

具體而言，應(yīng)當(dāng)依據(jù)2019年最新頒布的?系統(tǒng)重要性銀行評估辦法(征求意見稿)?的規(guī)定，將商業(yè)銀行分為系統(tǒng)重要性銀行與非系統(tǒng)重要性銀行。對系統(tǒng)重要性銀行特別是通過金融集團(tuán)實(shí)施的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，由于其對金融體系的影響較大，極易產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)由金穩(wěn)委實(shí)行綜合統(tǒng)籌監(jiān)管；非系統(tǒng)重要性銀行的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，監(jiān)管責(zé)任由銀保監(jiān)會承擔(dān)。

四、商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管對策

(一)微觀層面——明確商業(yè)銀行在高風(fēng)險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)中的法律地位及其義務(wù)

中行在業(yè)務(wù)交易中的角色界定模糊:可能是經(jīng)紀(jì)商、做市商或者自營交易者。中行稱自己為“代客交易”，即通過發(fā)行產(chǎn)品的方式，掛鉤國際原油的價(jià)格，讓客戶自己做交易，類似于經(jīng)紀(jì)商的角色；但在官方資料里，中行卻定義自己為“做市商”；實(shí)踐中，如果中行根據(jù)國內(nèi)“虛擬盤”，在國際“實(shí)盤”中對沖頭寸，則很可能具有自營交易的實(shí)質(zhì)。

中行可能具備的經(jīng)紀(jì)商、做市商、自營交易者三種不同身份所面對的風(fēng)險(xiǎn)程度不同，可能引發(fā)的銀行風(fēng)險(xiǎn)甚至整個(gè)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)都不相同。行紀(jì)是指行紀(jì)人在交易前接受委托人的委托，以自己的名義為委托人與第三人進(jìn)行交易活動。從形式上來看，行紀(jì)人與做市商是相同的，但是做市商在做市的過程中并不是接受交易的任何一方的委托而進(jìn)行交易。做市商在市場中具有特殊的居中立場，據(jù)此進(jìn)行市場定價(jià)并進(jìn)行雙邊報(bào)價(jià)，然后與買賣雙方進(jìn)行交易①參見徐聰:?論轉(zhuǎn)軌背景下證券法治邏輯與制度的現(xiàn)代化——兼評?證券法(修訂草案)?“一讀稿”?，載?法學(xué)評論?，2016年第2期。；自營交易則是利用自有資金和融入資金，直接參與市場交易并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

自營交易業(yè)務(wù)，已經(jīng)在次貸危機(jī)之后被美國、英國等發(fā)達(dá)國家認(rèn)為是具有高風(fēng)險(xiǎn)、不適合商業(yè)銀行過度參與的業(yè)務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)首先明確商業(yè)銀行在從事這些高風(fēng)險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)活動中的法律地位及其義務(wù)，這是防范風(fēng)險(xiǎn)的第一步。

(二)中觀層面——限制商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)，推進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)理財(cái)業(yè)務(wù)向理財(cái)子公司分流

我國的商業(yè)銀行尤其大型商業(yè)銀行基本是國有(控股)銀行，有著非常特殊的地位，往往代表著國家信用、剛性兌付、安全可靠等潛在寓意。隨著近年來商業(yè)銀行日益突破傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù)，廣泛參與混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)，其蘊(yùn)含的利益沖突、道德風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問題凸顯出來。

次貸危機(jī)后，美國2010年?多德－弗蘭克法?中的“沃爾克規(guī)則”、英國2013年?銀行改革法?中的“柵欄原則”都對商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行了限制性規(guī)定，同時(shí)采取了高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的隔離措施，要求儲蓄機(jī)構(gòu)在法律、經(jīng)濟(jì)、管理上應(yīng)獨(dú)立于集團(tuán)內(nèi)其他機(jī)構(gòu)②參見宋曉燕:?國際金融危機(jī)后十年監(jiān)管變革考?，載?東方法學(xué)?，2018年第1期。。

2018年我國已經(jīng)通過?商業(yè)銀行理財(cái)子公司管理辦法?，其立法目的就是促使商業(yè)銀行設(shè)立理財(cái)子公司開展資管業(yè)務(wù)，強(qiáng)化銀行理財(cái)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隔離，打破剛性兌付。中國銀行理財(cái)子公司已經(jīng)于2019年7月開業(yè)，但2020年仍然發(fā)生了中行“原油寶”事件。

筆者認(rèn)為，應(yīng)修改?商業(yè)銀行法?相關(guān)條文，限制商業(yè)銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)，同時(shí)推動商業(yè)銀行通過其理財(cái)子公司從事相關(guān)業(yè)務(wù)，以防范利益沖突、道德風(fēng)險(xiǎn)問題，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

(三)宏觀層面——進(jìn)一步優(yōu)化商業(yè)銀行綜合經(jīng)營的監(jiān)管體制

隨著金融綜合經(jīng)營的加快發(fā)展，近年來我國原有的分業(yè)監(jiān)管體制也發(fā)生了變化，原有的“一行三會”監(jiān)管體制，發(fā)展為人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。這是我國監(jiān)管體制為適應(yīng)金融混業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的積極調(diào)整。

面對商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營所帶來的多種變化，監(jiān)管格局的積極變化仍顯不足，需要進(jìn)一步優(yōu)化。第一，商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營往往采取集團(tuán)化的模式，而集團(tuán)化經(jīng)營要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅關(guān)注集團(tuán)子公司的風(fēng)險(xiǎn)狀況，更要將金融集團(tuán)視為整體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，特別是集團(tuán)中銀行機(jī)構(gòu)與非銀行機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)往來、聲譽(yù)影響等可能產(chǎn)生利益沖突的現(xiàn)象更需要特別關(guān)注；第二，商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營還體現(xiàn)在經(jīng)營的金融產(chǎn)品日益復(fù)雜，這就要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對商業(yè)銀行進(jìn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時(shí)，考慮復(fù)雜金融產(chǎn)品的實(shí)質(zhì)，引入穿透監(jiān)管、功能監(jiān)管；第三，商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營可能產(chǎn)生跨業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)商業(yè)銀行作為存款機(jī)構(gòu)所需的安全性與商業(yè)銀行綜合經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)性之間的矛盾。因此，我國亟需完善商業(yè)銀行系統(tǒng)重要性的判定、系統(tǒng)重要性銀行特殊監(jiān)管措施和存款保險(xiǎn)等方面的制度，積極應(yīng)對商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營中可能面臨的跨業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，從微觀、中觀、宏觀層面加強(qiáng)對商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營的并表監(jiān)管、穿透監(jiān)管和功能監(jiān)管。