淺論國有投資建設項目招標清單控制價的質量管理

□ 文| 潘興琳

造價咨詢企業(yè)制度規(guī)定及現狀

《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》（建設部令第149號）及2020年建設部令第50號修正版規(guī)定：工程造價咨詢企業(yè)是指接受委托，對建設項目投資、工程造價的確定與控制提供專業(yè)咨詢服務的企業(yè)。工程造價咨詢企業(yè)資質等級分為甲級和乙級，甲級造價咨詢企業(yè)可從事各類建設項目工程造價咨詢業(yè)務，乙級造價咨詢企業(yè)可從事工程造價2億元以下各類建設項目工程造價咨詢業(yè)務，工程造價咨詢企業(yè)依法從事工程造價咨詢活動，不受行政區(qū)域限制。《管理辦法》明確了造價咨詢企業(yè)服務范圍、職責以及在建設項目全過程投資控制中地位和作用。

但是在法律責任上，《管理辦法》僅對造價咨詢企業(yè)無資質或超越資質承接業(yè)務或未及時按規(guī)定辦理變更備案等違規(guī)行為作了禁止規(guī)定；對工程造價咨詢成果文件出現質量問題，企業(yè)應承擔什么樣的責任未做具體要求，僅僅提出工程造價咨詢企業(yè)在承接各類建設項目工程造價咨詢業(yè)務時，應當與委托人訂立書面工程造價咨詢合同，以合同形式明確雙方責任和義務。因此，造價咨詢合同是招標人加強造價管理、保證清單控制價質量、追究問題責任的重要抓手。

當前，工程造價咨詢企業(yè)主要以民營股份制、合作制、個體經營形式為主，規(guī)模一般不大，少則數十人，多則數百人。在業(yè)務承辦能力上良莠不齊，有的企業(yè)規(guī)模不大、資質較高，缺少水利、公路、安裝、智能化等專業(yè)造價人員，遇到專業(yè)性強或技術復雜的工程項目，獨立承辦工程造價咨詢業(yè)務力不從心，需要借助外部力量或通過轉委托方式完成。企業(yè)內部運營管理比較單一，以工程造價咨詢業(yè)務為主，缺少黨建學習和廉潔文化教育，企業(yè)員工廉潔風險防范意識不強。

招標清單控制價的作用及要求

自2003年住建部出臺《建設工程工程量清單計價規(guī)范》后，全部使用國有資金投資或國有資金投資為主的建設工程使用工程量清單計價招標已持續(xù)十多年，招標清單控制價在項目競價招標和投資控制上取得了較好效果。

清單招標的作用主要表現為：一是作為招標編制最高投標限價（控制價）的依據；二是作為投標人編制投標報價的依據；三是作為已完工程計量及階段性結算的依據；四是作為辦理工程變更、工程索賠、結算審計的依據。所以，招標清單的準確性對建設項目全過程投資控制影響較大。

招標控制價是招標人根據國家、省市行業(yè)建設主管部門頒發(fā)的有關計價依據和辦法、以及招標文件和招標工程量清單編制的最高投標限價，其作用主要表現為：一是有利于招標人有效控制項目投資，防止惡意投標帶來的投資風險；二是有利于引導投標人報價，避免投標人無序或惡意競爭；三是反映項目人、材、機投入社會平均水平，為判斷投標報價是否低于成本提供參考依據。招標控制價實行標前公開，杜絕了“標底”泄密現象，促進了招投標市場公平、公正。

《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》規(guī)定：工程量清單應當依據國家制定的工程量清單計價規(guī)范、工程量計算規(guī)范等編制，工程量清單應當作為招標文件的組成部分；最高投標限價應當依據工程量清單、工程計價有關規(guī)定和市場價格信息等編制。所以，造價咨詢企業(yè)在編制工程量清單和控制價時，必須保證清單內容與招標圖紙一致，保證清單內容符合招標要求，保證清單計量和控制價計價誤差在規(guī)定允許范圍。

建設項目招標一般投資規(guī)模大、招標時間急，圖紙深度不斷調整完善。清單控制價編制一般以專業(yè)小組作業(yè)、相互銜接配合為主，編制人員的個人能力經驗、責任心直接影響到總體服務質量，如：某人在工程量計算或價格組價時出現錯誤，其他人員很難檢查復核出來。因此，從建設項目招標特點及清單控制價重要性來講，要求造價咨詢企業(yè)要不斷加強對員工職業(yè)能力素質培訓，強化員工的責任意識和合作精神，增強職業(yè)道德和廉潔自律意識。

招標清單控制價編制中存在的問題

招標人問題

1.合同管理不夠重視。

建設項目全過程建設管理涉及設計、造價、招標、施工等環(huán)節(jié)，政府通過設立城市重點建設辦公室或企事業(yè)單位通過設立基建辦負責項目建設全過程管理，但是招標人缺乏熟悉工程造價業(yè)務管理人員，對造價咨詢企業(yè)編制的清單控制價質量難以把控，造價咨詢合同管理不嚴，造價質量問題責任追究不到位。

2.圖紙設計深度不夠。

建設項目一旦批準立項，加快實施建設成為必然，設計和招標環(huán)節(jié)計劃安排的時間一般比較緊，往往設計圖紙深度不夠、內容不全、前后不一致的問題較為常見。造價咨詢企業(yè)在清單控制價編制過程中如果不提出澄清，通過推測、估算來解決圖紙描述不清或前后矛盾的問題，必然為招標投標和合同履約帶來隱患。

3.標前圖紙不斷修改。

標前招標人提出圖紙修改或設計院自行完善圖紙較多，現行招標投標一般采用CAD電子圖，設計院一般在前版電子圖基礎上修改后發(fā)給造價咨詢企業(yè)，有些項目標前圖紙修改可能多次，導致圖紙修改出現多個CAD電子版本，為清單控制編制核對帶來很大麻煩，給最終發(fā)布的清單與圖紙是否一致帶來風險。

造價咨詢企業(yè)問題

1.分部分項清單特征描述不詳細。分部分項清單工作內容和特征描述是清單組價的重要依據，房建、市政工程清單一般將工作內容列入“特征描述”內，水利和公路工程清單沒有特征描述規(guī)定。實踐中發(fā)現有的清單特征描述比較簡單，尤其以項列入的清單既沒有招標圖紙，也沒有詳細描述工作內容，為清單組價、項目施工帶來爭議。

2.清單存在缺漏項或工程量偏差。清單開項全不全、工程量計算準不準是決定清單編制質量的關鍵，造價咨詢企業(yè)以年輕人從業(yè)居多，缺少施工實踐經驗，對施工技術、工藝缺乏了解，對招標圖紙和施工現場缺少綜合分析判斷，經常出現清單錯項、漏項和工程量誤差。

3.材料詢價不規(guī)范價格偏離較大。政府定期公布的市場信息價格涉及裝飾裝修、弱電智能、機電安裝等項目的材料設備價格較少，需要通過企業(yè)自主確定，多數造價咨詢企業(yè)沒有建立設備材料價格信息庫，一般通過網上詢價，因網上材料設備品牌、技術參數等不完全一樣，價格相差較大，編制的清單控制價與實際偏離較多。

4.企業(yè)內部三級復核流于形式。造價咨詢企業(yè)在提交造價成果文件前按規(guī)定應履行內部三級復核，通過編制小組一級自查互查，質量專責部門二級復核審查，企業(yè)分管領導審定，逐級把關保證清單控制價質量。實踐中造價咨詢企業(yè)，一般只重視一級編制自查，二、三級復核審定流于形式，基本起不到造價質量控制的作用。

招標代理銜接問題

1.與招標文件銜接。招標文件是清單控制價的編制依據，清單編制范圍、材料設備品牌、計量計價依據通過招標文件約定明確，實踐中招標文件定稿往往比較滯后，影響清單控制價編制效率和質量。

2.與交易系統(tǒng)銜接?，F行招標投標一般采用電子交易系統(tǒng)實施投標報價清標和初步評審，需要造價咨詢企業(yè)選擇能夠與交易系統(tǒng)數據接口匹配的造價軟件，編制的造價成果文件符合電子評審系統(tǒng)要求。

完善清單控制價質量管理的建議

清單控制價的編制質量對國有投資建設項目投資控制影響較大，但是影響清單控制價編制的質量因素是多方面的，如何保證清單控制價的編制質量，發(fā)揮清單控制價在投資控制中的有效作用，需多部門、多方面共同努力、協(xié)同管理。

1.招標人要重視建設項目投資控制、重視造價咨詢業(yè)務委托和合同管理，配備熟悉了解造價業(yè)務的人員，加強造價咨詢業(yè)務隊伍選擇，明確造價質量問題責任，加強造價咨詢合同管理。同時，招標人要加強圖紙設計質量，及時澄清圖紙存在的問題，督促設計院整理修改的最終圖紙，保證發(fā)布的圖紙與清單一致。

2.造價咨詢企業(yè)應把保證造價成果文件質量放在第一位，企業(yè)法定代表人要親自抓，加強內部用人管理、明確責任，加強造價咨詢業(yè)務研討培訓，加強造價成果文件三級復核，加強員工職業(yè)道德、廉潔自律教育，做到將造價業(yè)務辦理與黨建和廉潔教育相結合，讓每位員工做到業(yè)務精通懂、職業(yè)講道德、廉潔守紀律。

3.建立第三方造價成果文件審核機制，政府可以通過招標建庫或直接委托國有企事業(yè)單位承擔國有投資項目標前招標清單和最高投標限價審核，并與項目施工跟蹤審計和竣工結算審計密切配合，建立第三方全面審核、造價咨詢企業(yè)考核以及向造價主管部門定期報告制度，對審核發(fā)現的問題依據造價咨詢合同處理。

4.造價行業(yè)主管部門應加強對造價咨詢市場的監(jiān)督管理，不定期檢查造價咨詢企業(yè)投標承諾履行、內部三級復核執(zhí)行及造價業(yè)務檔案整理歸檔等情況；根據第三方造價審核報告情況，對經常出現造價質量問題的造價咨詢企業(yè)予以通報，并視問題造成的影響程度記錄企業(yè)不良信用信息，充分發(fā)揮造價主管部門監(jiān)督作用。

結語

國有投資建設項目實行工程量清單和最高投標限價（控制價）招標已成為常態(tài)，對造價咨詢企業(yè)的市場現狀以及清單控制價質量對投資控制的作用，各級政府應高度重視，應加強對造價咨詢企業(yè)管理，加強清單控制價編制質量，探索建立第三方審核機制，實現國有投資項目全過程造價控制，促進造價咨詢行業(yè)健康發(fā)展。