我國(guó)保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租的博弈與治理機(jī)制研究

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 100081)

近年來(lái)我國(guó)商品房市場(chǎng)在迅速發(fā)展,為了進(jìn)一步改善人民群眾的居住條件，促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，由政府提供給中低收入群體使用的保障性住房(簡(jiǎn)稱“保障房”,下同)對(duì)改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。目前,我國(guó)保障房的問(wèn)題主要有兩大方面:一是保障房供給不足,住房問(wèn)題嚴(yán)峻。經(jīng)過(guò)幾輪攀升,商品房房?jī)r(jià)居高不下,“住房難”成為了社會(huì)一大普遍問(wèn)題,特別是對(duì)城市低收入者來(lái)說(shuō),住房問(wèn)題更加嚴(yán)峻。由于國(guó)家對(duì)社會(huì)保障房投入不夠,商品房在城鎮(zhèn)住房結(jié)構(gòu)中已經(jīng)占據(jù)了約90%的份額,而保障房的比例僅占10%左右，導(dǎo)致大量的低收入群體買不起商品房,也很難申請(qǐng)到保障房。二是保障房在實(shí)施過(guò)程中存在很多違規(guī)違法的問(wèn)題。如準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的“騙租、騙購(gòu)”等逆向選擇問(wèn)題,后期監(jiān)管環(huán)節(jié)的“轉(zhuǎn)租”等道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,這些問(wèn)題進(jìn)一步加劇了低收入群體住房困難問(wèn)題。根據(jù)2015年國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)結(jié)果,2014年違規(guī)使用保障房的家庭超過(guò)4萬(wàn)戶。近期各地紛紛曝光了保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租的現(xiàn)象,如2018年11月13日北京市住建委在官網(wǎng)曝光了8起公租房違規(guī)轉(zhuǎn)租行為;2018年12月3日西安市曲江樂(lè)居公租房小區(qū)2名租賃戶違規(guī)出租公租房,被取消保障房資格。

近兩年,政府開(kāi)始調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展,建立長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制,并加快社會(huì)保障房的建設(shè),以建立更加完善的住房制度。我國(guó)強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”這一原則,加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房制度,緩解“住房難”問(wèn)題。2017年8月,北京等13個(gè)城市開(kāi)展了集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)。近兩年,北京、廣州等一線城市紛紛頒布政策,宣布未來(lái)的住房建設(shè)規(guī)劃,把保障房建設(shè)、租賃房建設(shè)放在非常重要的位置。如廣州市未來(lái)5年計(jì)劃建設(shè)租賃住房15萬(wàn)套，深圳要求未來(lái)保障房占總住房的60%，北京2019年計(jì)劃提供13.6萬(wàn)套保障房等。

未來(lái)保障房在我國(guó)的住房體系中將更加重要,加強(qiáng)保障房的監(jiān)管、治理保障房實(shí)施中的違規(guī)問(wèn)題迫在眉睫。它有助于完善保障房的運(yùn)行機(jī)制,有利于解決城鎮(zhèn)低收入家庭的住房問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)“住有所居”。眾多學(xué)者從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)等視角出發(fā),論證了政府介入住房市場(chǎng)的必要性,如尼古拉斯·巴爾強(qiáng)調(diào)政府介入住房市場(chǎng)對(duì)社會(huì)公平的意義重大[1]。

保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題是保障房實(shí)施問(wèn)題中的關(guān)鍵問(wèn)題。由于存在信息不對(duì)稱問(wèn)題,直接解決保障房準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中逆向選擇問(wèn)題并非易事?！膀_租、騙購(gòu)”等逆向選擇問(wèn)題普遍存在,主要是因?yàn)楸Ｕ戏繐碛姓呖梢酝ㄟ^(guò)“轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售”獲得較高的收益。如果解決好保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題,保障房申請(qǐng)者將無(wú)法通過(guò)違規(guī)轉(zhuǎn)租等方式獲取較高收益,他們進(jìn)行“騙購(gòu)、騙租”等行為的動(dòng)機(jī)就會(huì)大大降低,就會(huì)減少保障房準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的很多問(wèn)題。因此,解決保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題對(duì)保障房制度的實(shí)施非常重要,需引起足夠的重視。

本文嘗試構(gòu)建保障房擁有者與政府之間的不完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型,以深入探究保障房擁有者違規(guī)轉(zhuǎn)租的成因,試圖尋找有效的治理機(jī)制,并提出政策建議，以促進(jìn)我國(guó)保障房體制健康發(fā)展。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 保障房制度研究

關(guān)于保障房建設(shè)的合理性,學(xué)者分別從效用最大化、利他主義、帕累托最優(yōu)等福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行了論證。關(guān)于如何促進(jìn)保障房制度的建設(shè)和完善,有學(xué)者強(qiáng)調(diào)住房的實(shí)物補(bǔ)貼,如Charles Blackorby等[2]、Nail Bruce等[3]提出在對(duì)低收入群體的住房補(bǔ)貼中,政府的實(shí)物補(bǔ)貼比現(xiàn)金補(bǔ)貼更有效率。也有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)金補(bǔ)貼更優(yōu),如阿瑟·奧沙利文認(rèn)為應(yīng)通過(guò)改革住房政策消除城市貧困,強(qiáng)調(diào)現(xiàn)金補(bǔ)貼優(yōu)于提供公共住宅,支付現(xiàn)金帶來(lái)的家庭效用更高[4]。

關(guān)于公眾住房道德風(fēng)險(xiǎn)的研究,學(xué)者主要從兩方面展開(kāi):一是從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā),學(xué)界主要引入了“委托—代理”模型進(jìn)行了不對(duì)稱信息博弈分析。如Zhu Lilong強(qiáng)調(diào)由于信息不對(duì)稱和交易成本,博弈均衡會(huì)以犧牲道德為代價(jià)來(lái)保證利益,這就產(chǎn)生了“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題[5]。二是從經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)出發(fā),學(xué)者發(fā)現(xiàn)公共住房中道德風(fēng)險(xiǎn)源于“經(jīng)濟(jì)人”道德的淪喪,除了制度、規(guī)定、規(guī)則、法律等正式環(huán)境約束外,意識(shí)形態(tài)、價(jià)值取向、道德規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式約束也是人的行為要約束的重要條件,如Matsuhisa強(qiáng)調(diào)溝通、信任等對(duì)減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題的作用[6]。

關(guān)于保障房政策實(shí)施中的違法違規(guī)問(wèn)題,學(xué)者從不同角度進(jìn)行了分析,關(guān)注的焦點(diǎn)一般有保障房的公平分配[7]、尋租問(wèn)題[8]、供給不足[9,10]、空間布局[11]等問(wèn)題。其中,眾多學(xué)者關(guān)注保障房的分配問(wèn)題,提出?？顚Ｓ谩⒐椒峙涞冉ㄗh。如汪潔[12]、郭江華[13]等強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有的保障對(duì)象界定方面有失公平,不但需要重新界定,而且要盡力杜絕保障房實(shí)施中的尋租和腐敗問(wèn)題;張琪總結(jié)了英美德日等發(fā)達(dá)國(guó)家在保障房分配與退出過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn),發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家一般采取嚴(yán)格審查、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、嚴(yán)格打假等措施,這些成功經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)[14]。還有些學(xué)者較關(guān)注監(jiān)管問(wèn)題。由于我國(guó)保障房的政策不夠完善、監(jiān)督管理不到位等,因此存在“騙購(gòu)、轉(zhuǎn)租”等違規(guī)行為,尋租問(wèn)題較嚴(yán)重。顧云昌強(qiáng)調(diào)保障房除了要完善政策和后期管理外,還要進(jìn)行合理的前期規(guī)劃[15];巴曙松[16]深入分析了我國(guó)保障房進(jìn)入與退出制度的現(xiàn)存問(wèn)題,并提出改進(jìn)意見(jiàn),如加大違規(guī)懲罰、完善對(duì)受保家庭收入的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。

1.2 保障房違規(guī)問(wèn)題博弈研究

關(guān)于保障房政策實(shí)施中的違法違規(guī)問(wèn)題,眾多學(xué)者利用博弈論中的各種方法對(duì)保障房中涉及的參與者行為進(jìn)行了分析。在保障房籌建方面,學(xué)者們主要分析了中央政府與地方政府之間、政府與建筑商之間的博弈。第一,關(guān)于中央政府與地方政府之間的博弈。李萍構(gòu)建了中央政府與地方政府之間的混合策略博弈,發(fā)現(xiàn)均衡解要求可擴(kuò)大地方政府的效用占比,并增加懲罰系數(shù)[17];丁絨、葉廣宇基于土地財(cái)政的倒“U”型效應(yīng),構(gòu)建了三層委托代理博弈模型,解釋了地方政府建設(shè)商品房的動(dòng)機(jī)一般高于中央政府的期望等問(wèn)題[18];高義在地方政府與中央政府進(jìn)化博弈研究中指出,地方政府的最優(yōu)策略取決于中央的財(cái)政和金融支持,強(qiáng)調(diào)了中央對(duì)地方建設(shè)保障房的影響[19]。第二,關(guān)于政府與建筑商之間的博弈。何元斌、王雪青分析了保障房建設(shè)的資金短缺問(wèn)題,通過(guò)民間資本與地方政府的博弈,指出了民間資本參與保障房建設(shè)的必要性[20]。另有學(xué)者對(duì)最近興起的保障房建設(shè)的PPP模式十分感興趣,進(jìn)行了較深入的研究,如陳立文、杜澤澤,石振武、邵珠晨等。陳立文、杜澤澤[21]利用等額年金法對(duì)主要的PPP模式進(jìn)行了評(píng)估[21];石振武、邵珠晨[22]認(rèn)為政府目標(biāo)與民間資本的目標(biāo)不完全一致,這是許多PPP項(xiàng)目失敗的原因,因此強(qiáng)調(diào)在PPP項(xiàng)目中要實(shí)行“政府補(bǔ)償”機(jī)制[22]。

在保障房的分配方面,有學(xué)者通過(guò)申請(qǐng)者、政府之間的博弈解釋了道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題,基于尋租理論,構(gòu)建了不合規(guī)申請(qǐng)者、主管部門、監(jiān)督部門三方的博弈模型,分析了保障房分配中尋租問(wèn)題的深層次原因。在保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租博弈方面,一般學(xué)者構(gòu)建的博弈模型是保障房的擁有者和違規(guī)承租者兩者的博弈。吳迪、高鵬、董紀(jì)昌首先用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法對(duì)違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題的原因進(jìn)行了分析,然后構(gòu)建了保障房轉(zhuǎn)租者和承租者之間的合作博弈模型,并在模型中加入了政府施加的懲罰因素,結(jié)果顯示政府對(duì)違規(guī)承租者的懲罰可在一定程度上遏制違規(guī)轉(zhuǎn)租的問(wèn)題[23]。

1.3 成果評(píng)述

關(guān)于保障房實(shí)施中的違規(guī)問(wèn)題,學(xué)者利用多種方法對(duì)其成因、機(jī)制、現(xiàn)狀、影響等進(jìn)行了全面分析,也取得了眾多成果。但筆者認(rèn)為,現(xiàn)有的文獻(xiàn)仍存在著值得完善地方,主要表現(xiàn)在以下方面:①由于保障房的違規(guī)問(wèn)題暴露較晚,該問(wèn)題比較新,學(xué)者對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究多涉及政策與理論層面,定性分析較多,利用博弈等方法進(jìn)行量化分析的較少;學(xué)者更多關(guān)注的是保障房準(zhǔn)入和分配環(huán)節(jié)的問(wèn)題,對(duì)后期的監(jiān)管和退出環(huán)節(jié)研究較少。②盡管有不少學(xué)者借助博弈論方法進(jìn)行了保障房違規(guī)的博弈分析,但主要關(guān)注的是保障房建設(shè)過(guò)程中中央政府與地方政府間、政府與建筑商間的博弈,以及保障房分配過(guò)程中申請(qǐng)者與政府間的博弈,較少有學(xué)者利用博弈方法分析保障房的違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題。③在已有的保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題的博弈分析中,一般都是構(gòu)建保障房的擁有者和違規(guī)承租者之間的博弈模型,未構(gòu)建保障房的擁有者與政府的博弈模型。

綜上所述,本文將構(gòu)建保障房管理中的保障房擁有者與負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府之間的不完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型,對(duì)保障房擁有者的轉(zhuǎn)租行為進(jìn)行分析,深入探究保障房擁有者違規(guī)轉(zhuǎn)租的成因,試圖尋找有效的治理機(jī)制。

2 不完全信息動(dòng)態(tài)博弈分析

2.1 保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租的博弈模型

對(duì)參與者,本文假設(shè)有兩個(gè):保障房擁有者(違規(guī)轉(zhuǎn)租者)和負(fù)責(zé)保障房監(jiān)管的政府(簡(jiǎn)稱“政府”)。關(guān)于純策略,假設(shè)保障房擁有者有兩種選擇,即“出租”(即轉(zhuǎn)租)、“不出租”(自住);政府也有兩種選擇,即“一般監(jiān)管”、“嚴(yán)格監(jiān)管”。關(guān)于混合策略,假設(shè)保障房擁有者以(P,1-P)概率選擇(出租、不出租);政府以(q,1-q)概率選擇(嚴(yán)格監(jiān)管、一般監(jiān)管)。對(duì)博弈時(shí)序,假設(shè)保障房擁有者先選擇“出租”或“不出租”;政府選擇“一般監(jiān)管”或“嚴(yán)格監(jiān)管”,政府在做出選擇時(shí)不知道保障房擁有者的選擇。

關(guān)于參數(shù)設(shè)置,假設(shè)保障房擁有者出租和自住的房租價(jià)格分別是Pc、Pz。Pc為保障房轉(zhuǎn)租的價(jià)格(由于Pc接近市場(chǎng)價(jià)格,為了簡(jiǎn)化,將其稱為“市場(chǎng)房租”)。保障房所在區(qū)域的生活成本為C0,保障房擁有者租出保障房后的生活成本為C1。政府一般監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的成本分別為F0、F1。政府一般監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管下懲罰因子(對(duì)違規(guī)出租保障房擁有者懲罰的期望值)分別為α、β。若保障房擁有者違規(guī)轉(zhuǎn)租,政府在一般監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管下查出違規(guī)轉(zhuǎn)租的概率不一樣,因此違規(guī)轉(zhuǎn)租者面臨的懲罰概率也不同。一般監(jiān)管下被懲罰概率非常低,嚴(yán)格監(jiān)管下被懲罰概率相對(duì)較高,因此違規(guī)者的期望懲罰成本α較低,而β會(huì)很高。對(duì)信念,假設(shè)政府認(rèn)為保障房擁有者“出租”的概率是x,根據(jù)實(shí)際情況假設(shè):F0

圖1 保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租的不完全信息動(dòng)態(tài)博弈樹

表1 保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租的博弈矩陣

2.2 保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租的博弈分析

2.3 保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租的治理機(jī)制分析

3 總結(jié)與政策建議

3.1 總結(jié)

為研究保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題,本文構(gòu)建了保障房擁有者與政府之間的不完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型,通過(guò)博弈模型分析發(fā)現(xiàn),保障房擁有者違規(guī)轉(zhuǎn)租概率的影響因素主要有政府懲罰(β)、市場(chǎng)房租(Pc)、生活成本差異(C1-C0)。保障房的違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題可能包括以下幾方面原因:①政府對(duì)違規(guī)轉(zhuǎn)租的出租者的懲罰β較低,使違規(guī)者的違規(guī)成本較低,總體的預(yù)期收益為正。監(jiān)管力度不夠是違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題的主要原因,目前關(guān)于保障房監(jiān)管的法律法規(guī)不完善,沒(méi)有對(duì)違規(guī)轉(zhuǎn)租等違規(guī)情況的程度和懲罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清晰界定,違規(guī)問(wèn)題多以警告、行政阻止等方式進(jìn)行處理,即使有罰金,罰金也較低。②市場(chǎng)房租(Pc)較高,政府設(shè)定的保障房房租較低,這樣就存在房租利差。因此,現(xiàn)實(shí)中不少違規(guī)申請(qǐng)者利用各種手段申請(qǐng)到保障房,然后以市場(chǎng)租金價(jià)格將其轉(zhuǎn)租出去,從而獲益。③生活成本的差異(C1-C0)較小,由于保障房所在區(qū)域一般為偏遠(yuǎn)的地區(qū),政府在保障房的配套設(shè)施方面的投入不夠,在保障房居住的生活成本并不低,這樣使租出保障房后的生活成本增不多,甚至?xí)档?導(dǎo)致違規(guī)轉(zhuǎn)租的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)。

3.2 建議

要解決保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租問(wèn)題,本文提出三種治理機(jī)制意見(jiàn):一是政府主管部門要加強(qiáng)監(jiān)管和懲罰,提高違規(guī)轉(zhuǎn)租的潛在成本,降低違規(guī)轉(zhuǎn)租的動(dòng)機(jī);二是政府要加強(qiáng)房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)的監(jiān)管,防止市場(chǎng)房租的不合理上漲;三是政府要完善保障房運(yùn)行機(jī)制,特別是要完善配套設(shè)施,降低生活成本,提高住戶的生活質(zhì)量。

同時(shí)提出以下政策建議:一是加強(qiáng)申請(qǐng)資格審查力度,對(duì)違規(guī)行為采取收回保障房、取消以后申請(qǐng)資格等方式；二是采取信用制度約束,如將違規(guī)行為記入信用檔案或銀行征信系統(tǒng)等信用系統(tǒng),限制其貸款、申請(qǐng)補(bǔ)助等行為；三是堅(jiān)持租售并舉,重視房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)發(fā)展和監(jiān)管,增加租賃住房的供給,防止第三方租賃平臺(tái)惡性競(jìng)爭(zhēng)、哄抬租金；四是合理規(guī)劃保障房的建設(shè)、完善配套設(shè)施,如保障房選址要考慮交通、生活等因素,盡量選址在交通便利、生活方便的地方[24]。此外,要完善保障房區(qū)域的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配套設(shè)施。