人民銀行縣（市）支行審計監(jiān)督研究
——基于內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整視角

白峰 王輝

（中國人民銀行濟南分行，山東濟南 250000）

中國人民銀行是我國的中央銀行，縣（市）支行是人民銀行最末端的分支機構(gòu)，承擔(dān)著執(zhí)行貨幣政策、維護轄區(qū)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)、促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要職責(zé)。2016年，人民銀行濟南分行轄區(qū)試點實施了內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整，將縣（市）支行原有的內(nèi)部監(jiān)督檢查職能上收至地市中心支行（以下簡稱“中支”）。在此背景下，探索審計監(jiān)督的方式對促進縣（市）支行高效、規(guī)范履職尤為重要。

一、內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整后審計監(jiān)督現(xiàn)狀

2016年，人民銀行濟南分行先行試點轄區(qū)縣（市）支行內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)由原“兩部兩室”調(diào)整為“三科一室”，同時將縣（市）支行內(nèi)審職能、行政監(jiān)察職能、事后監(jiān)督職能上收至中心支行。此次調(diào)整，強化了對外履職，縣（市）支行可以進一步集中內(nèi)部管理資源，整合相近相融職能，有助于化解縣域金融風(fēng)險，改善縣域金融落后、縣支行職能弱化等問題，提高了轄區(qū)人民銀行整體履職效能。但受內(nèi)部職能調(diào)整和外部環(huán)境變化影響，縣（市）支行審計監(jiān)督工作面臨了新的挑戰(zhàn)。自有的監(jiān)督檢查全部上收后，縣（市）支行主要依靠上級行對口業(yè)務(wù)科室的監(jiān)督及上級行內(nèi)審、紀檢監(jiān)察的審計開展業(yè)務(wù)風(fēng)險監(jiān)督管理，同時縣（市）支行在強化對外履職的職能轉(zhuǎn)變下，面臨如人員勝任能力不夠、外部監(jiān)督壓力加大等新的風(fēng)險，縣（市）支行急需轉(zhuǎn)變審計監(jiān)督思路，強化審計監(jiān)督措施。

二、審計監(jiān)督工作存在的困難和問題

（一）審計資源受限明顯

上收縣（市）支行內(nèi)審職能總體上減少了轄區(qū)內(nèi)審人力資源總量，根據(jù)2018年末數(shù)據(jù)統(tǒng)計，地市中支內(nèi)審部門可支配的審計人員凈減少52%。目前中支內(nèi)審人員平均年齡45歲，有的行內(nèi)審人員平均年齡50歲以上，全轄45歲以下內(nèi)審人員僅占35%左右，且信息技術(shù)、會計財務(wù)、外匯管理方面的骨干人員匱乏，復(fù)合型人才更少，逐漸對內(nèi)審工作正常開展形成嚴重制約。

（二）內(nèi)審工作質(zhì)量需進一步提升

一是審計質(zhì)量需提升。部分中支審計計劃未征詢中支黨委、業(yè)務(wù)部門、縣（市）支行的審計需求，項目立項不夠科學(xué)；審計報告質(zhì)量不高，審計發(fā)現(xiàn)不夠深入，審計意見建設(shè)性不強；個別中支對縣（市）支行實行4年一個周期的審計輪次，頻率偏低；部分中支囿于考核、人情等壓力，審計監(jiān)督畏首畏尾。二是審計成果運用需進一步深化。部分行將成果運用看成是內(nèi)審部門的工作，成果運用氛圍不濃，未形成齊抓共管、部門聯(lián)動的成果運用機制；有的行盡管推出了內(nèi)審綜合分析、風(fēng)險專報、風(fēng)險揭示書等審計產(chǎn)品，但成果運用受工作任務(wù)繁重和難易程度影響較大，隨機性、選擇性特征明顯。

（三）尚未形成有效的監(jiān)督聯(lián)動機制

目前，各中支監(jiān)督聯(lián)動機制需要改進，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)督計劃不協(xié)調(diào)。以某縣（市）支行接受檢查情況為例，2017至2018年有2項檢查內(nèi)容交叉，有6個專業(yè)連續(xù)兩年未接受任何檢查，監(jiān)督交叉或盲區(qū)現(xiàn)象明顯。二是監(jiān)督資源、監(jiān)督成果未充分共享。多數(shù)地市中支反映，內(nèi)審、紀委監(jiān)察、業(yè)務(wù)主管部門在開展檢查時經(jīng)常感到人力不足，又分屬不同部門，不便組成聯(lián)合檢查組，人力資源未能得到有效整合，信息資源未能充分共享，監(jiān)督成果共享受到部門限制。

（四）縣（市）支行風(fēng)險防控“三道防線”責(zé)任有待明晰和強化

在縣（市）支行風(fēng)險防控中，縣（市）支行黨組及業(yè)務(wù)部門、中支業(yè)務(wù)主管部門、中支監(jiān)督部門三方負有主體責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任?？h（市）支行內(nèi)審職能上收后，中支內(nèi)審部門監(jiān)督責(zé)任進一步加大。實際工作中，三方風(fēng)險防控責(zé)任不夠明晰，加之監(jiān)督工作開展受行領(lǐng)導(dǎo)（尤其是“一把手”）主觀愿望影響，存在縣（市）支行風(fēng)險防控過分強調(diào)內(nèi)審監(jiān)督責(zé)任，忽視或弱化縣（市）支行黨組及業(yè)務(wù)部門主體責(zé)任和中支業(yè)務(wù)部門主管責(zé)任的傾向，三方主動擔(dān)責(zé)的意愿不強，甚至出現(xiàn)三方推諉的情況，直接影響到縣（市）支行風(fēng)險防控效果。

三、強化縣（市）支行審計監(jiān)督的思路與措施

（一）將縣（市）支行審計監(jiān)督作為“一把手”工程

一是各中支要嚴格落實內(nèi)審工作行長負責(zé)制，加強縣支行風(fēng)險評估，全面分析縣（市）支行內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整對內(nèi)審工作的影響，將縣（市）支行審計監(jiān)督納入管理決策重要內(nèi)容，作為內(nèi)部管理重要抓手，積極研究加強縣（市）支行審計監(jiān)督的思路、重點和措施。二是高度重視內(nèi)審隊伍建設(shè)，選優(yōu)配好內(nèi)審部門負責(zé)人，充實配強內(nèi)審骨干人員；探索組建審計監(jiān)督人才庫，緩解內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整后審計力量短缺的矛盾。三是進一步完善審計監(jiān)督考核機制，探索將縣（市）支行審計整改情況、內(nèi)部控制建設(shè)情況等作為縣（市）支行年度目標考核、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部考核的重要內(nèi)容，有效發(fā)揮審計監(jiān)督的激勵約束作用。

（二）構(gòu)建中支與縣（市）支行“一體化”風(fēng)險防控體系

一是強化縣（市）支行風(fēng)險防控主體責(zé)任?？h（市）支行要探索建立風(fēng)險防控領(lǐng)導(dǎo)小組，明確單位內(nèi)部風(fēng)險防控責(zé)任體系，進一步細化厘清職權(quán)，完善內(nèi)控管理，健全內(nèi)部監(jiān)督檢查制度；探索部門內(nèi)設(shè)立兼職內(nèi)控建設(shè)及風(fēng)險防控崗，加強員工業(yè)務(wù)、制度培訓(xùn)，筑牢風(fēng)險防控“第一道防線”。二是落實中支業(yè)務(wù)部門主管責(zé)任。健全各業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ棛z查輔導(dǎo)制度，加強對縣（市）支行對口專業(yè)的檢查輔導(dǎo)，完善專業(yè)風(fēng)險識別、防控機制，筑好風(fēng)險防控“第二道防線”。三是強化審計監(jiān)督責(zé)任。中支內(nèi)審部門要通過審計督促縣（市）支行完善內(nèi)控、防范風(fēng)險、依法履職，督促中支業(yè)務(wù)主管部門履行專業(yè)輔導(dǎo)職責(zé)，有效發(fā)揮“第三道防線”作用。四是構(gòu)建監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。中支應(yīng)組建轄區(qū)風(fēng)險管理（監(jiān)督）領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（或類似機構(gòu)），統(tǒng)籌安排轄區(qū)各類監(jiān)督活動，實現(xiàn)監(jiān)督計劃、監(jiān)督資源和監(jiān)督成果共享，有效改進縣（市）支行監(jiān)督協(xié)作模式。

（三）進一步提升審計質(zhì)量

中支內(nèi)審部門一是要緊密結(jié)合黨委中心工作和縣（市）支行風(fēng)險防控形勢，合理分布審計資源，進一步下沉監(jiān)督重心。二是圍繞縣（市）支行風(fēng)險新動向，突出監(jiān)督重點，將全面審計與專項審計有機結(jié)合，加大依法行政、預(yù)算管理、大型修繕等重點領(lǐng)域?qū)徲嬃Χ龋訌娍h（市）支行及業(yè)務(wù)部門內(nèi)控審計，發(fā)揮審計監(jiān)督的“懸劍效應(yīng)”。三是嚴格執(zhí)行縣（市）支行審計周期全覆蓋。原則上對所轄3家以下縣（市）支行的中支要求1年一個審計輪次，4-7家縣（市）支行的中支2年一個輪次，8家縣（市）支行以上的中支3年一個輪次。四是創(chuàng)新審計監(jiān)督方式，拓展管理咨詢類項目，推廣計算機輔助審計，實現(xiàn)現(xiàn)場審計與非現(xiàn)場分析有機結(jié)合，探索“飛行監(jiān)督”突擊檢查。

（四）推動內(nèi)審成果運用機制化、常態(tài)化、長效化

各行一是要全面落實《關(guān)于加強內(nèi)審成果運用的意見》，進一步推動內(nèi)審成果運用機制化，完善“‘一把手’主導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)主推、具體部門實施”的成果運用責(zé)任體系，健全審計整改聯(lián)動機制，構(gòu)建成果運用齊抓共管、部門聯(lián)動的大格局。二是進一步推動內(nèi)審成果運用常態(tài)化，將內(nèi)審綜合分析、交流磋商、風(fēng)險揭示、梳理“紅線清單”、審計通報等行之有效的方法，固定為全轄性、周期性、例行性“動作”，解決成果運用零散、隨意、“一陣風(fēng)”問題。三是進一步推動內(nèi)審成果運用長效化，探索將內(nèi)審成果運用納入單位績效考核，強化業(yè)務(wù)條線內(nèi)通報、約談、責(zé)任追究等管理措施，促進內(nèi)部管理規(guī)范化、對外履職高效化。