美國草原法律制度體系建設(shè)的借鑒與啟示

徐百志,楊 智,石俊華,王秋菊,張 禹

(1.國家林業(yè)和草原局草原管理司,北京 100714；2.國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院,北京 100714；3.中國林業(yè)科學(xué)研究院,北京 100091；4.國家林業(yè)和草原局辦公室,北京 100714)

為了學(xué)習(xí)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),提升我國草原立法和保護(hù)管理工作水平,筆者于2019年12月赴美國參加了“草原法律制度體系建設(shè)”引智培訓(xùn),對美國草原利用保護(hù)方面的政策、制度、法律法規(guī)等發(fā)展歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行了深入學(xué)習(xí)和了解,系統(tǒng)總結(jié)梳理了草原保護(hù)管理的做法和經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,我國草原事業(yè)正處于從以生產(chǎn)生態(tài)功能并重向以生態(tài)功能為主導(dǎo)的變革期,草原工作處在前所未有的重要位置,草原事業(yè)也迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。雖然我國與美國在國情、地理環(huán)境、自然條件等方面有很大差異,但其在草原保護(hù)管理方面一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和好的理念對我國仍具有一定的借鑒和啟示。

1 美國草原的管理體系

美國負(fù)責(zé)草原資源的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)主要有三類：政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和一些非政府組織。政府機(jī)構(gòu)主要有美國農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、環(huán)保局,其職能相互關(guān)聯(lián)、各有側(cè)重。行業(yè)協(xié)會和非政府組織主要從事有關(guān)草原技術(shù)服務(wù)和培訓(xùn)等方面的工作。聯(lián)邦政府層面涉及草原管理的機(jī)構(gòu)主要有6個,這些部門從不同方面履行草原的利用、保護(hù)、管理和服務(wù)職責(zé)。

1.1 農(nóng)業(yè)部森林管理局(Forest Service)

主要負(fù)責(zé)國有森林和國有草原以及其他國有土地、自然資源的管理,管理著大約30%的聯(lián)邦土地,是除內(nèi)政部以外主要的國有土地管理機(jī)構(gòu)。該局具體負(fù)責(zé)管理全國154個國家森林、20個國家草原和1個草原保護(hù)區(qū),管理總面積為0.78億hm2(11.7億畝),其中國家草原面積為153.33萬hm2(2 300萬畝)。管理森林和草地主要是為了資源的可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、水資源保護(hù),提供多樣化的戶外休閑娛樂方式。

1.2 農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局(Natural Resources Conservation Service)

負(fù)責(zé)開展土地資源調(diào)查,收集土地、水資源、空氣和植被等相關(guān)信息,通過與州和地方機(jī)構(gòu)合作,共同改善和保護(hù)私有土地上的自然資源。落實(shí)定期的農(nóng)業(yè)法案政策,進(jìn)行聯(lián)邦農(nóng)業(yè)、草原項(xiàng)目管理,幫助農(nóng)民和其他私有土地所有者和管理者獲取政府資金支持,提供土壤、水、動植物等方面的技術(shù)支持。

1.3 內(nèi)政部土地管理局(Bureau of Land Management)

主要負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦土地的配置和利用,管理聯(lián)邦政府擁有所有權(quán)的公共土地,包括放牧地、礦藏用地、林地、休閑娛樂用地、荒漠保護(hù)地、已廢棄礦井等。該局具體負(fù)責(zé)1.01億hm2(15.1億畝)公共土地的管理,其中絕大部分是用于放牧的草地,與農(nóng)場主簽訂租賃合同,規(guī)范家畜放牧活動,進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管、案件查處和處罰；負(fù)責(zé)草場改良,進(jìn)行補(bǔ)播種草、有控制的火燒,建設(shè)圍欄等；制定草地健康標(biāo)準(zhǔn)指南,指導(dǎo)開展公共草地健康評價(jià),為保持公共土地健康提供管理技術(shù)方法。

1.4 內(nèi)政部國家公園管理局(National Park Service)

負(fù)責(zé)管理全部國家公園、大部分的國家紀(jì)念遺跡,以及其他自然和歷史保護(hù)區(qū)等。管理著61個國家公園在內(nèi)的419個保護(hù)地,總面積達(dá)0.34億hm2(5.1億畝),約占美國國土面積的4%,這些保護(hù)地既保持各保護(hù)地的生態(tài)、歷史完整性,也對公眾開放,滿足人們對自然和人文環(huán)境的需求。

1.5 內(nèi)政部魚類和野生動物管理局(Fish and Wildlife Service)

致力于管理和保護(hù)魚類、野生動植物及其自然棲息地,實(shí)施聯(lián)邦野生動物保護(hù)法律法規(guī),保護(hù)瀕危物種,管理遷徙鳥類,保護(hù)濕地,并與其他團(tuán)體合作共同保護(hù)非聯(lián)邦土地上的魚類及野生動物棲息地。下設(shè)有景觀保護(hù)合作部門,負(fù)責(zé)開展各種土地相關(guān)項(xiàng)目,保護(hù)涉及水域、濕地、森林、草原等方面的自然和人文資源,維持野生動植物健康發(fā)展。

1.6 聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局(Environmental Protection Agency)

隸屬于美國聯(lián)邦政府,是一個致力于環(huán)境保護(hù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu),主要開展環(huán)境評估、科學(xué)研究和教育項(xiàng)目。為應(yīng)對土地退化和水源污染,實(shí)施了水、土、肥、作物管理項(xiàng)目,針對家畜養(yǎng)殖廠糞污污染問題,依據(jù)《清潔水法》發(fā)放排污許可證,加強(qiáng)動物廢物排放監(jiān)督。通過環(huán)境監(jiān)測和評估項(xiàng)目,收集以樣地?cái)?shù)據(jù)和遠(yuǎn)程衛(wèi)星遙感信息為基礎(chǔ)的草原數(shù)據(jù),加強(qiáng)各州的草原環(huán)境監(jiān)管。

2 美國草原的法律制度體系

美國在開發(fā)利用草原過程中,為解決不斷出現(xiàn)的問題,進(jìn)行了有針對性的立法。特別是20世紀(jì)30年代,由于過度毀草開荒、過度放牧,草原植被破壞嚴(yán)重,土壤風(fēng)蝕加劇,美國大平原出現(xiàn)了嚴(yán)重的土地退化問題,發(fā)生了“黑風(fēng)暴”、干旱等連續(xù)大規(guī)模的自然災(zāi)害,釀成了巨大的生態(tài)災(zāi)難。災(zāi)害事件使美國對土地開發(fā)政策進(jìn)行了深刻反思,為了恢復(fù)生態(tài)、保護(hù)草原、促進(jìn)草原可持續(xù)利用,美國國會相繼通過了一系列草原和土地保護(hù)的法令。

2.1 《泰勒放牧法》(1934年)

這是第一部聯(lián)邦土地放牧控制法案,主要是指導(dǎo)草原放牧管理。該法案確定了公共草地持照放牧制度,優(yōu)先向定居人口發(fā)放執(zhí)照,允許其在一定區(qū)域的公共草地上放牧,并規(guī)定了放牧?xí)r間和強(qiáng)度。通過立法規(guī)范了公共土地利用機(jī)制,實(shí)施放牧調(diào)控,結(jié)束了長期以來西部公共草地的掠奪式經(jīng)營和無序利用狀態(tài)。雖然這項(xiàng)法律仍存在著一定的局限性,但仍然是眾多涉及公有草地改革舉措法律中的一座里程碑[1]。

2.2 《國家環(huán)境政策法》(1969年)

該法明確指出資源管理不僅是為后代保存資源,還需滿足經(jīng)濟(jì)和社會對資源需求的變化。該法規(guī)定在聯(lián)邦政府設(shè)立環(huán)境質(zhì)量委員會,規(guī)定了聯(lián)邦政府和各部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任與義務(wù),各種活動都要以不損害環(huán)境為前提,并要努力保持和改善環(huán)境條件,關(guān)注公共土地的生態(tài)學(xué)和美學(xué)價(jià)值,要求相關(guān)部門必須定期提交公共土地使用的環(huán)境影響報(bào)告。草地資源保護(hù)也是該法關(guān)注的重點(diǎn)之一,自該法案頒布后,大大促進(jìn)了草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用。

2.3 《聯(lián)邦土地政策管理法》(1976年)

該法案結(jié)束了美國原有的土地分配模式,強(qiáng)化了聯(lián)邦政府土地管理的機(jī)構(gòu)和職能,西部公共土地政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)為由聯(lián)邦政府直接保留控制。法案倡導(dǎo)草原資源的綜合長期規(guī)劃和各學(xué)科間相互協(xié)作,促進(jìn)了可持續(xù)生產(chǎn)的科學(xué)管理；強(qiáng)調(diào)國家公共土地的多方面價(jià)值,除放牧功能外倡導(dǎo)發(fā)揮公共土地的多功能用途。通過實(shí)施草場管理項(xiàng)目,引導(dǎo)牧場主主動減少家畜數(shù)量,按照“多用途和可持續(xù)生產(chǎn)”原則制定草原利用計(jì)劃。

2.4 《公共草地改良法》(1978年)

該法案肯定了草地調(diào)查和評價(jià)的重要意義,確立了調(diào)查和評價(jià)草地情況的基本制度[2-3]。法案強(qiáng)調(diào)評價(jià)、管理、保持和改善當(dāng)前公共草地狀況和良好發(fā)展趨勢是國家的重要政策和義務(wù),要求開展草地價(jià)值評估,最大程度地實(shí)現(xiàn)有利于達(dá)到管理目標(biāo)的所有草地價(jià)值。還強(qiáng)調(diào)了公共放牧地收費(fèi)的公正性,繼續(xù)執(zhí)行禁止捕獲、虐待和殺害草地上的野馬和野驢的保護(hù)政策,要求拆除搬遷對野馬、野驢及其棲息地具有威脅的設(shè)施。

2.5 《草地革新法》(1994年)

為了更好地實(shí)現(xiàn)公共草地管理目標(biāo),協(xié)調(diào)森林管理局和土地管理局等不同管理者之間的沖突,內(nèi)政部開始對公共土地管理作了一些調(diào)整,推動形成了《草地革新法》。該法是1934年《泰勒放牧法》的繼續(xù)和更理想的改進(jìn),包括放牧優(yōu)先、草地改良的所有權(quán)和允許申請托管資格等主要議題,同時(shí)提出增加西部地區(qū)聯(lián)邦公共草地放牧費(fèi),以改善環(huán)境質(zhì)量[1]。

2.6 其他對草原有影響的法律

除上述法律外,美國還有一些法律對草原保護(hù)管理產(chǎn)生了積極影響,這些法律共同構(gòu)成了美國草原保護(hù)管理的法律體系。如,1960年《多用途和持續(xù)生產(chǎn)法》規(guī)定草原可以提供多用途、可持續(xù)利用的產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)功能；1964年《自然保護(hù)法》提出建立包括草原在內(nèi)的國家自然保護(hù)體系；1973年《瀕危物種法》提出保護(hù)包括草原植物的瀕危動植物及其生態(tài)系統(tǒng)；1974年《森林和草地可再生資源規(guī)劃法》提出評估和合理規(guī)劃、利用公共草地土地的具體措施；1976年《國家森林管理法》倡導(dǎo)重新評估美國森林和草原狀況；1977年《清潔水法》規(guī)定了防止放牧家畜飲水、排泄污染水源的措施；1995年《保障法》規(guī)定了放牧地的分配、放牧許可證的發(fā)放,并保證《聯(lián)邦土地政策和管理法》和其他環(huán)境法的實(shí)施。

3 美國草原保護(hù)管理的主要措施

美國的草原保護(hù)管理主要是依據(jù)相關(guān)法律,圍繞草原可持續(xù)發(fā)展而采取相應(yīng)的管理措施。

3.1 建立公共草地持照放牧管理制度

自1934年《泰勒放牧法》實(shí)施以來,經(jīng)過多年發(fā)展,美國公共草地放牧許可制度逐漸規(guī)范完善。目前,國家所有的天然草原由土地管理局和森林管理局根據(jù)牧民申請發(fā)放放牧許可證,按標(biāo)準(zhǔn)收取放牧費(fèi),并根據(jù)不同地區(qū)的草原植被情況確定放牧牲畜頭數(shù)和時(shí)間[4]。草地租賃使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)定的放牧強(qiáng)度進(jìn)行放牧利用,一般不能超過牧草產(chǎn)量的50%。土地管理局、森林管理局對公共草地履行監(jiān)督管理職責(zé),對于違反租賃合同規(guī)定、拒不履行合同義務(wù)、造成草原生態(tài)環(huán)境損害破壞的,收回放牧許可執(zhí)照,終止租賃合同；對于未經(jīng)許可故意到公共草地放牧的,處以私人草地租賃收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(一般比公共草地租賃費(fèi)高5～10倍)2～3倍的罰款,另需繳納包括調(diào)查取證等工作過程中產(chǎn)生的所有相關(guān)費(fèi)用。持證放牧許可制度,既發(fā)揮了草原的畜牧業(yè)利用價(jià)值,避免了資源浪費(fèi),又控制了放牧強(qiáng)度,防止了草原退化和生態(tài)環(huán)境的破壞,保證了國有草原的可持續(xù)利用和發(fā)展。

3.2 政府出臺一系列草原保護(hù)支持扶持政策

美國草原財(cái)政支持政策主要是政府投入,主要涉及對草場資源的保護(hù)、畜牧科技的支持和農(nóng)場主的支持[5]。聯(lián)邦政府通過出臺長期穩(wěn)定的草原支持政策,推進(jìn)草原生態(tài)恢復(fù)管理和牧場主收入增長的良性互動。其中,比較重要的政策包括退耕(牧)還草項(xiàng)目、放牧地保護(hù)計(jì)劃、環(huán)境質(zhì)量激勵項(xiàng)目。退耕(牧)還草項(xiàng)目始于1985年,實(shí)行退耕退牧減少對土地的過度利用,鼓勵種草增加植被覆蓋,實(shí)行嚴(yán)格的土地禁用制度并對農(nóng)牧戶進(jìn)行補(bǔ)貼。放牧地保護(hù)計(jì)劃始于1991年,主要是依托聯(lián)邦和州政府的技術(shù)推廣部門和科研院校等機(jī)構(gòu),針對私有牧場開展免費(fèi)的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn),普及先進(jìn)的牧場管理技術(shù),提升牧場主生產(chǎn)管理能力,使草原等自然資源得到更好的保護(hù)和利用。環(huán)境質(zhì)量激勵項(xiàng)目從1996年開始實(shí)施,主要是通過資金和技術(shù)支持幫助農(nóng)牧民規(guī)劃和實(shí)施農(nóng)田改良,通過草田輪作等措施加強(qiáng)農(nóng)田和草原資源保護(hù),減少水土流失,提升環(huán)境質(zhì)量。這些政策在實(shí)施過程中每年還根據(jù)農(nóng)牧民意見建議進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整,經(jīng)過長期實(shí)施取得了良好成效,獲得了廣大農(nóng)牧民的認(rèn)可和贊同,草原和草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力也不斷增強(qiáng)。

3.3 注重開展草原監(jiān)測和評估

美國積極開展草原資源監(jiān)測,采取全面普查和重點(diǎn)監(jiān)測的方式,動態(tài)跟蹤全國草原生態(tài)和生產(chǎn)力狀況。建立了全面科學(xué)的草地健康評價(jià)體系,內(nèi)容分17個大項(xiàng),每個大項(xiàng)各包含5個小項(xiàng)[6]。農(nóng)業(yè)部每5年組織開展一次草原普查,并在全國重點(diǎn)監(jiān)測區(qū)設(shè)置了4萬個草原監(jiān)測樣地,樣地面積占全國草原面積的1%～2%,每年對4萬個樣地監(jiān)測采樣,獲取精確地面監(jiān)測數(shù)據(jù)[7]。采用統(tǒng)計(jì)模型或遙感建模分析方法,分析評估全國草原的生產(chǎn)、生態(tài)情況。此外,美國農(nóng)業(yè)部在土壤和植被詳盡調(diào)查的基礎(chǔ)上,結(jié)合降水等氣象氣候條件,將草場生態(tài)類型細(xì)分至生態(tài)單元(得州中部草原1個生態(tài)單元約400～600hm2),并據(jù)此對不同草原進(jìn)行分類管理和指導(dǎo)。持續(xù)、翔實(shí)、全面的草原監(jiān)測數(shù)據(jù),為研究制定草原支持保護(hù)政策、指導(dǎo)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)、科學(xué)管理牧場奠定了良好基礎(chǔ)。

3.4 突出和發(fā)揮草原的多功能性用途

在生態(tài)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展等理念的影響和相關(guān)政策激勵下,美國比較重視草原的多功能性開發(fā)和利用。以筆者到訪的卡多—約翰遜國家草原為例,面積約0.8萬hm2(12萬畝),主要景觀有草地、林地和湖泊,除了作為重要牧場外(有13戶牧戶持有放牧許可執(zhí)照),它還是一個野生動物保護(hù)區(qū),有山貓、郊狼、野火雞、白尾鹿、紅狐等；一個休閑娛樂區(qū),內(nèi)部有公共廁所、淋浴房,游客可野營、觀光、爬山、騎馬、打獵、垂釣等；同時(shí)也是一個學(xué)生教育和科普基地,可以接待當(dāng)?shù)貙W(xué)校組織的游學(xué)活動,開展自然生態(tài)教育。管理者定期組織開展火燒、清除灌木等作業(yè),控制外來物種入侵,增加生物多樣性。包括草原在內(nèi),美國設(shè)立了數(shù)量眾多的保護(hù)地,集中保護(hù)了草原生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物、草原鳥類等生態(tài)系統(tǒng)和物種,也為人們提供了充足豐富的游憩空間。

4 借鑒與啟示

4.1 修訂完善法律法規(guī)體系 為草原保護(hù)管理提供根本性保障

美國草原方面的法律數(shù)量較多,而且比較成體系。美國雖然沒有制定一部專門的《草原法》,但其實(shí)陸續(xù)出臺了多部草原管理方面的法律,每部法律集中針對當(dāng)時(shí)面臨的主要問題,目標(biāo)明確、措施得力、條款清楚,配套法規(guī)健全,具有很強(qiáng)的可操作性。我國于1985年出臺《草原法》,2002年進(jìn)行了修訂,但隨著社會的不斷發(fā)展,現(xiàn)行《草原法》也出現(xiàn)了較多局限性,不能滿足實(shí)際需要。雖然我國草原面積大,在國土空間中占有絕對重要的分量,但國家有關(guān)土地管理、環(huán)境保護(hù)等方面的法律,條款內(nèi)容大多聚焦于城市和農(nóng)區(qū),涉及草原牧區(qū)的針對性條款很少,在草原牧區(qū)不好操作落實(shí)。當(dāng)前,《草原法》修改工作已經(jīng)列入國家立法計(jì)劃,國家林業(yè)和草原局正加快推進(jìn)修改工作,美國草原相關(guān)法律條款和行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)、做法值得我國借鑒,比如發(fā)放放牧許可證、提高草原違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)、賦予草原執(zhí)法人員更多執(zhí)法權(quán)、提高執(zhí)法威懾力,等等。另外,還要積極推進(jìn)《基本草原保護(hù)條例》制定、《草原征占用審核審批管理辦法》修訂等工作,從而不斷健全和完善我國的草原法律法規(guī)體系,為草原保護(hù)管理提供根本性保障。

4.2 出臺草原保護(hù)相關(guān)政策 加大財(cái)政支持力度

從1985年開始,美國陸續(xù)啟動實(shí)施退耕(牧)還草項(xiàng)目、放牧地保護(hù)計(jì)劃、環(huán)境質(zhì)量激勵項(xiàng)目、農(nóng)場和牧場土地保護(hù)項(xiàng)目、草地保護(hù)項(xiàng)目等多項(xiàng)重大草原保護(hù)支持政策,投資力度不斷加大。進(jìn)入21世紀(jì)以來,我國草原保護(hù)支持力度也在不斷加大,先后實(shí)施了退牧還草、退耕還林還草等工程項(xiàng)目,啟動實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策,為強(qiáng)化我國草原保護(hù)修復(fù)發(fā)揮了重要作用。但是,近年來國家未出臺新的草原支持政策項(xiàng)目,而且由于機(jī)構(gòu)改革等多方面原因,原有的一些項(xiàng)目或是被終止執(zhí)行、或是資金渠道被切斷,國家草原扶持政策項(xiàng)目數(shù)量反而減少,投資規(guī)模大幅下降。國家機(jī)構(gòu)改革后,草原管理職能得到了優(yōu)化強(qiáng)化,國家層面應(yīng)出臺新的加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的支持政策,充分借鑒有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)做法,把有利于草原保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善的各項(xiàng)支持政策寫入文件,做到有據(jù)可依。同時(shí),在起草編制“十四五”草原規(guī)劃過程中,做好各項(xiàng)草原保護(hù)扶持政策的任務(wù)、資金、范圍等測算和設(shè)計(jì),為政策實(shí)施做好前期準(zhǔn)備。

4.3 明晰草原權(quán)屬 建立權(quán)責(zé)一致的草原保護(hù)利用機(jī)制

美國的草原權(quán)屬關(guān)系簡單明晰,草原保護(hù)利用的權(quán)利和責(zé)任也相對明確。美國政府實(shí)施的草原保護(hù)支持投資項(xiàng)目,大部分是由私營農(nóng)場主自愿申請加入,與項(xiàng)目運(yùn)營方簽訂協(xié)議,明確各方權(quán)利責(zé)任義務(wù),便于項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。而我國由于歷史原因,草原和土地權(quán)屬比較復(fù)雜,涉及所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)多種權(quán)屬,農(nóng)牧民一方面搞不清楚這些權(quán)屬和關(guān)系,另一方面他們更多的是關(guān)心自己到底有什么權(quán)利。草原權(quán)屬不夠清晰明確,容易造成保護(hù)利用權(quán)責(zé)不清,草原保護(hù)責(zé)任落得不實(shí)。退牧還草、草原生態(tài)補(bǔ)獎等政策項(xiàng)目大都是由政府整體區(qū)域性推進(jìn)實(shí)施,不是牧民自主申請的,牧民只愿意得利益,不愿意承擔(dān)減少放牧和保護(hù)草原的義務(wù),政府部門也難以監(jiān)管執(zhí)法,影響了政策項(xiàng)目執(zhí)行成效。要制訂草原承包經(jīng)營方面的管理辦法、指導(dǎo)意見,做好草原確權(quán)工作,明晰權(quán)屬關(guān)系、責(zé)任義務(wù)和加強(qiáng)監(jiān)管的內(nèi)容,確保草原保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。

4.4 加強(qiáng)草原類型的各類保護(hù)地建設(shè) 確保重要草原保護(hù)與修復(fù)

20世紀(jì)60年代以來,美國日益重視自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),目前保護(hù)地?cái)?shù)量高達(dá)1萬多個,且種類多樣,有國家公園體系、國家野生動物庇護(hù)所體系、國家景觀保護(hù)體系、國家森林體系、國家荒野保護(hù)體系等,各體系內(nèi)又包含多個類型。通過建立保護(hù)地體系,很多草原資源和草原生態(tài)系統(tǒng)得到較好保護(hù)。雖然我國自然保護(hù)區(qū)數(shù)量較多,面積占到全國陸地面積的14.8%[8],但對建設(shè)草原類型的保護(hù)地重視不夠,經(jīng)統(tǒng)計(jì)全國474處國家級自然保護(hù)區(qū)[9],涉及草原類的只有31個,數(shù)量僅占全國國家級自然保護(hù)區(qū)數(shù)量的6.5%。要加大草原類型保護(hù)地建設(shè)力度,完善自然保護(hù)地體系,將一些著名草原建設(shè)為草原類國家公園,或?qū)⒁恍┱湎l危和重點(diǎn)保護(hù)的草原動植物棲息地、人煙稀少區(qū)域的草原建成草原自然保護(hù)區(qū),對這些重要草原實(shí)施特殊保護(hù)。

4.5 強(qiáng)化草原調(diào)查監(jiān)測評估 提升草原監(jiān)測體系能力

美國各行各業(yè)都十分重視監(jiān)測評估,基于監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評估,繼而進(jìn)行決策,已成為人們普遍的思維邏輯定式。我國于2005年開始組織開展了全國草原監(jiān)測工作,每年組織全國23個重點(diǎn)草原省區(qū)開展地面監(jiān)測[10],采用遙感監(jiān)測分析全國草原綜合情況,每年定期編制全國草原監(jiān)測報(bào)告,草原監(jiān)測已成為草原管理決策的重要依據(jù)。但是,當(dāng)前草原監(jiān)測工作面臨經(jīng)費(fèi)少、樣地?cái)?shù)量少(全國不到1萬個)、技術(shù)人員嚴(yán)重缺失等困難和問題。另外,我國目前草原資源數(shù)據(jù)仍沿用20世紀(jì)80年代第一次全國草地資源調(diào)查數(shù)據(jù),到目前已經(jīng)過去了30多年,許多地方受自然和人為因素影響資源狀況發(fā)生了很大變化,已不能準(zhǔn)確反映目前我國草原的現(xiàn)實(shí)狀況,也不能適應(yīng)當(dāng)前國家宏觀決策和草原精準(zhǔn)化管理的需要。建議開展每5年一次的全國性的草原資源清查,全面掌握草原范圍、類型、質(zhì)量、利用狀況等變化情況,并落地上圖。通過年度變更調(diào)查,及時(shí)更新草原變化情況[11]。同時(shí),要擴(kuò)大草原監(jiān)測資金規(guī)模,增設(shè)草原監(jiān)測樣地?cái)?shù)量,建設(shè)完善的草原固定監(jiān)測點(diǎn)等監(jiān)測設(shè)施和網(wǎng)絡(luò),加強(qiáng)草原監(jiān)測技術(shù)培訓(xùn)和人員培養(yǎng),全面提升我國草原監(jiān)測體系能力,為實(shí)施草原精細(xì)化、精準(zhǔn)化管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。