生命共同體視閾下的非法野生動(dòng)物交易治理困境與對(duì)策

陳積敏

(南京森林警察學(xué)院,南京 210023)

人與自然是生命共同體。野生動(dòng)物是地球上所有生命和自然生態(tài)體系的重要組成部分,其生存狀況同人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。非法野生動(dòng)物交易不僅危害野生動(dòng)物種群安全和國(guó)家生態(tài)安全,而且以濫食野生動(dòng)物為目的而產(chǎn)生的非法野生動(dòng)物交易對(duì)公共衛(wèi)生安全和人民群眾生命健康構(gòu)成重大隱患。隨著環(huán)境惡化、棲息地破壞和人類(lèi)過(guò)度無(wú)序利用,預(yù)計(jì)有超過(guò)70%的新發(fā)傳染病將來(lái)源于野生動(dòng)物[1]。

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出了必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念,堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針,堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生。因此，系統(tǒng)分析非法野生動(dòng)物交易治理困境并提出對(duì)策,以期為進(jìn)一步提升非法野生動(dòng)物交易治理現(xiàn)代化水平,真正落實(shí)堅(jiān)持野生動(dòng)物保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用的立法原則,保護(hù)發(fā)展森林和野生動(dòng)植物資源,促進(jìn)人與自然和諧共生,踐行生命共同體理念[2]。

1 非法野生動(dòng)物交易治理面臨的困境

1.1 受傳統(tǒng)觀念和陋習(xí)行為影響

野生動(dòng)物從最原始的“物”,僅僅滿(mǎn)足人民群眾的基本物質(zhì)生活需求；發(fā)展到是一種“資源”,具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的生物；如今是一種“生命”,與人類(lèi)一起構(gòu)成“生命共同體”。野生動(dòng)物交易可追溯到秦漢時(shí)期,據(jù)《漢書(shū)地理志》記載,秦漢時(shí)期就有犀牛角、象牙、玳瑁等野生動(dòng)物制品傳入我國(guó)；清朝時(shí)期從馬來(lái)西亞進(jìn)口魚(yú)翅、龜甲、鹿皮等野生動(dòng)物制品,向日本出口翡翠鳥(niǎo)、鸚鵡、五色雀等野生動(dòng)物活體[3-4]?！侗静菥V目》記載藥物1 892種(其中動(dòng)物制品入藥有444種),相比《神農(nóng)本草經(jīng)》中利用動(dòng)物制品入藥比例增加了5%[5]。

人與自然是和諧一體的關(guān)系,人類(lèi)應(yīng)當(dāng)順物之則,緣理而動(dòng)。各國(guó)由于國(guó)情、文化和習(xí)俗不同,對(duì)待野生動(dòng)物及其制品的態(tài)度有所區(qū)別,如歐美國(guó)家民眾偏愛(ài)野生動(dòng)物活體,我國(guó)民眾偏愛(ài)野生動(dòng)物制品[6]。然而,這些行為并非完全受傳統(tǒng)觀念或文化的影響,而是人們的陋習(xí)行為所致。一是權(quán)貴思想作祟。物以稀為貴,尤其對(duì)于瀕危、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物偏愛(ài)有佳,認(rèn)為食用該類(lèi)野生動(dòng)物是權(quán)力和資本的象征,甚至作為炫耀的資本。如，食用穿山甲、紅腹錦雞等。二是特殊癖好誘導(dǎo)。受傳統(tǒng)觀念的影響,以顯示其獨(dú)特品味和風(fēng)格,鐘愛(ài)收藏象牙制品、虎皮、盔犀鳥(niǎo)頭骨等野生動(dòng)物制品。隨著消費(fèi)能力增強(qiáng),鐘愛(ài)野生動(dòng)物皮毛制品。受獵奇心理誘導(dǎo),追求個(gè)性,偏愛(ài)飼養(yǎng)非洲灰鸚鵡、綠鬃蜥等異域?qū)櫸?。三是價(jià)值功能神化。隨著科技的進(jìn)步和文化的發(fā)展,人類(lèi)認(rèn)知領(lǐng)域進(jìn)一步拓展,但是個(gè)別民眾仍相信“秘方”,如，穿山甲鱗片具有通乳功效,犀牛角具有解毒功效,熊膽具有平肝明目功效。

1.2 野生動(dòng)物保護(hù)法律體系不完善

1988年《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》頒布,經(jīng)歷了2004,2009,2016,2018年共4次修訂,歷次修訂中,立法理念從利用到保護(hù)轉(zhuǎn)變。但該法律文件修訂的前瞻性不夠,未充分考慮到公共衛(wèi)生安全和公共健康的理念；同時(shí),立法中野生動(dòng)物保護(hù)、利用和管理等環(huán)節(jié)存在立法分散、管理權(quán)限重疊、相關(guān)銜接機(jī)制不暢通等問(wèn)題。

1.2.1缺乏綜合化和系統(tǒng)化的立法思維

野生動(dòng)物保護(hù)中將陸生和水生進(jìn)行分列施政，未科學(xué)界定野生動(dòng)物的法律內(nèi)涵,野生動(dòng)物保護(hù)種類(lèi)過(guò)于狹窄,利用邊界過(guò)于模糊?，F(xiàn)有野生動(dòng)物保護(hù)、利用和管理的法律法規(guī)體系主要涉及25部法律、法規(guī)和規(guī)章,缺乏綜合化、系統(tǒng)化的立法思維,法律法規(guī)規(guī)章之間未形成有效的融合,出現(xiàn)立法重復(fù)、沖突、甚至個(gè)別環(huán)節(jié)缺位等現(xiàn)象。在立法中,未能準(zhǔn)確界定野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值內(nèi)涵,以致立法中雖以“保護(hù)—利用—管理”為邏輯線(xiàn),但利用和管理中并未充分體現(xiàn)保護(hù)的立法思維。

1.2.2“安全”“健康”理念的缺失

《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018年)在立法理念上是有一定的突破,從原有的“保護(hù)和利用并重”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｗo(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用”,但前瞻性及系統(tǒng)性仍不夠,未與“健康中國(guó)”戰(zhàn)略及《動(dòng)物防疫法》等相銜接,未將“公共衛(wèi)生安全”“公共健康”等理念體現(xiàn)在立法中。十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”國(guó)家戰(zhàn)略,2014年將生態(tài)安全納入總體國(guó)家安全體系。然而，2018年完成修訂的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》卻未將公共衛(wèi)生安全和公共健康的理念貫穿修法中。

1.2.3缺乏有效的銜接和互動(dòng)機(jī)制

基于公共安全和人類(lèi)健康的動(dòng)物檢疫制度問(wèn)題關(guān)系重大,因此，在法律法規(guī)體系中設(shè)置了嚴(yán)格的檢疫制度和程序,如《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等法律規(guī)定。但是由于野生動(dòng)物保護(hù)和檢驗(yàn)檢疫主管部門(mén)分屬于不同的管理部門(mén),導(dǎo)致職責(zé)不明確。另外,《中華人民共和國(guó)動(dòng)物檢疫管理辦法》規(guī)定由農(nóng)村農(nóng)業(yè)部來(lái)牽頭制定動(dòng)物檢疫的范圍、對(duì)象和規(guī)程,但農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門(mén)并未形成完整系統(tǒng)的野生動(dòng)物檢疫范圍、對(duì)象和規(guī)程,面對(duì)大量的野生動(dòng)物檢疫,難以出具檢疫證明,這使得檢驗(yàn)檢疫制度難以落地。如，《中華人民共和國(guó)動(dòng)物檢疫管理辦法》(2010年修訂)規(guī)定對(duì)于動(dòng)物檢疫的范圍只限定仔子生豬、家禽等10種的產(chǎn)地檢疫規(guī)程上,而往往人工繁育的野生動(dòng)物納入不了《中華人民共和國(guó)動(dòng)物檢疫管理辦法》的檢疫對(duì)象,使得檢疫處于真空。另外,野生動(dòng)物濫食和非法交易中所引發(fā)的重大公共安全和人類(lèi)健康預(yù)設(shè)不足,與《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》(2013年修訂)《中華人民共和國(guó)刑法》有效銜接不足。

1.3 野生動(dòng)物交易監(jiān)管體系不完善

野生動(dòng)物監(jiān)管不僅僅關(guān)系到生態(tài)資源保護(hù),更關(guān)系到公共衛(wèi)生安全和生命健康等問(wèn)題。野生動(dòng)物保護(hù)、利用和管理的監(jiān)管涵蓋資源保護(hù)、經(jīng)營(yíng)、交易、運(yùn)輸、檢疫、執(zhí)法和司法等部門(mén)。無(wú)論是監(jiān)管制度設(shè)計(jì)還是監(jiān)管部門(mén)數(shù)量,形式上而言已經(jīng)基本構(gòu)建了野生動(dòng)物保護(hù)、利用和管理的監(jiān)管體系,但不完善。主要在于各部門(mén)在野生動(dòng)物監(jiān)管的職責(zé)不明確,部門(mén)間溝通機(jī)制不健全、尤其是基于“生態(tài)安全”“公共衛(wèi)生安全”和“健康安全”的溝通機(jī)制缺失。

1.3.1監(jiān)管部門(mén)職責(zé)不清

對(duì)于野生動(dòng)物及其制品經(jīng)營(yíng)和利用的行政許可制度存在管理和監(jiān)督職能合一的情形(以野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖最為典型)，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的溯源體系和執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制等困惑?！吨腥A人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第34條對(duì)野生動(dòng)物及其制品的出售、購(gòu)買(mǎi)、利用和運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)開(kāi)展的監(jiān)督檢查行為只是籠統(tǒng)地規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén),并未清晰和明確監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)。野生動(dòng)物及其制品的出售、購(gòu)買(mǎi)、利用和運(yùn)輸?shù)冉灰篆h(huán)節(jié)監(jiān)管缺失,如運(yùn)輸行為所涉及的《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》《郵政業(yè)寄遞安全監(jiān)督管理辦法》未對(duì)野生動(dòng)物及其制品運(yùn)輸、寄遞進(jìn)行明確的規(guī)定,造成運(yùn)輸和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)之間混亂,合法來(lái)源和非法來(lái)源野生動(dòng)物及其制品混雜一起,難以確定野生動(dòng)物的合法來(lái)源,增加疫病疫源風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)[7]。

1.3.2監(jiān)管對(duì)象和環(huán)節(jié)未全覆蓋

《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018年)重點(diǎn)就國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物構(gòu)建了獵捕、人工繁育、出售、購(gòu)買(mǎi)和利用為主線(xiàn)的野生動(dòng)物監(jiān)管框架結(jié)構(gòu),但存在監(jiān)管對(duì)象和環(huán)節(jié)未全覆蓋等問(wèn)題。一方面，未對(duì)所有野生動(dòng)物進(jìn)行全覆蓋監(jiān)管,基于野生動(dòng)物種群數(shù)量的多少將列入《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》的作為監(jiān)管對(duì)象,設(shè)置了諸多禁止性條款；而對(duì)于野生動(dòng)物種群數(shù)量當(dāng)前相對(duì)較多的野生動(dòng)物只是設(shè)置了一般性行政許可規(guī)定,禁止性條款較少。如，對(duì)人工繁育場(chǎng)所和銷(xiāo)售交易場(chǎng)所缺乏常態(tài)化的檢查和有效的監(jiān)管。由于野生動(dòng)物交易利潤(rùn)高,監(jiān)管對(duì)象自律性不高、鋌而走險(xiǎn)；野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)鏈條上的人員分布廣、人員少、行為雜,因此監(jiān)管難度特別大,比如，對(duì)農(nóng)家樂(lè)的監(jiān)管。另一方面，野生動(dòng)物管理環(huán)節(jié)未做到全覆蓋監(jiān)管。對(duì)野生動(dòng)物商業(yè)利用方面的規(guī)制太少,主要是以事前規(guī)制為主(以行政許可為典型),往往對(duì)于事中和事后的規(guī)制顯得薄弱甚至處于真空狀態(tài)(如人工繁育管理細(xì)節(jié)、動(dòng)物福利、檢驗(yàn)檢疫等)。

1.3.3監(jiān)管部門(mén)間協(xié)作機(jī)制不完善

2016年11月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立《打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易部際聯(lián)席會(huì)議制度》,重點(diǎn)針對(duì)瀕危野生動(dòng)植物及其制品增強(qiáng)部門(mén)間聯(lián)動(dòng),形成打擊合力,提升執(zhí)法效能；但仍然存在監(jiān)管部門(mén)間協(xié)作機(jī)制不完善的問(wèn)題。一方面，部際聯(lián)席會(huì)議制度有待進(jìn)一步推進(jìn)。當(dāng)前監(jiān)管部門(mén)絕大部分仍各自行政,難以形成有效合力。如，對(duì)于野生動(dòng)物市場(chǎng)交易監(jiān)管,市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)作為主體在協(xié)同林業(yè)和草原、公安機(jī)關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門(mén)共同監(jiān)管力度不足,未形成常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在野生動(dòng)物交易監(jiān)管基本屬于流于形式,主要原因在于對(duì)野生動(dòng)物及其制品方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足和野生動(dòng)物安全的重視度不夠。野生動(dòng)物交易和人工繁育關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)的任務(wù),出于地方保護(hù)主義、監(jiān)管難以落地。另一方面，部門(mén)間信息、技術(shù)、資源共享存在壁壘。各部門(mén)信息采集標(biāo)準(zhǔn)不一,使得信息難以形成有效的共享機(jī)制,甚至存在部門(mén)間不愿共享、不敢共享等情況。

1.4 野生動(dòng)物執(zhí)法效能有待提高

法律貴在實(shí)施,執(zhí)法是非法野生動(dòng)物交易治理的重要環(huán)節(jié)。2007—2017年期間,刑事案件的受理僅占所有案件的10.7%,辦理刑事案件收繳的野生動(dòng)物數(shù)量占所有案件收繳的野生動(dòng)物數(shù)量的8%左右[8],從一定程度上反映出對(duì)非法野生動(dòng)物交易的執(zhí)法效能有待進(jìn)一步加強(qiáng),深入挖掘案件避免存在“以罰代刑”的現(xiàn)象。

1.4.1野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法力量不足

森林公安機(jī)關(guān)(轉(zhuǎn)隸前)是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)打擊野生動(dòng)物犯罪,森林公安派出所管轄林區(qū)面積大而警力不足,人均管控森林面積約0.35萬(wàn)hm2(5.2萬(wàn)畝)[9],難以形成優(yōu)勢(shì)力量重點(diǎn)打擊野生動(dòng)物犯罪。2007—2017年期間,共受理森林和野生動(dòng)物案件262.59萬(wàn)起案件,其中行政案件234.45萬(wàn)起、刑事案件28.14萬(wàn)起,人均年受理案件不足5起(其中刑事案件不足1起)；執(zhí)法隊(duì)伍中民警老齡化現(xiàn)象過(guò)于嚴(yán)重、普遍學(xué)歷層次不高[10]。

1.4.2難以從源頭遏制野生動(dòng)物犯罪

2012—2016年期間,非法野生動(dòng)物交易行為逐年上升；走私案件數(shù)量年均增長(zhǎng)量為58%左右,涉案野生動(dòng)物年均38萬(wàn)頭(只)[11]。非法野生動(dòng)物交易類(lèi)刑事案件逐年遞增,從2007年的1.44萬(wàn)起上升到2017年的3.2萬(wàn)起,年均增加11%。野生動(dòng)物犯罪屢禁不止,年均收繳野生動(dòng)物96.97萬(wàn)只(頭)[12-13],難以從源頭上遏制野生動(dòng)物犯罪,對(duì)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和生物多樣性造成重大影響,甚至影響到國(guó)家公共衛(wèi)生安全和公共健康。

1.4.3執(zhí)法存在取證難 執(zhí)行難等問(wèn)題

野生動(dòng)物犯罪案件證據(jù)與毒品案件的證據(jù)極為相似,存在證據(jù)難獲得、難辨認(rèn)、難查證、難鑒定和難保全等問(wèn)題。非法獵捕野生動(dòng)物一般發(fā)生在林區(qū),很難利用視頻偵查和目擊證人方式獲得證據(jù),且犯罪現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展痕跡提取難度較大,導(dǎo)致證據(jù)難以獲得。野生和人工繁育的野生動(dòng)物在形態(tài)上難以區(qū)分,導(dǎo)致證據(jù)難以辨認(rèn)。野生動(dòng)物及其制品進(jìn)入到流通環(huán)節(jié),對(duì)于其溯源,難以明確其源頭和具體去向；特別是商業(yè)利用和食用等環(huán)節(jié),證據(jù)會(huì)瞬間消失難以確認(rèn)和查證。而且涉及野生動(dòng)物及其制品數(shù)量較大,鑒定任務(wù)重、難度大,特別是高昂的鑒定費(fèi)用。大部分野生動(dòng)物及其制品長(zhǎng)期不易保存且執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的存放地方,導(dǎo)致在辦案期間或訴訟期間,證據(jù)滅失。

非法野生動(dòng)物交易在執(zhí)法實(shí)踐中存在難以執(zhí)行等問(wèn)題。如，野生動(dòng)物及其制品已經(jīng)滅失(如，以食用為目的)；野生動(dòng)物及其制品的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)未清晰、犯罪分子沒(méi)有償付能力；人工繁育是當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)的項(xiàng)目,關(guān)系到農(nóng)戶(hù)的基本生活；與司法部門(mén)銜接機(jī)制不暢通(如，檢察院提出的“另案處理”)以及“以罰代刑”現(xiàn)象等都是造成執(zhí)行難的重要因素,嚴(yán)重影響了野生動(dòng)物犯罪的執(zhí)法效能[14]。

1.5 強(qiáng)大市場(chǎng)需求驅(qū)使非法野生動(dòng)物交易

欲望和利益是人類(lèi)文明進(jìn)步的動(dòng)力[15]。野生動(dòng)植物貿(mào)易的交易額將高達(dá)428～685億美元,非法貿(mào)易額預(yù)計(jì)高達(dá)110～320億美元,將成為繼軍火、毒品后的世界第三大犯罪[16]。非法野生動(dòng)物交易中滋生的巨額利潤(rùn)就是促使犯罪的刺激因素。非洲巨蜥經(jīng)銷(xiāo)商的收購(gòu)價(jià)是60～80美元之間,最終到達(dá)消費(fèi)者手中價(jià)格為5 800～7 000美元,若不計(jì)中間環(huán)節(jié),利潤(rùn)空間近100倍；穿山甲(肉食)市場(chǎng)價(jià)每只4 000～5 000美元,鱗片400～500美元/kg；象牙原料5 000～7 000美元/kg[17]。因此,強(qiáng)大的市場(chǎng)需求驅(qū)使非法野生動(dòng)物交易猖獗。

2 治理對(duì)策

2.1 強(qiáng)化人與自然和諧共生理念的宣傳和引導(dǎo)

人類(lèi)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)自然界法則,緣理而動(dòng),切忌肆意人類(lèi)需求而破壞自然界的生態(tài)平衡[5]。宣傳人與自然和諧共生的理念,生命的根本在于人的生命活動(dòng)與自然界的變化息息相關(guān),人類(lèi)與天地萬(wàn)物之間是和諧、一體的關(guān)系,即天人合一、和諧共生。加強(qiáng)野生動(dòng)物科普宣傳,強(qiáng)化野生動(dòng)物資源的生態(tài)價(jià)值,理解保護(hù)野生動(dòng)物的重要性。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù),公共衛(wèi)生安全和生命健康安全教育,現(xiàn)代化治理理念下,集政府、企業(yè)、學(xué)校、社會(huì)組織、新聞媒體等社會(huì)各方面資源,開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生安全和生命健康安全教育和引導(dǎo),強(qiáng)化野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)的宣傳,讓全社會(huì)更多地熟知“生物多樣性—生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能—公共安全風(fēng)險(xiǎn)—人類(lèi)生存”之間的內(nèi)在邏輯。積極開(kāi)展野生動(dòng)物防治疫病的宣傳,遠(yuǎn)離“野味”。全體社會(huì)成員要自覺(jué)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生安全和生命健康安全意識(shí),移風(fēng)易俗,徹底革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí),將生態(tài)文明的理念融入到日常生活中。

2.2 完善野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)體系

1) 科學(xué)界定野生動(dòng)物概念和保護(hù)范疇。綜合考慮語(yǔ)言學(xué)、生物學(xué)和法理學(xué)等相關(guān)知識(shí),考慮到公共衛(wèi)生安全和生命健康安全,科學(xué)界定野生動(dòng)物的法律概念[18]。同時(shí)要盡快更新、調(diào)整和整合野生動(dòng)物名錄,建議形成統(tǒng)一的野生動(dòng)物保護(hù)名錄,擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)范圍,在全國(guó)層面設(shè)立兩類(lèi)名錄,即《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《國(guó)家一般保護(hù)野生動(dòng)物名錄》,各省根據(jù)自己需要可以設(shè)立地方保護(hù)野生動(dòng)物名錄,但杜絕與國(guó)家名錄交叉重疊。落實(shí)《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定要求,建立野生動(dòng)物名錄委員會(huì),制定及時(shí)有效的野生動(dòng)物名錄更新程序,定期更新和調(diào)整野生動(dòng)物保護(hù)名錄。

2) 科學(xué)的立法理念是破解法的確定性和正確性藩籬的關(guān)鍵因素?！吨腥A人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂要拋棄機(jī)械司法思維,從保護(hù)和利用的困境中走出來(lái),基于生態(tài)安全和生物多樣性保護(hù),納入公共衛(wèi)生安全和人的生命健康安全,上升到安全層面,主動(dòng)融入到國(guó)家總體安全觀戰(zhàn)略中去。因此,建議將《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》立法目的調(diào)整為:以保護(hù)野生動(dòng)物,拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物,維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),保障人民生命健康安全和公共衛(wèi)生安全[19]。

3) 整合法律法規(guī),形成系統(tǒng)化的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系。建議將野生動(dòng)物保護(hù)法整合成一部完整保護(hù)野生動(dòng)物的法律,不再將陸生野生動(dòng)物和水生野生動(dòng)物分開(kāi),將《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等整合為一部法律；將《中華人民共和國(guó)瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《野生動(dòng)植物進(jìn)出口證書(shū)管理辦法》《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種種類(lèi)及數(shù)量審批管理辦法》等整合為一部法規(guī)。同時(shí),要注意立法銜接,《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)畜牧法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)廣告法(2018修正)》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》等法律之間的銜接。對(duì)立法目的、管理措施、法律責(zé)任等進(jìn)行銜接,重點(diǎn)就立法程序、行政管理責(zé)任、行刑銜接方面做好銜接,破除監(jiān)管責(zé)任的盲區(qū),讓法律能真正發(fā)揮有效的監(jiān)督和管理作用,切實(shí)保護(hù)野生動(dòng)物。

2.3 健全野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管體系

1) 完善許可管理,規(guī)制人工繁育?；谝吧鷦?dòng)物全產(chǎn)業(yè)鏈,完善許可管理,建立健全全國(guó)統(tǒng)一的野生動(dòng)物許可制度；明確野生動(dòng)物許可終身負(fù)責(zé)制,對(duì)許可進(jìn)行全流程、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管,開(kāi)展野生動(dòng)物許可定期評(píng)估審核；建立全國(guó)統(tǒng)一的野生動(dòng)物許可監(jiān)管平臺(tái)。對(duì)野生動(dòng)物人工繁育進(jìn)行規(guī)制,尤其是以商業(yè)性為目的的人工繁育,限制非理性消費(fèi)需求。落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》,對(duì)人工繁育行政許設(shè)立年檢制度。

2) 擴(kuò)大監(jiān)管范圍,強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管。修訂《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》,將非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物納入監(jiān)管范圍,完善對(duì)人工繁育野生動(dòng)物以及野生動(dòng)物網(wǎng)絡(luò)交易的監(jiān)管規(guī)定。野生動(dòng)物管理部門(mén)盡快完善和出臺(tái)野生動(dòng)物分類(lèi)管理清單。將網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的監(jiān)管納入到日常監(jiān)管中。建立部門(mén)間協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管,避免部門(mén)間職能交叉重疊、溝通協(xié)調(diào)不暢等困境,打破地方保護(hù)主義壁壘,落實(shí)具體監(jiān)管部門(mén)責(zé)任,明確野生動(dòng)物監(jiān)管權(quán)責(zé)的歸屬問(wèn)題。全國(guó)各級(jí)林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、動(dòng)物防疫、衛(wèi)健委、市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等部門(mén)要建立協(xié)同監(jiān)管共同體,強(qiáng)化部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)行“1+N”監(jiān)管制度,即部門(mén)所管轄的領(lǐng)域視為網(wǎng)格,網(wǎng)格內(nèi)所有的單元要有完備的響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,任一部門(mén)發(fā)起專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管行動(dòng),其他部門(mén)及時(shí)響應(yīng)[20]。

3) 動(dòng)員社會(huì)力量參與野生動(dòng)物監(jiān)管,發(fā)揮行業(yè)和社會(huì)公民的力量。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)功能,成立自律聯(lián)盟,制定自律規(guī)范,強(qiáng)化行業(yè)自律,建立準(zhǔn)入制度和黑名單制度,發(fā)現(xiàn)一起違反野生動(dòng)物保護(hù)行為,進(jìn)行嚴(yán)厲制約,如，取消準(zhǔn)入資格。進(jìn)一步完善監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度,充分利用好12315平臺(tái)和110平臺(tái),及時(shí)處理群眾的投訴和舉報(bào)信息。將榮譽(yù)制度融入獎(jiǎng)勵(lì)制度中,激勵(lì)公民的社會(huì)責(zé)任感和使命感。

4) 倡導(dǎo)信息共享,建立統(tǒng)一野生動(dòng)物管理監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái),提高監(jiān)管效能。完善野生動(dòng)物溯源體系,明確野生動(dòng)物個(gè)體來(lái)源,尤其是人工繁育的野生動(dòng)物,公眾可以通過(guò)公共平臺(tái)進(jìn)行查詢(xún)并監(jiān)督。充實(shí)監(jiān)管力量,加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。強(qiáng)化監(jiān)管問(wèn)責(zé)制,建立公益訴訟制度,監(jiān)督監(jiān)管不作為問(wèn)題,尤其是執(zhí)法中存在以罰代管、降格處理等亂作為問(wèn)題。

2.4 加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

1) 加快野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),既要做好行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),又要做好行刑業(yè)務(wù)銜接工作。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時(shí)代背景下,野生動(dòng)物犯罪執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)必須以系統(tǒng)化、綜合化、專(zhuān)業(yè)化為目標(biāo),持續(xù)推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)。

2) 明晰權(quán)力清單,協(xié)同打擊野生動(dòng)物犯罪行為。梳理野生動(dòng)物主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)在野生動(dòng)物保護(hù)和利用中的職責(zé),描繪執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)清單；公開(kāi)執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)清單,促使部門(mén)和責(zé)任單位主動(dòng)應(yīng)對(duì)、積極作為,推進(jìn)社會(huì)有效監(jiān)督。

3) 整合執(zhí)法力量,推進(jìn)野生動(dòng)物犯罪綜合執(zhí)法。整合執(zhí)法力量,堅(jiān)持系統(tǒng)治理、綜合治理的理念組建野生動(dòng)物保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍,將林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場(chǎng)監(jiān)督、檢驗(yàn)檢疫、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)行政執(zhí)法資源進(jìn)行整合,聚焦執(zhí)法范圍和執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)清單,實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法[8]。

4) 強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)能力,加快執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)。2019年1月,習(xí)近平總書(shū)記在中央政法委工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào):政法系統(tǒng)要把專(zhuān)業(yè)化建設(shè)擺到隊(duì)伍建設(shè)的重要位置來(lái)抓。野生動(dòng)物犯罪具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性,不僅涉及到執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí),如，非法野生動(dòng)物交易方式及趨勢(shì),野生動(dòng)物犯罪罪名競(jìng)合等；更涉及到野生動(dòng)物管理領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí),如，野生動(dòng)物的識(shí)別與認(rèn)定、野生動(dòng)物及其制品的價(jià)值核算、野生動(dòng)物的養(yǎng)護(hù)、野生動(dòng)物憩息地保護(hù)等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的知識(shí)；因此，不僅要強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍的公安業(yè)務(wù)能力,更要強(qiáng)化野生動(dòng)物管理領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

2.5 懲治非法野生動(dòng)物交易行為

1) 徒法不足以自行,法律貴在執(zhí)行。作為治國(guó)理政的基本方式,法治不僅要有一套健全、優(yōu)良的法律體系,更需要行之有效地付諸實(shí)踐,切實(shí)依法治理好國(guó)家、約束住權(quán)力、維護(hù)好權(quán)利、承擔(dān)好責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)法,依法打擊野生動(dòng)物非法貿(mào)易,斬?cái)嘁吧鷦?dòng)物非法交易產(chǎn)業(yè)鏈。針對(duì)野生動(dòng)物非法交易出具重拳,加大違法犯罪處罰力度,大幅提高違法成本。2020年2月24日,《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)對(duì)違反《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》和其他有關(guān)法律禁止獵捕、交易、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物的違反犯罪行為,在現(xiàn)行法律規(guī)定基礎(chǔ)上加重處罰。

2) 理順執(zhí)法體制,建立健全部門(mén)間聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制；常態(tài)性開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng),加大對(duì)非法狩獵、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、加工等行為的打擊力度。鼓勵(lì)社會(huì)共同參與,倡導(dǎo)人與自然是生命共同體的社會(huì)責(zé)任；社會(huì)組織(企業(yè)、民間團(tuán)體、非政府組織等)和公眾要擔(dān)起人與自然是生命共同體的社會(huì)責(zé)任,建立起社會(huì)共同參與治懲治野生動(dòng)物犯罪行為。進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展野生動(dòng)物跟蹤技術(shù),跟蹤非法野生動(dòng)物及其制品的流向,追蹤非法野生動(dòng)物交易的產(chǎn)業(yè)鏈,開(kāi)展溯源管理,如利用全球定位系統(tǒng)(GPS),推廣野生動(dòng)物互聯(lián)網(wǎng)跟蹤技術(shù)(ICARUS)等[21]。

3 結(jié)語(yǔ)

野生動(dòng)物是地球上所有生命和自然生態(tài)體系的重要組成部分,其生存狀況同人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。非法野生動(dòng)物交易是人畜患病的催化劑,嚴(yán)重影響著生物多樣性、生物安全、公共衛(wèi)生安全和生命健康安全[22]。

沒(méi)有買(mǎi)賣(mài),就沒(méi)有殺害。懲治非法野生動(dòng)物交易行為國(guó)家在行動(dòng),野生動(dòng)物保護(hù)需要綜合運(yùn)用多種法律法規(guī)、制度規(guī)范,協(xié)同利用多種調(diào)控手段,系統(tǒng)性、整體性調(diào)動(dòng)和整合多種資源；做好野生動(dòng)物保護(hù)與生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全、生命健康安全等的協(xié)同推進(jìn),剖析非法野生動(dòng)物交易治理困境,系統(tǒng)化提出非法野生動(dòng)物治理對(duì)策,為精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的法律實(shí)施提供基礎(chǔ)。