從內(nèi)審視角淺析科研事業(yè)單位合同管理內(nèi)控對策

●梅超琴

一、引言

2018 年1 月，審計署發(fā)布了新修訂的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，第十二條明確，內(nèi)部審計機構(gòu)職責增加“對本單位及所屬單位內(nèi)部控制及風險管理情況進行審計?！?012 年11 月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號），第四章第六節(jié)合同控制，明確合同管理和風險控制重點；第五章評價與監(jiān)督，第六十一條“內(nèi)部審計部門或崗位應(yīng)當定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議”。2015 年12 月，財政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24 號），提出堅持共同治理原則，包括主動爭取審計、監(jiān)察等部門的支持，共同推動內(nèi)部控制建設(shè)和有效實施；2017 年1 月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1 號），要求行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行年度報告制度，開展內(nèi)部控制考核評價。審計署和財政部上述文件，從國家制度層面明確了內(nèi)部審計對內(nèi)部控制的評價監(jiān)督和促進提高作用。合同作為經(jīng)濟業(yè)務(wù)的重要文件載體，是內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題的重要切入點，因此，從審計發(fā)現(xiàn)問題出發(fā)，揭示合同管理關(guān)鍵風險，提出內(nèi)部控制改進措施和應(yīng)對策略，更契合科研事業(yè)單位合同管理業(yè)務(wù)實際，有利于合同內(nèi)控對策落實落地。

二、科研事業(yè)單位主要合同類型和管理現(xiàn)狀

科研事業(yè)單位主要承擔國家科學研究、科技創(chuàng)新、技術(shù)突破等公益性科研任務(wù)，同時也有企事業(yè)單位技術(shù)開發(fā)合作，均需簽訂項目任務(wù)書、協(xié)議書、技術(shù)開發(fā)合同等形式的科研收入合同，明確科研任務(wù)權(quán)利義務(wù)。科研收入合同既具有一般合同強制性、約束性等特點，又有明顯的特殊性，因為科研任務(wù)履行涉及論文署名權(quán)、專利權(quán)、發(fā)明歸屬、科技成果所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、受益權(quán)等，所以既受合同法約束、又受知識產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范，還需遵守國家科研誠信政策要求。

科研事業(yè)單位在實施科研任務(wù)過程中，必然發(fā)生各類科研經(jīng)濟支出，需要簽訂各式各樣的業(yè)務(wù)合同，如設(shè)備購置合同、材料采購合同、基建工程合同、測試分析加工合同、外協(xié)合同等等，都需專業(yè)管理?？蒲惺聵I(yè)單位科研項目經(jīng)費要求?？顚Ｓ?，一般實行課題制，經(jīng)濟業(yè)務(wù)支出通常由科研人員自行溝通聯(lián)系和執(zhí)行流程，合同管理水平普遍不高。科研事業(yè)單位管理部門雖合同管理水平相對較高，但對業(yè)務(wù)需求本身了解不深，普遍存在重合同文本管理，輕合同對象審查現(xiàn)象。

科研事業(yè)單位完成科研任務(wù)后，產(chǎn)出的科技成果屬于職務(wù)成果，其表現(xiàn)形式主要包括已申請或授權(quán)的知識產(chǎn)權(quán)（如專利申請權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)等），非專利技術(shù)、設(shè)計圖紙、試驗方案和數(shù)據(jù)、樣機樣品等。國家大力鼓勵科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，讓科技成果走進市場，帶動經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步，增強科研人員獲得感，增加單位科研收入來源渠道，成為科研事業(yè)單位的重點工作。科技成果不同于成熟商品的市場定價機制，定價更多基于轉(zhuǎn)讓雙方對其應(yīng)用價值的主觀判斷和溝通談判，技術(shù)市場專業(yè)性高、合同談判技巧性強，價格協(xié)商空間較大，因此靈活性強，公允性難以判定，合同管理難度大。

除此之外，科研事業(yè)單位還有人事聘用合同、勞務(wù)外包合同等。通常由人事部門負責簽訂管理，且薪酬待遇等經(jīng)濟業(yè)務(wù)相關(guān)條款也較少在合同中直接約定，合同管理基本停留在文本管理，過程管理少。

三、內(nèi)部審計揭示科研事業(yè)單位合同管理風險

科研經(jīng)濟業(yè)務(wù)真實性合法性合規(guī)性審計和內(nèi)部控制風險審計是科研事業(yè)單位內(nèi)部審計的重要工作，從內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的業(yè)務(wù)真實性合法性存疑問題和內(nèi)部控制風險，可以窺見合同管理存在諸多問題。

（一）可行性論證欠缺導(dǎo)致的合同違約和成果流失風險

以某內(nèi)部審計教案為例。在一份科研技術(shù)開發(fā)合同中，甲方支付乙方20 萬元技術(shù)開發(fā)費，要求進行為期一年的新技術(shù)開發(fā)，提交共同署名的SCI 論文3 篇，專利3 項，試驗樣品一套和技術(shù)方案一冊。合同付款條款約定，未如期完成合同約定義務(wù)，將不予支持50%尾款。

乙方內(nèi)部審計組審計該合同時，單位相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)專家協(xié)助判斷指出，該項技術(shù)研發(fā)任務(wù)期短、經(jīng)費少、成果要求高，很難單獨完成，且合同付款條款與經(jīng)費支出比例不協(xié)調(diào)，違約經(jīng)濟損失較大。經(jīng)審計溝通，了解到該項目負責人正為合同難以履約而艱難溝通，其反饋項目簽訂合同時，確實未充分進行可行性論證，僅依據(jù)片面估計原有技術(shù)積累對新技術(shù)開發(fā)的正面影響，未設(shè)想違約情況，未關(guān)注付款條款約定，也未考慮前期技術(shù)積累不計成本直接使用可能存在的成果流失風險。

（二）合同關(guān)鍵要素缺失導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失風險

科研事業(yè)單位科研經(jīng)濟采購業(yè)務(wù)中，合同關(guān)鍵要素約定至關(guān)重要。在一個內(nèi)部審計案例中，某科研單位購置一臺大額精密設(shè)備，用于特定環(huán)境中的科研實驗，要求能夠與搭載平臺系統(tǒng)兼容，需要在對應(yīng)實驗平臺上調(diào)試合格方能使用。由于雙方曾有成功合作，當次僅簽訂了標準格式的采購合同，未對調(diào)試要求、合格時限、糾紛處理等關(guān)鍵要素進行約定。在支付合同預(yù)付款、設(shè)備到位后，經(jīng)過長期調(diào)試，至項目結(jié)題依然無法達到使用要求。按照合同約定，設(shè)備驗收后支付尾款、賣方開具發(fā)票，雙方就應(yīng)否驗收僵持不下。設(shè)備無法使用，買方無法驗收支付尾款，賣方拒絕開具預(yù)付款發(fā)票；由于新技術(shù)發(fā)展，舊設(shè)備賣方不同意收回，預(yù)付款無法退還，買方作為科研事業(yè)單位，面臨國有資產(chǎn)流失風險。

（三）合同對象管理缺位，導(dǎo)致科研經(jīng)費挪用風險

科研事業(yè)單位現(xiàn)在多已加強合同文本的規(guī)范管理，但合同對象管理缺位現(xiàn)象依然存在，合同執(zhí)行過程缺少監(jiān)督管理，合同標的缺少實地驗收和領(lǐng)用存管理。屢有曝光的虛開發(fā)票套取科研項目經(jīng)費的案例，正是當事人發(fā)現(xiàn)并利用了合同對象管理漏洞。關(guān)聯(lián)交易、單一來源采購、測試化驗加工業(yè)務(wù)等，更是內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題的重點領(lǐng)域，交易真實性、價格合理性和業(yè)務(wù)必要性是合同對象管控的難點，科研經(jīng)費挪用風險較大。

（四）合同歸口管理與業(yè)務(wù)流程管理脫節(jié)，削弱風險控制效果

科研事業(yè)單位合同管理一般是按科研項目分類歸口管理，與以業(yè)務(wù)流程管理按業(yè)務(wù)性質(zhì)分類，管理部門的合同管理職責存在交叉，又缺乏有效的溝通手段和必要的共享平臺，合同管理的內(nèi)部控制措施難以落到實處，即便開展也較為零散，如科研事業(yè)單位對控股公司、分支機構(gòu)的投資管理，股權(quán)談判約定、投資回報要求、經(jīng)營實際狀況等細節(jié)在對外投資管理部門，財務(wù)部門主要關(guān)心資金往來情況，合同數(shù)據(jù)和執(zhí)行情況未全方位共享，合同監(jiān)督管理存在脫節(jié)現(xiàn)象，風險管控作用有限。

四、科研事業(yè)單位合同管理風險內(nèi)控應(yīng)對策略

科研事業(yè)單位合同管理與內(nèi)部控制總體目標是統(tǒng)一的，要合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)和資產(chǎn)安全，同時有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。與之對應(yīng)，合同管理風險內(nèi)部控制應(yīng)當重點從以下四個方面強化應(yīng)對策略。

（一）全面加強合同管理水平

首先通過專業(yè)培訓，全面加強合同業(yè)務(wù)各流程環(huán)節(jié)管理人員的合同專業(yè)知識水平，特別是科研部門業(yè)務(wù)經(jīng)辦人。其次，提出明確的任職要求，科研經(jīng)濟業(yè)務(wù)合同發(fā)起人應(yīng)熟悉合同法，掌握談判技巧，明了合同關(guān)鍵要素，在合同文本中完整約束；合同審核人員要有識別合同條款可能存在風險的能力，在合同簽訂蓋章前有效化解；合同履行跟進人員要清晰合同法律責任，切實跟進執(zhí)行合同各項約定；合同歸口管理人員要確保合同管理安全完整。最后，建立合同管理責任體系，通過責任追究敦促合同規(guī)范有序管理。

（二）切實強化合同風險意識

首先通過審計發(fā)現(xiàn)合同風險問題案例通報，合同糾紛案例警示，強化對合同風險可能產(chǎn)生的不良后果的認識；其次，開展合同管理責任體系宣講，從思想意識和管理意識上強化合同風險責任意識；最后邀請專業(yè)人員（如法務(wù)專家）從合同訂立、條款約定、文本撰寫、履約跟進等合同管理正反兩側(cè)剖析，生動演示化解合同風險可以降費提質(zhì)增效，強化合同風險管理意愿。

（三）完善內(nèi)部控制體系建設(shè)

內(nèi)部控制是一個完整體系，合同管理作為內(nèi)部控制的一個關(guān)鍵點，應(yīng)結(jié)合科研事業(yè)單位業(yè)務(wù)管理模式，按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗等原則，把合同管理內(nèi)部控制措施對應(yīng)轉(zhuǎn)化為相應(yīng)管理崗位的管理要求和責任，實施跟進，全流程管理，控制各環(huán)節(jié)風險。加強財務(wù)管理跟進，科研事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門要主動加強與財務(wù)部門的合同信息溝通，協(xié)同及時履約、避免違約風險；發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失端倪，立即停止資金支付，將損失降至最低。加強公示監(jiān)督，用好公眾監(jiān)督手段，防范舞弊風險；對于國家政策制度要求公示的合同業(yè)務(wù)，務(wù)必公示且確保公示期滿足要求。加快探索內(nèi)部控制和信息化建設(shè)，通過大數(shù)據(jù)高效率管控合同風險。

（四）提升內(nèi)審內(nèi)控良性循環(huán)

科研事業(yè)單位通常不以盈利為目的，科研項目收入和科研經(jīng)費支出主要關(guān)注預(yù)算控制，控制效果也好衡量，而合同管理內(nèi)部控制則缺乏考量標準。因此，將內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題和內(nèi)部控制監(jiān)督評價結(jié)果作為合同管理的衡量標準，計入考核權(quán)重，以評促建，提升合同管理內(nèi)部控制的同時，強化內(nèi)部審計結(jié)果應(yīng)用，形成內(nèi)部審計監(jiān)督評價與合同管理風險內(nèi)部控制的良性循環(huán)，有效提升合同更顯控制能力，提高公共服務(wù)效率和效果。