公共交通地方立法探析

□吳悠

一、我國公共交通立法發(fā)展基本情況

2009年底，交通運輸部研究起草了《城市公共交通條例》（送審稿），并報送國務院法制辦。此后，國務院法制辦聯(lián)合交通運輸部進行了多輪完善。直至2018年8月，司法部印發(fā)了《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），在行業(yè)內(nèi)征求意見。2019年5月，司法部就《征求意見稿》向全社會廣泛征求意見。至此，《城市公共交通管理條例》的出臺進入倒計時。

截至2019年9月底，我國已有45個具備地方立法權(quán)的省、市、自治區(qū)，多個城市先后制定施行公共交通地方性法規(guī)，其中，省份4個，直轄市4個，省會（含自治區(qū)首府）城市20個，其他設區(qū)市17個。從地方立法權(quán)擴容前后對比來看，除了省份和直轄市外，原先享有地方性法規(guī)制定權(quán)的49個設區(qū)市中，有34個城市先后制定施行公共交通地方性法規(guī)，占比為69.4%。地方立法權(quán)擴容后，新增的233個設區(qū)市中已有3個城市制定施行公共交通地方性法規(guī)，分別是達州市、晉城市和常州市，占比為1.3%。

通過立法的先行先試，這些地區(qū)填補了自身的公共交通法律法規(guī)空白，推動了本地區(qū)公共交通發(fā)展水平不斷提升，同時也引領全國公共交通法治建設進程，為公共交通法規(guī)體系建立健全提供了經(jīng)驗借鑒。但仍有不少城市面臨著發(fā)展力度不足、管理水平不高、安全問題突出等一系列問題，需要國家和地方協(xié)同起來通過立法的形式進一步優(yōu)化改善。

二、《征求意見稿》與地方性法規(guī)異同分析

《征求意見稿》充分尊重了地方立法自主權(quán)，借鑒了各地的立法實踐經(jīng)驗，保證了與已制定施行的地方性法規(guī)基本協(xié)調(diào)。通過對比發(fā)現(xiàn)，《征求意見稿》與地方性法規(guī)異同如下。

1.兩者共通內(nèi)容較多

（1）明確職責分工。規(guī)定城市人民政府是責任主體，明確交通運輸主管部門的管理職責。

（2）編制規(guī)劃引領。規(guī)定編制公共交通相關規(guī)劃。

（3）拓展資金渠道。除將公共交通發(fā)展資金納入財政預算外，還鼓勵引導各類投資主體參與。

（4）引導設施建設。要求建設公交場站、公交專用道等配套設施。

（5）提升智能應用。要求配置公眾出行信息服務、車輛運營調(diào)度、安全監(jiān)控和應急處置等系統(tǒng)。

（6）規(guī)范運營服務。要求企業(yè)提供高質(zhì)量服務，鼓勵企業(yè)提供定制線路、夜間線路等多樣服務，明晰重點崗位準入條件，要求交通運輸主管部門定期開展服務質(zhì)量評價。

（7）明確票價導向。要求公共交通票價由政府直接定價。

（8）健全安全管理。明確企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，要求企業(yè)制定應急預案，明確相關禁止行為。

2.《征求意見稿》提出新要求

（1）投資范圍。除基礎設施建設外，規(guī)定投資主體還可以參與運營管理。

（2）公交規(guī)劃方面。城市公共交通規(guī)劃應當涵蓋安全防范和人才保障等內(nèi)容，這是以往地方公共交通規(guī)劃導則所不具備的，此外還要求規(guī)劃編制開展進行征求公眾意見等必要程序。

（3）線網(wǎng)優(yōu)化方面。要求定期開展公眾出行調(diào)查，收集、分析公眾出行有關信息，作為優(yōu)化線路的依據(jù)。

（4）從業(yè)資格方面。要求建立重點崗位安全背景審查制度。

（5）成本核算方面。成本費用年度核算內(nèi)容要求包括實際執(zhí)行票價低于運營成本的部分、執(zhí)行政府乘車優(yōu)惠導致收入減少的部分和執(zhí)行政府指令性任務導致支出增加的部分。

3.兩者之間存有沖突

（1）特許經(jīng)營與行政許可。《征求意見稿》規(guī)定線路運營實行特許經(jīng)營，而以上海市、杭州市、廣州市、無錫市等為代表的城市均實行行政許可。

（2）經(jīng)營權(quán)期限?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定城市公共汽（電）車線路運營的期限為6～12年，即不低于6年且不高于12年，而晉城市、重慶市、蘭州市分別規(guī)定經(jīng)營權(quán)期限為5年、4～8年、不超過8年?！墩髑笠庖姼濉返木植織l款將直接影響現(xiàn)有地方性法規(guī)相關制度，造成下位法與上位法的沖突。

三、公共交通立法的發(fā)展趨勢

1.公共交通立法駛?cè)虢y(tǒng)一發(fā)展快車道

一直以來，我國公共交通立法處于地方分散化的發(fā)展階段，這種模式不僅加大了立法成本，使公共交通立法缺乏效益，并且在一定范圍內(nèi)造成縱向沖突與橫向差異，從而使地方立法偏離初衷或預期?！冻鞘泄步煌ü芾項l例》已被納入《國務院2019年立法工作計劃》，標志著公共交通上位法即將扭轉(zhuǎn)地方分散化立法的局面，在充分借鑒地方立法實踐經(jīng)驗的基礎上，尋求地方立法實踐內(nèi)容“最大公約數(shù)”，建立國家層面統(tǒng)一的公共交通行政法規(guī)。

2.上下位法定位分工更加清晰

《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》指出“建立以行政法規(guī)為龍頭、以部頒規(guī)章為基礎、以地方立法為支撐的法規(guī)體系?！庇纱?，地方應準確把握地方立法在該法規(guī)體系中的定位，結(jié)合實際需要開展立法相關工作，與上位法、規(guī)章等組合發(fā)揮“1+1≥2”的效應。

3.地方立法必要性和針對性要求更高

公共交通地方立法一直存在過于追求體例完美、結(jié)構(gòu)完整和內(nèi)容全面的傾向。有的城市不惜制定了大量的空、虛、原則性的條款，浪費了優(yōu)先的立法資源，形成虛假立法繁榮。所立之法缺乏地方特色，很多條款成為擺設。在國家立法的基礎上，地方要針對本地區(qū)的特點和發(fā)展公共交通的需要，制定具有地方特色、針對性強的地方性法規(guī)，這也是地方立法的本質(zhì)要求。

4.地方立法擁有開放空間

在經(jīng)歷了漫長的自主發(fā)展階段后，各地探索出了一套基本適應經(jīng)濟社會發(fā)展、基本滿足公眾出行需求的方法，這也造成了體制機制、運營服務、財政補貼等方面不同程度的差異。如路權(quán)規(guī)劃方面，以蘭州市等為代表的城市規(guī)定公安機關負責編制公共汽車專用車道網(wǎng)絡實施方案，而常州市則規(guī)定交通運輸主管部門組織編制公共汽車專用道建設年度計劃。再如路權(quán)建設方面，以濟南市等為代表的城市規(guī)定公安機關交通管理部門負責設置公交專用道，而蘭州市則規(guī)定規(guī)劃建設主管部門負責設置公交專用道。堅持城市人民政府是發(fā)展城市公共交通的責任主體，就要在一定程度上尊重地方實踐成果，鼓勵地方創(chuàng)新體制機制和實踐舉措。上位法必定會為地方發(fā)展預留開放空間。

5.地方立法需要適應新形勢

隨著區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術與交通產(chǎn)業(yè)加速融合，自動駕駛、共享經(jīng)濟等新技術、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式不斷涌現(xiàn)，改革創(chuàng)新的動力正在釋放，為公共交通發(fā)展升級提供了有利條件，也帶來新的挑戰(zhàn)。需要公共交通創(chuàng)新管理理念與方法，正確處理好改革與立法之間的關系，增強地方法規(guī)的時效性。

四、地方立法的發(fā)展建議

隨著上位法的出臺和公共交通面臨新形勢等外部環(huán)境的不斷變化，對于已經(jīng)制定施行地方性法規(guī)的地區(qū)，地方性法規(guī)部分條款可能會出現(xiàn)與上位法相抵觸或不適應當前發(fā)展需求等問題，應及時開展立法后評估，對立法質(zhì)量、實施效果、上下位法抵觸等情況進行全面調(diào)查和綜合評價，對需要修改或者廢止的地方性法規(guī)，由有提案權(quán)的主體提出修改或廢止地方性法規(guī)的議案。

對于計劃制定地方性法規(guī)的地區(qū)，應當遵循“不抵觸、有特色、可操作”三大基本原則，綜合考量立法成本，明確地方立法必要性，研究地方立法發(fā)展方向，努力實現(xiàn)“不重復、不空泛”。具體可以從以下幾個方面深入探究。

1.落實授權(quán)條款

《征求意見稿》為地方設置相關制度的授權(quán)性條款，形成類似第42條的規(guī)定：“……禁止攜帶的物品目錄由城市人民政府制定，并向社會公布?！钡胤娇梢栽谏衔环ㄊ跈?quán)的框架內(nèi)，通過立法的形式落實授權(quán)條款，建立相關制度，提升相關制度的法律效力。

2.順應發(fā)展要求

從頂層設計來看，《交通強國建設綱要》要求未來加強充電、加氫、加氣和公交站點等設施建設，推動城市公共交通工具全部實現(xiàn)電動化、新能源化和清潔化。從行業(yè)發(fā)展來看，《公交都市考核評價指標體系》針對場站供給、路權(quán)保障、裝備水平、財政扶持等內(nèi)容建立了一套較為完整的定量化指標體系，為行業(yè)發(fā)展指明了方向。地方應當充分結(jié)合行業(yè)形勢要求，從立法層面強化新技術、新理念的應用。

3.擴大適用范圍

自城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展水平評價工作開展以來，不少城市先后獲得5A級評分等級，標志著城鄉(xiāng)道路客運一體化進入高水平行列，更有一些發(fā)達城市宣布進入“全域公交”發(fā)展階段。《征求意見稿》將立法適用范圍的劃定授權(quán)給地方政府，側(cè)重于城市范圍內(nèi)的公共交通規(guī)劃、建設、運營服務和安全管理，同時也要求地方政府擴展公共交通服務范圍，有條件的地區(qū)在立法時應當將適用范圍擴大到整個行政區(qū)域范圍，消除城鄉(xiāng)客運服務差異，推動城鄉(xiāng)客運服務均等化。

4.強化地方事權(quán)

公共交通的發(fā)展需要建立政府主導、部門合力、公眾參與的發(fā)展機制，政府主導是前提，部門合力是關鍵，公眾參與是保障。面對地方在諸多發(fā)展環(huán)節(jié)（如交通影響評價、宣傳教育及其他相關工作）上的差異，《征求意見稿》采用“有關部門”的表述方式為地方發(fā)展預留空間，同時也造成部門職責分工難以明確的隱患。結(jié)合實際工作中推諉扯皮、單打獨斗等現(xiàn)象，地方應當針對屬于地方事權(quán)的事項進行重點立法，將具體事項從政府落實到主管部門與執(zhí)行部門，進一步明確職責分工，發(fā)揮部門合力的關鍵作用。

5.融入地方實際

（1）通過立法形式彰顯特色。不少城市在發(fā)展模式、協(xié)調(diào)機制等領域形成了一系列可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗，可以通過地方性法規(guī)進一步鞏固發(fā)展，彰顯公共交通立法的地方屬性。如常州市快速公交系統(tǒng)作為地方公共交通系統(tǒng)的骨架，極大地提升了城市形象品質(zhì)和居民出行便捷度，該城市立法就明確規(guī)定發(fā)展大運量快速公交，有利于鞏固快速公交系統(tǒng)發(fā)展成果，為今后快速公交系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展提供法律支持和保障。

（2）通過立法形式補齊短板。目前，基礎設施、公交路權(quán)等仍然是一些地區(qū)公共交通發(fā)展的短板。以江蘇省為例，2017年公共汽電車車均場站面積為137.6平方米/標臺，每百標臺公交車輛擁有的公交專用車道長度為2.3公里，均低于相關行業(yè)標準或者建設要求。為此，地方性法規(guī)可以將補齊短板作為立法切入點，在其自主權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)新制度和路徑，如設立公共交通委員會、乘客委員會，建立聯(lián)席會議制度，明確責任主體，加大配套設施建設力度等。