區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府管理創(chuàng)新路徑解析

●劉 斌

前言

我國改革開放已經(jīng)進入新時代，從中央到地方的各級政府在推進市場經(jīng)濟穩(wěn)步向前的過程中不斷實施創(chuàng)新發(fā)展。地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中起到了關鍵性的作用，隨著經(jīng)濟一體化模式的建立，區(qū)域經(jīng)濟范圍之內(nèi)，各個地區(qū)之間實現(xiàn)了密切的經(jīng)濟往來。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，因為地域和制度性的因素，地方政府的管理體制制約了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的速度。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府的管理體制需要進一步改革。在經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府的管理理念和措施對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展都有一定的影響。地方政府的體制和機制的創(chuàng)新對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展有重要的決定性意義。倡導地方政府管理體制的創(chuàng)新就是為了規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟的合作，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化建設，使我國真正實現(xiàn)經(jīng)濟模式的整體創(chuàng)新，貫徹新經(jīng)濟政策，適應新經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，符合社會發(fā)展的實際需求。

一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與地方政府管理之間的耦合關系分析

（一）地方政府管理在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的驅(qū)動力分析

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是在一定區(qū)域內(nèi)多種因素相互作用的結(jié)果。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有空間性和關聯(lián)性，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律不同。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求經(jīng)濟主體能夠獲得多方面的資源。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有效推動了經(jīng)濟組織的建立和發(fā)展。在一定的空間內(nèi)，生產(chǎn)資源不斷優(yōu)化，生產(chǎn)資料配置組合以最先進狀態(tài)出現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展主張資源配置高標準，主張優(yōu)化管理，突出創(chuàng)新發(fā)展。我國市場經(jīng)濟制度確立以來，各個地區(qū)之間的經(jīng)濟往來不斷加大。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟中發(fā)揮了主動性的作用。地方政府主導著經(jīng)濟發(fā)展的模式，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展背景下，經(jīng)濟發(fā)展要求實施戰(zhàn)略性規(guī)劃，對各種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的矛盾以及經(jīng)濟發(fā)展之間的關聯(lián)都要求地方政府進行不斷的調(diào)整。地方政府在區(qū)域內(nèi)需要發(fā)揮上層建筑和基礎建設的多重作用。區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展要求各級政府在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時建立起多種聯(lián)系，政府職能需要轉(zhuǎn)變，政府管理的方式需要進行改革。我國改革開放發(fā)展取得了關鍵性的成果，市場經(jīng)濟建設形成了一定的規(guī)模。在新的時期經(jīng)濟進入到新常態(tài)化，地方政府扮演的角色需要發(fā)生一定的變化。在國際競爭不斷激烈的形勢下，全球經(jīng)濟一體化發(fā)展要求中國區(qū)域經(jīng)濟建設必須以經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為主，在市場經(jīng)濟逐漸深化改革的進程中，地方政府被賦予了多種權(quán)利，地方政府的職能從指導變成了服務，在中央的政策調(diào)整下，地方政府擁有多項權(quán)利，地方政府需要在經(jīng)濟主體中發(fā)揮中心性作用，以經(jīng)濟發(fā)展振興區(qū)域發(fā)展，建立起以城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟綜合管理體系

（二）地方政府管理創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的雙離合聯(lián)動分析

地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中是主導性的因素，地方政府需要融合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的多種元素，在政府組織中發(fā)揮重要的作用。政府管理創(chuàng)新要求行政體制、行政作風、行政方式以及職能都要跟隨環(huán)境變化而進行調(diào)整。地方政府的政策水平?jīng)Q定了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的效率和質(zhì)量。在市場競爭力逐漸增強的進程中，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中創(chuàng)新管理體系是建設中國特色社會主義經(jīng)濟的重要路徑，也是實現(xiàn)政治體制改革和經(jīng)濟體制改革融合發(fā)展的重要基礎。我國行政管理體制在多年的改革中積累了很多經(jīng)驗，但是，政府職能和市場資源之間配置仍然不合理。行政體制改革需要與市場環(huán)境之間相融合，因此地方政府管理創(chuàng)新具有重要的理論意義和現(xiàn)實的意義。政府管理創(chuàng)新能夠保障社會基層活力有效發(fā)揮，政府適應環(huán)境變化的能力增強，有利于實現(xiàn)市場經(jīng)濟科學發(fā)展。行政管理體制改革要求適應新環(huán)境的變化，地方政府管理創(chuàng)新是從根本上提升了政府的多項職能，以服務為主創(chuàng)建高效率的經(jīng)濟建設模式。

二、地方政府管理在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的偏差困境與破解

（一）認知偏差及其破解

我國正處于改革開放的深入發(fā)展時期，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展必須要適應市場經(jīng)濟體制的變化。市場經(jīng)濟在不斷擴大的過程中，地方政府的管理存在一定的落后現(xiàn)象。地方政府的行政管理制約了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，地方經(jīng)濟在發(fā)展的過程中，因為體制和機制形成的阻礙造成了經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。政府在經(jīng)濟合作中對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的理念認知方面存在著落差，市場經(jīng)濟體制越來越完善，區(qū)域經(jīng)濟也得到了很好的發(fā)展，但是，地方政府在尋求合作的過程中往往重視自身的行政體制建設，缺乏了對經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境變化的思考。地方政府無法擴展思維，等著國家的政策補貼，地方政府缺乏發(fā)展的主動性，地方政府在管理之間也存在惡意競爭的現(xiàn)象。區(qū)域公共服務缺失，社會信息化管理不足。區(qū)域公共服務需要引起地方政府的重視，但是，地方政府過多地考慮自身區(qū)域的發(fā)展，沒有突出區(qū)域的公共服務。例如在東北三省的發(fā)展進程中就可以發(fā)現(xiàn)地方保護主義較重，東北三省的經(jīng)濟發(fā)展始終滯后，就是因為政府管理機制沒有與環(huán)境變化相銜接，在工業(yè)發(fā)展中存在理念上的制約，東北三省的經(jīng)濟發(fā)展失去了整體的合力，與江浙一帶的地方經(jīng)濟發(fā)展存在巨大的差異。在公共管理方面，在社會服務方面，地方政府的管理體制與模式不健全，經(jīng)濟全球一體化發(fā)展需要按照國際規(guī)則形式，但是地方政府的管理沒有呈現(xiàn)出多元化的變化。地方政府與企業(yè)之間的關系存在不適當?shù)母深A行為，例如審批手續(xù)過于繁瑣，不能適應市場經(jīng)濟。政府與企業(yè)之間沒有建立起信息溝通的良好機制，在資源利益分配方面，例如征地拆遷方面，退賠補償都存在問題，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟有效合作。特別是在招商引資方面重復建設，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展無法實現(xiàn)綜合的整體化的規(guī)劃。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，無法認知到基礎建設與升級性發(fā)展之間的矛盾。地方保護主義盛行，市場分割嚴重，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不僅從宏觀戰(zhàn)略上缺乏一定的認知，地方政府也沒有運用起區(qū)域經(jīng)濟合作的主體，發(fā)揮合理配置資源的優(yōu)勢，而是在行政干預上造成了對區(qū)域經(jīng)濟合作的阻礙。

（二）導引偏差及其破解

地方政府管理體制是長期形成的問題，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的過程中地方管理行政機構(gòu)設置不到位，對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和理解無法做到實時的更新，還停留在直接管理行政的經(jīng)濟模式上。地方政府行政職能不健全，不能明確其行政職責，在區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的過程中，公共產(chǎn)品公共服務提供不足，不具備經(jīng)濟事務管理的職能。在對管理的引導上，地方政府把官員的政績和區(qū)域經(jīng)濟利益最大化作為了目標，這種運行方式阻礙了各個行政區(qū)域之間的經(jīng)濟往來。地方政府運行機制如果不健全，運行方式就會阻礙行政區(qū)域之間的經(jīng)濟往來。地方政府運行機制如果不健全就會缺少交流合作機制。地方政府缺乏明確的權(quán)責范圍，在引導市場發(fā)展過程中無法發(fā)揮政府、企業(yè)、市場和自主能力之間的關系。市場中存在的問題得不到解決，政企不分、政事不分，地方政府角色錯位在依法行政的管理中，地方政府沒有明確執(zhí)法的目的，以罰代法，仍然存在管理的環(huán)節(jié)中，不能規(guī)范執(zhí)法程序，不能明確執(zhí)法權(quán)利人的范圍，造成干部和群眾之間的關系緊張。地方政府同樣也存在誠信危機，例如染色饅頭、瘦肉精等問題都使地方政府的公信力下降。地方政府在引導經(jīng)濟發(fā)展方面明顯呈現(xiàn)出動力不足的現(xiàn)象。

（三）聯(lián)動偏差及其破解

區(qū)域經(jīng)濟合作中要求各個地方政府保持協(xié)調(diào)發(fā)展的機制，地方政府間的良性競爭能夠提高經(jīng)濟發(fā)展的積極性。國家在發(fā)展建設的過程中需要保持科學有效的競爭機制，地方政府需要合理利用中央下放的權(quán)利。但是，在實際操作中，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟合作中，往往因為各種行政手段以及招商引資的政策保護本地企業(yè)。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府缺乏協(xié)調(diào)流動，行政性的分權(quán)造成了利益分化，存在貿(mào)易壁壘，區(qū)域資源浪費等現(xiàn)象，這種情況阻礙了區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展。我國在市場經(jīng)濟體制發(fā)展中，企業(yè)的管轄權(quán)、投融資權(quán)、稅收權(quán)、財政權(quán)都要求以促進國家經(jīng)濟發(fā)展為目標進行管理，地方政府的不協(xié)調(diào)因素造成了經(jīng)濟政策無法執(zhí)行到位，利益分配不均等問題。區(qū)域經(jīng)濟合作存在著利益關系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。區(qū)域經(jīng)濟中地方政府對各種情況不明確，最終導致了投資流向，協(xié)調(diào)機制存在偏差，出現(xiàn)了有的地方越來越富，有的地方越來越窮。利益分配不均等資源分配不到位，地方政府職能發(fā)揮有誤，有些地方政府介入到微觀的經(jīng)濟活動中制造貿(mào)易壁壘，這種情況都導致了經(jīng)濟發(fā)展過程中無法有重要的基礎作為保障。經(jīng)濟發(fā)展是一個系統(tǒng)性的運動，在經(jīng)濟利益與地方資源有效架構(gòu)的過程中，地方政府的協(xié)調(diào)性尤為重要，區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展快速進步，要求各級地方政府在發(fā)揮職能方面以經(jīng)濟建設為中心，做好政治體制和經(jīng)濟制度之間的有效融合。

三、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府管理創(chuàng)新的變革趨向與路徑

（一）規(guī)劃地方政府管理創(chuàng)新的生態(tài)頂層設計

在新經(jīng)濟時代，我國經(jīng)濟呈現(xiàn)出高質(zhì)量發(fā)展的常態(tài)化狀態(tài)，地方政府管理創(chuàng)新要求從總體上明確發(fā)展思路。地方政府實施文化創(chuàng)新，營造良好的社會氛圍，除了物質(zhì)激勵外，需要進行精神方面的鼓勵。提高社會成員的綜合能力，在地方政府推動的文化創(chuàng)新中鼓勵知識經(jīng)濟的作用，建立以誠信為基礎的道德文化。地方政府倡導觀念創(chuàng)新，不斷解放思想，實現(xiàn)管理上的創(chuàng)新，增強責任理念，避免濫用職權(quán)，違反法紀，杜絕鋪張浪費，實行綠色執(zhí)政，構(gòu)建廉潔清政的環(huán)境，讓地方政府發(fā)揮經(jīng)濟引導的作用。讓社會經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出公平公正的秩序，地方政府實施組織創(chuàng)新，借鑒企業(yè)發(fā)展的良好經(jīng)驗，減少政府集中管理的事務，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，各級地方政府明確各項事務的分類改革，在推動改革的進程中，政府與企業(yè)與社會群眾之間架構(gòu)起良好的密切配合的社會關系。

（二）培植地方政府管理創(chuàng)新的有機土壤

任何創(chuàng)新都是有風險的，為了規(guī)避風險而裹足不前，其造成的發(fā)展的機會成本會更大，因此必須培植和呵護地方政府主動的創(chuàng)新行為與創(chuàng)新實踐，在實踐中不斷摸索和解決發(fā)展中的問題，這才是正確的管理之道與發(fā)展之路。地方政府是經(jīng)濟發(fā)展管理的方向標，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求建設學習型政府、服務型政府和智慧型政府，在發(fā)展中地方政府要摒棄制約經(jīng)濟發(fā)展的因素，找到抑制經(jīng)濟增長效率的問題。創(chuàng)新的主體在政府，政府發(fā)展的具體推動者是一個個的“人”，尤其是“能人”，因此在在區(qū)域發(fā)展中應大力引進人才，在改革過程中突出管理的作用并激發(fā)創(chuàng)新的效能。例如京津冀的發(fā)展就構(gòu)建起來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的模式，以北京為中心輻射天津、河北等地，京津地區(qū)在近年的發(fā)展中凸顯了陽光行政與政務公開的優(yōu)勢。特別是在重大項目上召開聽證會，聽取公眾的意見，采取民主化和科學化的方法推進決策。

在政府服務標準中建立多種服務流程，實施規(guī)范化服務，實施績效考評，政府服務標準和流程進行監(jiān)督，在遵循職權(quán)法定原則，信息透明原則和行政過失補償機制中融合監(jiān)督機制，實現(xiàn)政府的多窗口服務，推動電子政務實施信息化管理。加快網(wǎng)上辦公的效率，實現(xiàn)資源共享，地方政府的行為與經(jīng)濟發(fā)展之間構(gòu)建起必要的手續(xù)必要的模式。例如在優(yōu)化辦證方面減少企業(yè)負擔，建立起必要工作的告知制度。政府網(wǎng)站發(fā)揮其信息化的作用，規(guī)范優(yōu)化審批流程，建立各個職權(quán)部門分管的屬地原則，在審批監(jiān)管中強化約束和監(jiān)督，真正發(fā)揮地方政府的引導和保障性作用。

（三）聚焦地方政府職能轉(zhuǎn)變的新時代定位

新經(jīng)濟時代地方政府的職能需要進行重新的思考和定位，地方政府在發(fā)展建設的過程中，需要以經(jīng)濟發(fā)展為中心來構(gòu)建起新的發(fā)展狀態(tài)。地方政府的職能進行重新定位和規(guī)范就是為了能夠讓地方政府真正適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。在創(chuàng)新管理中明確區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的進程，突出管理的效用，實現(xiàn)地方政府的職能的規(guī)范化和法制化。在商品時代地方政府的職能轉(zhuǎn)換并不是削弱地方政府的權(quán)利，而是發(fā)揮地方政府的協(xié)調(diào)性，讓地方政府成為政策的引領者，成為資源分配的引導者。在轉(zhuǎn)變職能過程中，要求地方政府實施多元化的監(jiān)督，在法律法規(guī)操作的前提下，規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的模式，建立跨區(qū)域的協(xié)作組織，加快區(qū)域利益主體建設，使地方政府利益和區(qū)域經(jīng)濟利益之間實現(xiàn)同向性發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府管理創(chuàng)新具有著關鍵性的作用，只有真正做到管理創(chuàng)新才能夠?qū)崿F(xiàn)推動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的合力。

結(jié)語

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府的管理和創(chuàng)新能夠為區(qū)域經(jīng)濟合作和一體化建設提供多方面條件。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府創(chuàng)新思路和方向?qū)崿F(xiàn)管理的多價值應用有利于經(jīng)濟快速發(fā)展。在探索區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新管理過程中，要從地方經(jīng)濟的實際情況出發(fā)，遵循歷史發(fā)展的脈絡，查找出存在的不足，進行多項基礎性建設，從體制和機制角度突出制度性的應用。地方政府要從正面判斷區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的理論，在實踐中進行科學的研究，運用多種思維來理解社會發(fā)展現(xiàn)實中的問題，創(chuàng)新發(fā)展是未來建設的主題，區(qū)域經(jīng)濟的繁榮發(fā)展會構(gòu)建起我國現(xiàn)代化建設的良好基礎，地方政府要發(fā)揮出良好的作用，將創(chuàng)新管理落到實處。