現(xiàn)行農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律體系的主要問題及對(duì)策

鄧冰寧

（中國人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130061）

在現(xiàn)行監(jiān)管法律體系之下，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營發(fā)展的各個(gè)基本方面主要由《商業(yè)銀行法》進(jìn)行規(guī)范，并受到監(jiān)管部門制定的各類規(guī)范性文件的深刻影響?！渡虡I(yè)銀行法》涵蓋了對(duì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的組織設(shè)立、內(nèi)部控制、公司治理、資本管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和接管退出等基本方面。監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件則從規(guī)定法人機(jī)構(gòu)設(shè)立、終止到高管人員任職資格許可等基本問題，和特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域的具體經(jīng)營發(fā)展行為2個(gè)維度深刻而且直接地影響著農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營發(fā)展。

現(xiàn)行監(jiān)管法律體系難以有效幫助農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)克服經(jīng)營發(fā)展中存在的困難，亟待有針對(duì)性地修改相關(guān)規(guī)定，盡快構(gòu)建形成體系完整、邏輯統(tǒng)一的金融監(jiān)管法律體系。

一、現(xiàn)行農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律體系的主要問題

（一）資產(chǎn)業(yè)務(wù)方面

1.難以克服發(fā)展傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)所面臨的困難

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和借款人之間存在著固有的信息不對(duì)稱問題，這一問題在農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)敘作傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)時(shí)體現(xiàn)得尤為明顯。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品服務(wù)較為單一，營銷獲客能力和經(jīng)驗(yàn)不足，往往難以獲得優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，儲(chǔ)備和存量項(xiàng)目多為大型商業(yè)銀行篩選淘汰的客戶資質(zhì)較差項(xiàng)目。此類客戶執(zhí)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不嚴(yán)、運(yùn)營內(nèi)控機(jī)制不健全、相關(guān)憑證保管不善，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的信貸隊(duì)伍能力又較為有限，導(dǎo)致農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)在敘作傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)時(shí)難以有效和充分地識(shí)別客戶的信用風(fēng)險(xiǎn)。這就導(dǎo)致，如果嚴(yán)格適用《商業(yè)銀行法》及“三個(gè)辦法一個(gè)指引”（原銀監(jiān)會(huì)制定的《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》《個(gè)人貸款管理暫行辦法》《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，以下簡(jiǎn)稱“三個(gè)辦法一個(gè)指引”）的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)往往面臨傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)萎縮或者違規(guī)敘作業(yè)務(wù)“兩害相權(quán)”的困境。特別是，根據(jù)“提升金融服務(wù)能力指導(dǎo)意見”相關(guān)要求，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)專注于服務(wù)當(dāng)?shù)?。如，吉林省農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)信貸客戶多為轄區(qū)大型國有企業(yè)的上下游中小微企業(yè)，這類客戶的生產(chǎn)經(jīng)營情況由供應(yīng)鏈核心企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展情況所決定，且一般不能提供合格的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，信用風(fēng)險(xiǎn)較大。近年來，當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的大型國有企業(yè)經(jīng)營發(fā)展面臨一定困難，信用風(fēng)險(xiǎn)沿供應(yīng)鏈向上下游傳導(dǎo)，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)時(shí)面臨較大困難。

2.難以克服發(fā)展新型投融資業(yè)務(wù)所面臨的困難

現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》并未對(duì)新型投融資業(yè)務(wù)作出明確規(guī)定。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)企業(yè)治理機(jī)制不健全、內(nèi)控案防能力較弱，在發(fā)展新型投融資業(yè)務(wù)時(shí)面臨較高的操作風(fēng)險(xiǎn)。一方面，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、國家外管局《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕106號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“資管新規(guī)”）出臺(tái)之前，部分農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)大量開展同業(yè)投融資業(yè)務(wù)，將募集的資金投向域外，偏離服務(wù)本地及實(shí)體經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，且陸續(xù)發(fā)生了多起因違規(guī)參與同業(yè)業(yè)務(wù)金融亂象而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)事件。如涉及郵儲(chǔ)銀行武威支行理財(cái)產(chǎn)品、國海證券“蘿卜章”和廣發(fā)銀行惠州分行假保函等具有全國性影響的重大風(fēng)險(xiǎn)事件，對(duì)轄區(qū)金融穩(wěn)定造成了負(fù)面影響。另一方面，“資管新規(guī)”出臺(tái)之后，大部分農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)或者被動(dòng)停止敘作新型投融資業(yè)務(wù)，相關(guān)業(yè)務(wù)市場(chǎng)急劇萎縮，流動(dòng)性緊張導(dǎo)致存量項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露。

（二）資產(chǎn)質(zhì)量管控方面

1.現(xiàn)行法律體系存在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍和風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)力不對(duì)等的問題

敘作高風(fēng)險(xiǎn)中小微企業(yè)信貸項(xiàng)目的農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并不會(huì)小于對(duì)該類高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在債權(quán)與股權(quán)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)趨同的條件下，《商業(yè)銀行法》及原銀監(jiān)會(huì)《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕54號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“風(fēng)險(xiǎn)分類指引”）的相關(guān)規(guī)定并沒有賦予農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)等同于股東的相應(yīng)權(quán)力，難以幫助農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并及時(shí)采取措施管控借款人的過度投機(jī)甚至不法行為，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)面臨授信資產(chǎn)質(zhì)量不斷下遷的困難。

2.《商業(yè)銀行法》和“風(fēng)險(xiǎn)分類指引”的部分規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前化解潛在重大風(fēng)險(xiǎn)的客觀實(shí)際

《商業(yè)銀行法》第四十三條禁止農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)持有企業(yè)股份，該規(guī)定已經(jīng)不能滿足當(dāng)前通過“債轉(zhuǎn)股”的形式幫助那些有發(fā)展前景、暫時(shí)遇到困難企業(yè)脫困的現(xiàn)實(shí)需要。又如，“風(fēng)險(xiǎn)分類指引”第十條第（二）項(xiàng)規(guī)定“借新還舊”的貸款至少應(yīng)當(dāng)分類為關(guān)注類，該規(guī)定也不符合當(dāng)前通過“接續(xù)貸”“循環(huán)貸”形式支持中小微企業(yè)發(fā)展的客觀實(shí)際。

（三）農(nóng)村信用合作社省級(jí)聯(lián)社職能定位方面

現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》并沒有明確農(nóng)村信用合作社省級(jí)聯(lián)社的職能定位。在農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)改制設(shè)立的過程中，農(nóng)村信用合作社省級(jí)聯(lián)社直接管理其成員機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為、組織人事和財(cái)務(wù)決策，確實(shí)在協(xié)調(diào)地方政府獲取政策性支持、幫助成員機(jī)構(gòu)建立現(xiàn)代銀行經(jīng)營治理機(jī)制和化解各類矛盾風(fēng)險(xiǎn)等方面貢獻(xiàn)了巨大的力量。然而，以吉林省為例，自第一家農(nóng)村信用合作社改制成立農(nóng)村商業(yè)銀行以來的10年之中，中小農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的“兩極分化”現(xiàn)象，而且“馬太效應(yīng)”體現(xiàn)得尤為明顯。資產(chǎn)規(guī)模較大、實(shí)際控制人實(shí)力較強(qiáng)、現(xiàn)代化銀行經(jīng)營治理機(jī)制較為完善的農(nóng)村商業(yè)銀行經(jīng)營形勢(shì)總體向好，獨(dú)立經(jīng)營發(fā)展的能力和意愿較強(qiáng)，而且不愿意繼續(xù)為省聯(lián)社其它成員機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)“埋單”，改革現(xiàn)行省聯(lián)社模式的呼聲較高。相反，資產(chǎn)規(guī)模較小、實(shí)際控制人實(shí)力有限、現(xiàn)代化銀行經(jīng)營治理機(jī)制缺失的農(nóng)村商業(yè)銀行高度依賴于省聯(lián)社在資金、技術(shù)和社會(huì)關(guān)系的支持，繼續(xù)維持現(xiàn)行省聯(lián)社模式的意愿較強(qiáng)。

（四）農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)設(shè)立和準(zhǔn)入方面

《商業(yè)銀行法》和《中國銀保監(jiān)會(huì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》對(duì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)設(shè)立和準(zhǔn)入的規(guī)定過于嚴(yán)格。從農(nóng)村信用社改制設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的歷史過程中來看，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的改制和新設(shè)的目的多為解決前身機(jī)構(gòu)的歷史“包袱”。吉林省解決這些歷史“包袱”的主要方式：農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)以自身未來利潤彌補(bǔ)、人民銀行以政策手段進(jìn)行支持、地方政府以政策手段進(jìn)行彌補(bǔ)和引入戰(zhàn)略投資者溢價(jià)發(fā)行股權(quán)。前三種方式會(huì)給農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)、人民銀行和地方政府帶來巨大的壓力，因此，引入戰(zhàn)略投資者成為了最理想的選擇。為了吸引有實(shí)力的戰(zhàn)略投資者參與，必須適當(dāng)放松農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)設(shè)立和準(zhǔn)入的條件，并且在新成立機(jī)構(gòu)的組織形式、治理結(jié)構(gòu)和人事安排等方面充分尊重戰(zhàn)略投資者意愿，否則，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)改制和新設(shè)工作就無法順利開展，歷史遺留問題也難以得到妥善解決。

（五）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面

《商業(yè)銀行法》僅對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)行了原則性規(guī)定，且沒有賦予重要的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)處罰權(quán)，導(dǎo)致雖然后者在檢查監(jiān)督過程中能夠有效發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)在合同文本設(shè)計(jì)、產(chǎn)品銷售和投訴處理流程等重要方面存在的問題，但是督促整改的執(zhí)行力較弱。同時(shí)，規(guī)范性文件并不具備法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性，難以為農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營發(fā)展提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、規(guī)范的指引和參照。

二、完善農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)法律體系的建議

（一）總體建議

在修改完善《商業(yè)銀行法》的過程中，按照2003年2015年的修法傳統(tǒng)，以現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》為主體，充分吸收近年來金融監(jiān)管的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，充分評(píng)估和修訂監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)范性文件后納入《商業(yè)銀行法》之中，形成體系完整、邏輯統(tǒng)一的有機(jī)整體。

（二）具體建議

針對(duì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)克服經(jīng)營發(fā)展中存在的困難，建議：

1.針對(duì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的客戶群特殊性，適當(dāng)放寬授信準(zhǔn)入的監(jiān)管要求，幫助農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)更有針對(duì)性地服務(wù)中小微企業(yè)。

2.明確當(dāng)?shù)劂y行業(yè)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)是監(jiān)督同業(yè)投融資業(yè)務(wù)的第一責(zé)任人。要求農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行同業(yè)投融資業(yè)務(wù)決策過程中，必須向當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，必要時(shí)，可由后者派出工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)和旁聽會(huì)議。

3.在資產(chǎn)質(zhì)量管理方面，賦予農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)更多權(quán)力，授權(quán)后者向符合特定條件的借款人派出工作人員，監(jiān)督財(cái)務(wù)報(bào)表編制、年終決算、利潤分配和重大生產(chǎn)經(jīng)營決策，并有權(quán)立即叫停具備特定風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)的行為。

4.明確農(nóng)村信用合作社省級(jí)聯(lián)社的職能定位。建議將省聯(lián)社改組為省級(jí)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的協(xié)會(huì)組織，將省聯(lián)社目前負(fù)責(zé)提供的科技支持和系統(tǒng)維護(hù)職能獨(dú)立成立金融服務(wù)公司。在保留省聯(lián)社一定程度的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)管理職能的基礎(chǔ)上，由成員機(jī)構(gòu)獨(dú)立選擇是否繼續(xù)接受從省聯(lián)社獨(dú)立出來的金融服務(wù)公司所提供的科技支持和系統(tǒng)維護(hù)服務(wù)。這樣的安排，既能充分維護(hù)和尊重部分成員機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)展的意愿，又有條件集中力量幫助那些實(shí)力較弱的成員機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大。

5.明確統(tǒng)一行使金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且賦予其相應(yīng)的執(zhí)法檢查和處罰權(quán)。

6.單設(shè)“風(fēng)險(xiǎn)化解”一章，根據(jù)當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)所面臨的客觀實(shí)際，對(duì)“債轉(zhuǎn)股”和“接續(xù)貸”等重要措施進(jìn)行明確規(guī)定，確保在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)渡過難關(guān)。

7.針對(duì)改制前金融機(jī)構(gòu)的不同風(fēng)險(xiǎn)情況，有針對(duì)性地設(shè)立差別化的農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)設(shè)立和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并明確公平、充分維護(hù)戰(zhàn)略投資者在新設(shè)機(jī)構(gòu)組織形式、治理結(jié)構(gòu)和人事安排等重要方面享有的決策權(quán)力。