轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)制研究

●趙 新 趙云芬

近年來轉(zhuǎn)基因食品安全事件持續(xù)受到人們廣泛關注。國內(nèi)外一系列事件的發(fā)生在很大程度上反映了公眾對于轉(zhuǎn)基因食品安全的憂慮。轉(zhuǎn)基因食品安全不僅要從科學角度去評估安全與風險，更要使用法律予以規(guī)制。對待轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展前景是大力支持？還是嚴格管控？我國轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制現(xiàn)狀如何？轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制是否能夠滿足公眾對食品安全的需求？在轉(zhuǎn)基因食品日益增多的背景下，這些問題值得深思。

一、轉(zhuǎn)基因食品法律規(guī)制的理論概述

（一）轉(zhuǎn)基因食品概念及分類

轉(zhuǎn)基因是指通過基因工程技術將一種或者多種外源性的基因轉(zhuǎn)移到某種特定的生物體中，從而促進該生物體能夠有效地表達出相應的產(chǎn)物（多肽或者蛋白質(zhì)）。以轉(zhuǎn)基因生物為原料加工生產(chǎn)出來的食品便為轉(zhuǎn)基因食品。

截至目前，轉(zhuǎn)基因食品尚無明確分類。學術通說將轉(zhuǎn)基因食品依據(jù)來源、功能以及是否存在轉(zhuǎn)基因源為標準予以區(qū)分。本文認為三種分類標準相較而言，依據(jù)來源標準進行轉(zhuǎn)基因食品的類型劃分較易理解，且更為大眾所接受。此外，依據(jù)是否存在轉(zhuǎn)基因源標準對轉(zhuǎn)基因食品劃分的類型不夠全面，在存在轉(zhuǎn)基因源與不存在轉(zhuǎn)基因源之外，本文認為還應列入一種類別，即轉(zhuǎn)基因食品本身含有的基因成分，該成分呈現(xiàn)活性特征，在經(jīng)人們食用后與生物本身固有的基因均被消化吸收的轉(zhuǎn)基因食品。

（二）轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的正當性

1.轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制理論的正當性。雖然轉(zhuǎn)基因食品作為科學技術迅速發(fā)展的產(chǎn)物，但是有關轉(zhuǎn)基因食品安全在性質(zhì)上卻不能歸為科學領域，而應該將其納入法律領域。第一，轉(zhuǎn)基因食品安全針對的是不特定人的社會公眾安全，為了大多數(shù)人合法權益的考量，應該運用法律的方式為可能存在不特定風險因素影響下的公共環(huán)境予以規(guī)制，從而法學家在轉(zhuǎn)基因食品安全性質(zhì)的認定方面具有更為權威的地位。第二，轉(zhuǎn)基因食品安全在社會中主要涉及法律法規(guī)保障方面，因此法學家所具有的專業(yè)知識足以認定轉(zhuǎn)基因食品安全性質(zhì)的領域歸屬，從此種角度上看，科學家所涉及的領域卻不能完全包含法律法規(guī)保障。

2.轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制實踐的正當性。當下我國轉(zhuǎn)基因食品發(fā)展迅速，市場占有率逐年提高，然而相關立法的欠缺使得轉(zhuǎn)基因食品安全隱患具有不確定性。因而，對轉(zhuǎn)基因食品安全進行法律規(guī)制具有重要的實踐意義。第一，運用法律的手段對轉(zhuǎn)基因食品予以規(guī)制，以便將轉(zhuǎn)基因食品對人類健康權威脅的程度降到最低。第二，基于環(huán)境利益考量，轉(zhuǎn)基因食品安全進行法律規(guī)制具備正當性。第三，法律規(guī)制下的轉(zhuǎn)基因食品更有利于消費者合法權益保障，讓消費者購買到放心食品。

二、我國轉(zhuǎn)基因食品安全的立法現(xiàn)狀分析

（一）轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的模式選擇不明確

我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法進程是以參考域外經(jīng)驗為基礎，采取“以外促進”的方式，直接推動國內(nèi)轉(zhuǎn)基因食品安全的相關立法，進而導致現(xiàn)行法律法規(guī)無法在轉(zhuǎn)基因食品領域予以貫徹。域外轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)制模式主要涉及以歐盟為代表的“嚴格規(guī)制模式”與以美國為代表的“寬松規(guī)制模式”。兩種模式在立法的指導思想上存在明顯的差異性。學界關于此兩種規(guī)制模式意見不統(tǒng)一。由此可知，立法指導思想的難以統(tǒng)一必然會導致后續(xù)立法實施難以推進。

（二）轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的標識制度不完善

我國轉(zhuǎn)基因食品標識制度不完善的特征主要表現(xiàn)在標識范圍不具體、標識執(zhí)行力不足等方面。標識范圍不具體主要表現(xiàn)在深度加工物標識標準的缺乏?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》中具體規(guī)定了生物標識的“5 類17 種”。其中關于生物標識的范圍采取了列舉式，其所涉及的范圍難免會有所疏漏。關于標識執(zhí)行力不足的現(xiàn)象主要涉及餐飲服務環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實生活中卻出現(xiàn)了大部分因使用轉(zhuǎn)基因食品而未作標識的現(xiàn)象，甚至在中學食堂中也出現(xiàn)了使用轉(zhuǎn)基因豆油而未公示的情形，其風險是無法預料的。

（三）轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的公眾參與不全面

公眾參與轉(zhuǎn)基因安全法律規(guī)制不足主要涉及信息公開度不足、參與缺失及組織化不足等方面。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部現(xiàn)有的“轉(zhuǎn)基因權威關注”專欄，多為關于轉(zhuǎn)基因的知識科普，對于轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)許可、監(jiān)督管理等具體內(nèi)容卻一再忽略，以致于公眾對于相關信息的了解缺乏。此外，我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)基因食品領域的公眾參與主要是通過科學教育協(xié)會等來形成意見，相配套的公眾參與制度缺乏且公眾參與主動性較弱。

三、轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的域外比較

（一）歐盟轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)制

歐盟認為轉(zhuǎn)基因食品是存在不可預估的不安全隱患，此種隱患不僅僅是指轉(zhuǎn)基因食品本身，還涉及轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)?；诖?，歐盟轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)制主要采用“嚴格規(guī)制模式”予以管理，將“預防原則”適用于轉(zhuǎn)基因食品安全的法律法規(guī)中。此外，歐盟成立歐盟食品安全局，其職責是加強相應食品安全的監(jiān)督管理，主要采取“收集信息—分析匯總—及時反饋”的運作模式。

（二）美國轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)制

美國在轉(zhuǎn)基因食品安全領域主要將現(xiàn)有的科學證據(jù)作為法律規(guī)制的主要依據(jù)，其認為轉(zhuǎn)基因食品存在較大的研發(fā)價值，無需對于轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)的整體流程進行監(jiān)管，將最終產(chǎn)生的轉(zhuǎn)基因食品納入法律規(guī)制的范圍則會實現(xiàn)利益的最大化。從中可以看出，美國在轉(zhuǎn)基因食品安全方面采取“寬松規(guī)制模式”。此外，美國在轉(zhuǎn)基因食品安全領域成立三個部門予以規(guī)制，以此達到“專門管理”與“整理負責”的效果。

（三）域外經(jīng)驗分析

本文認為“嚴格規(guī)制模式”對于轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)制具有重要價值。第一，“寬松規(guī)制模式”雖然在經(jīng)濟效益方面具有潛力，利于生產(chǎn)成本的降低，但是基于人體健康（安全）以及生態(tài)環(huán)境保護的考量，我們不能夠以健康（安全）利益亦或是生態(tài)利益為代價去換取轉(zhuǎn)基因食品所帶來的一切無法預估的風險與危害。第二，相較于以“成本—收益”為核心的“寬松規(guī)制模式”而言，“嚴格規(guī)制模式”是以“安全和健康”為目標進行的食品安全規(guī)制。在轉(zhuǎn)基因食品安全領域，只有將功與利的計算與公眾的健康與安全聯(lián)系在一起時，采取“成本—收益”的方式進行深入分析才是有理論基礎與實踐意義的。

四、我國轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)制設想

（一）明確轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制模式選擇

相較而言，本文認為歐盟的“嚴格規(guī)制模式”更為適宜我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的發(fā)展完善。歐盟各成員國歷史悠久，注重在歷史中吸取經(jīng)驗，一直以來力求通過嚴格立法來保障各成員國的合法權益。“嚴格規(guī)制模式”體現(xiàn)了對公眾負責的國家態(tài)度，對于需要亟待解決食品安全現(xiàn)狀的我國而言，值得借鑒學習。

（二）健全轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的標識制度

在轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的標識制度方面，應該建立統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因食品安全認定標準與執(zhí)行標準，并允許各地方制定嚴于國家標準的地方標準。第一，根據(jù)社會發(fā)展定期審查修改轉(zhuǎn)基因食品安全標識目錄，將轉(zhuǎn)基因食品存在的特殊情形予以記錄備案。第二，設立轉(zhuǎn)基因食品安全閾值體系，將安全數(shù)據(jù)視為轉(zhuǎn)基因食品在市場流通的參考依據(jù)。第三，對于轉(zhuǎn)基因食品標識的違法標識行為應予以嚴厲打擊。

（三）完善公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制機制

公眾參與轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制機制主要涉及保護公眾的知情權、增強公眾的監(jiān)督權等方面。第一，完善轉(zhuǎn)基因食品安全的信息公開機制。信息公開內(nèi)容要包括生產(chǎn)許可、抽取檢查以及違法查處等，并要注重信息的及時更新。第二，完善公參與轉(zhuǎn)基因食品安全的立法決策?？梢圆扇」衽銓張F等形式積極加強轉(zhuǎn)基因食品安全領域的參與度。第三，完善公眾對轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制的監(jiān)督機制。要采取安全方便、多元化鼓勵的方式完善轉(zhuǎn)基因食品安全事件的舉報制度。

五、結語

迄今為止，轉(zhuǎn)基因食品對于人類健康及生態(tài)環(huán)境可能造成的安全隱患仍然缺乏明確的科學根據(jù)。正確對待轉(zhuǎn)基因食品，在享受其帶來的惠益的同時將其危害或發(fā)生危害的可能性降到最低點，這是一個不斷求索的過程。在當前轉(zhuǎn)基因食品快速發(fā)展的形勢下，應該完善轉(zhuǎn)基因食品安全領域的法律制度，以此回應社會的發(fā)展需要以及公眾的權利需求。