生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制：問題與優(yōu)化途徑

●鄧雪玉

習(xí)近平總書記指出，要把生態(tài)保護(hù)放在重要位置，中央和地方都要加大投入，落實好生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。近年來，我國在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制方面取得很多成績，但這一機(jī)制運行過程中存在一些問題：集體林地“三權(quán)分置”補(bǔ)償不明晰；森林生態(tài)資源利用補(bǔ)償不充分；河湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不建全。這些問題主要歸因于多個方面，實施以下舉措能夠有效完善這一機(jī)制：完善配套體系，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)；強(qiáng)化支撐系統(tǒng)的支持能力；強(qiáng)化信息系統(tǒng)建設(shè)力度；強(qiáng)化多元主體參與渠道、能力和積極性。

一、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

第一，明確集體林地“三權(quán)分置”原則。完善集體林產(chǎn)權(quán)制度，實施所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。①第二，實施合理、科學(xué)的生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。要按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，科學(xué)界定保護(hù)者和收益者的權(quán)利義務(wù)，拓寬森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌措渠道，建立地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。同時，積極創(chuàng)造有利條件，逐步提高生態(tài)公益林和天然商品喬木林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三，因地制宜推動林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)償。②充分發(fā)揮森林生態(tài)資源優(yōu)勢，培育發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖和森林游憩產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）建立河湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

第一，實施物業(yè)化管理模式。深化河湖長制，全面強(qiáng)化河湖管理保護(hù)，對部分河流探索推行河湖物業(yè)化管理模式，實行政府購買社會服務(wù)的創(chuàng)新舉措，引入專業(yè)化團(tuán)隊對河道進(jìn)行綜合管理，配套完善的管理制度、先進(jìn)的科技手段和專業(yè)的巡河輔助工具，形成長效管護(hù)機(jī)制。③第二，探索“養(yǎng)殖+ 保潔”模式。堅持分類、分區(qū)、分級、分期治理思路，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)污水管網(wǎng)延伸、流域水環(huán)境綜合治理、水土流失治理、農(nóng)村生活污水處理，有效控制污染物排河入湖，打造水清、岸綠、景美的生態(tài)湖泊。

（三）建立生態(tài)污染治理補(bǔ)償機(jī)制

第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污水垃圾治理補(bǔ)償。結(jié)合實施農(nóng)村生活污水收集與處理項目，采取省市級獎補(bǔ)、縣配套、鎮(zhèn)村自籌、企業(yè)投資相結(jié)合的方式，建立農(nóng)村污水垃圾處理設(shè)施運營經(jīng)費保障機(jī)制。④第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境整治補(bǔ)償。因此我國很多地方把兩者放在同等位置，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。第三，明晰生態(tài)損害賠償主體。完善生態(tài)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)、追責(zé)體制機(jī)制，進(jìn)一步明晰生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑。

二、生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制運行中的問題及成因

（一）生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制運行中的問題

1.集體林地“三權(quán)分置”補(bǔ)償不明晰。集體林地中的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)過于集中，沒有充分發(fā)揮集體林地的效用。許多集體林地由于沒有人承包和經(jīng)營，幾乎荒蕪，任其自生自滅，無論是生態(tài)效益還是經(jīng)濟(jì)效益都較差。個別林農(nóng)因歷史原因，在林權(quán)確權(quán)過程中個人利益難以得到保障。在生態(tài)補(bǔ)償工作中，對上述問題較難定性，補(bǔ)償規(guī)則難以做到讓各方都滿意。

2.森林生態(tài)資源利用補(bǔ)償不充分。有些森林生態(tài)資源，林產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形式單一，僅僅是以種樹為主，沒有構(gòu)建多層次、立體林產(chǎn)體系，實現(xiàn)多種經(jīng)營，森林經(jīng)濟(jì)效益主要以木材實現(xiàn)，沒有充分用好森林資源效益，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)、社會價值。在此背景下，森林生態(tài)效益不足，補(bǔ)償壓力較大。

3.河湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不建全。有些地方雖然有建立“河湖長”制，但僅流于形式，管理模式單一，更多地側(cè)重于發(fā)現(xiàn)垃圾、污染后的處置、整改，對源頭治理手段不多，河湖生態(tài)保護(hù)機(jī)制不夠健全。在實際工作中，對河湖監(jiān)管內(nèi)容更多以生活垃圾、生產(chǎn)污染為主，對生態(tài)生物層面污染的監(jiān)測預(yù)警不夠。對如何將河湖生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為漁民經(jīng)濟(jì)效益的通道還沒有打通，河湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償尚未實現(xiàn)“長效扶持”。

（二）生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制運行中問題的成因

1.配套體系建設(shè)力度較弱。近年，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的重要性逐步被諸多治理主體及治理客體所認(rèn)知，但這一機(jī)制的運行和優(yōu)化過程中依然存在一些問題。從福建省泰寧縣的情況來看，生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的配套體系建設(shè)力度較弱，這一配套體系涉及多部門、多領(lǐng)域，但缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一指揮，某些情況下，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中沒有明確的牽頭部門，常常是出現(xiàn)重大危機(jī)事件后才臨時實施某些舉措，平時各部門、各治理主體之間缺少溝通、協(xié)調(diào)，缺乏協(xié)同建設(shè)和應(yīng)急情況下的有效配合。

2. 碎片化狀態(tài)降低運行和優(yōu)化速度。運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的主體，除了需要具備豐富的專業(yè)經(jīng)驗以外，還須具備良好的物資供給能力以有效應(yīng)對常態(tài)及非常態(tài)問題。從泰寧縣的情況來看，缺乏專業(yè)的隊伍，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的主要是公務(wù)員，其它主體參與程度較低，這種情況主要歸因于泰寧縣相關(guān)領(lǐng)域存在碎片化狀態(tài)，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中，這些主體彼此的聯(lián)系相對較少，尤其是出現(xiàn)明顯問題之后難以快速展開有效協(xié)同，而且某些治理主體的責(zé)任意識不強(qiáng)，出現(xiàn)明顯問題之后未能有效參與其中，對運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制產(chǎn)生負(fù)面影響。

3.數(shù)字化程度有待提高。當(dāng)前，我國已經(jīng)全面進(jìn)入數(shù)字時代，在這一宏觀環(huán)境中，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制有賴于諸多數(shù)字技術(shù)的有效運用，從泰寧縣的情況來看，這一過程中常常表現(xiàn)出數(shù)字化程度不高、信息系統(tǒng)不夠完善等現(xiàn)象，難以有效助推生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的運行和優(yōu)化，缺少統(tǒng)一的平臺進(jìn)行信息發(fā)布與共享，未能與外界保持信息通暢，導(dǎo)致治理主體難以迅速了解運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的情況，詳細(xì)資料無法及時掌握，導(dǎo)致對相關(guān)情況分析不準(zhǔn)確，無法制定最佳的政策方案。

4.多元主體參與積極性較低。我國行政體制具有高度集權(quán)的特點，政府能夠在壓力之下快速調(diào)動各種資源，反應(yīng)能力很強(qiáng)，這種政府動員的模式在運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中非常有效，但存在一些問題，主要表現(xiàn)在：動員往往不計成本，傾向于采取“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”的模式；靈敏性不高，柔韌性差，往往在出現(xiàn)明顯問題時不知所措；社會公眾習(xí)慣于被動地接受動員，主動性、積極性、創(chuàng)造性不能發(fā)揮。與發(fā)達(dá)地區(qū)的縣區(qū)相比，泰寧縣的多元主體整體素質(zhì)及能力相對較低，這一情況與自上而下動員體系密切相關(guān)：這一體系的存在往往導(dǎo)致黨委和政府之外的治理主體難以得到有效培育，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中，多元主體參與其中的積極性較低，除此之外，部門分割、條塊分割等情況催生“各自為政”“信息孤島”等現(xiàn)象，難以在實體空間和虛擬空間中形成良好環(huán)境，這些主體的積極性也就較低。

三、生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化途徑

（一）完善配套體系，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

1.構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動的機(jī)制。運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中，必須遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會參與”的工作原則，積極的發(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性，促使治理主體之間相互配合、共同行動、互通有無，有效實現(xiàn)資源整合、功能互補(bǔ)和信息共享，充分利用好現(xiàn)有資源，消除條塊分割、各自為政現(xiàn)象，催生跨部門、跨主體、上下聯(lián)動的治理體系，不斷推進(jìn)不同部門、不同主體的合作交流，推動多元聯(lián)動執(zhí)行機(jī)制的形成，有效運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制。尤其是要在實體空間和虛擬空間中促進(jìn)社會資源共享、信息互通，建立聯(lián)動機(jī)制，在政府系統(tǒng)之中有效協(xié)調(diào)相關(guān)部門，明確各部門、各主體的角色和職責(zé)，避免在這一過程中出現(xiàn)脫節(jié)或推諉扯皮等現(xiàn)象。同時，根據(jù)各地的具體情況建立相應(yīng)的機(jī)制，不斷細(xì)化反應(yīng)機(jī)制，完善保障機(jī)制，構(gòu)建治理主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，為有效運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制提供有力保障。

2.健全風(fēng)險評估機(jī)制。運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制并非無風(fēng)險的舉措，主要原因在于運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制極有可能涉及某些主體尤其是某些公務(wù)員的利益，因此存在一定風(fēng)險。為了有效應(yīng)對這些風(fēng)險，必須健全風(fēng)險評估機(jī)制。有必要堅持以預(yù)防為主、預(yù)防與處置相結(jié)合的原則健全風(fēng)險評估機(jī)制。著力于三方面：一是隱患排除。及時制訂各項防范措施，對各類隱患進(jìn)行專項整治、綜合治理，不斷減少各類隱患。二是強(qiáng)化風(fēng)險評估。健全風(fēng)險動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，不斷加強(qiáng)檢查與監(jiān)控。各級政府要對本行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查登記和風(fēng)險評估，對容易引發(fā)危機(jī)的危險源進(jìn)行檢查，建立完善的風(fēng)險評估體系和風(fēng)險數(shù)據(jù)庫。三是強(qiáng)化能力評估。評估考核指標(biāo)要定性與定量相結(jié)合，能夠準(zhǔn)確反映實際情況。

3.制定科學(xué)有效的政策方案。制定科學(xué)有效的政策方案過程中要結(jié)合各地實際情況，分析和確定所處位置面臨的各類潛在危險，考慮可行的預(yù)防和保護(hù)措施，充分發(fā)揮專家的作用，調(diào)動社會各方面的力量，實行科學(xué)的民主決策，確保方案的科學(xué)性、可操作性、全局性和規(guī)范性，將方案的制定能與相關(guān)政策相銜接，同時要符合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章等，制定方案過程中要堅持以人民為中心，有效運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制。

（二）強(qiáng)化支撐系統(tǒng)的支持能力

1.強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升立體化的內(nèi)暢外通的服務(wù)能力，在運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中，確保基礎(chǔ)設(shè)施能夠發(fā)揮明顯的支持作用。建立多層次的支撐體系，不斷培育有支撐能力的治理主體甚至治理客體，從而有效運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制。

2.完善物資供應(yīng)體系。有預(yù)見性地籌備各類物資，推動物資體系的資源共享，推動一定數(shù)量和規(guī)模的物資供應(yīng)中心建設(shè)，科學(xué)安排物資點的布局。協(xié)調(diào)好有關(guān)物資的采購管理工作，許多基本物資并不適宜大規(guī)模儲備，因此需要政府儲備、國內(nèi)外及社會各界進(jìn)行相關(guān)物資的適當(dāng)儲備，需要政府有關(guān)部門通過多種采購方式進(jìn)行采購。同時要與提供主要物資的多家企業(yè)簽訂采購合約，出現(xiàn)急需某種物資的情況時，簽約企業(yè)能夠迅速提供價格優(yōu)質(zhì)的物資，真正做到有備無患。

3.強(qiáng)化人才培養(yǎng)。要不斷加快人才培養(yǎng)和人才引進(jìn)，支持有條件的高校開設(shè)相關(guān)專業(yè)教育，不斷培養(yǎng)相關(guān)方面的復(fù)合型人才，為運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制提供智力保障和支持。努力構(gòu)建相對穩(wěn)定的人才隊伍，通過評估認(rèn)證和必要的能力建設(shè)，提高運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制的效能。除此之外，還有必要加強(qiáng)人才等保障力度。強(qiáng)化項目策劃，積極向上爭取資金，同時，加強(qiáng)整合相關(guān)涉農(nóng)資金， 增強(qiáng)資金合力。提升社會保障、教育、勞動保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)保障水平，提升基層工作的吸引力。

（三）強(qiáng)化信息系統(tǒng)建設(shè)力度

1. 強(qiáng)化對信息系統(tǒng)建設(shè)重要性的認(rèn)識。當(dāng)前，我國已經(jīng)全面進(jìn)入數(shù)字時代，諸多事項與信息系統(tǒng)建設(shè)密切相關(guān)，各治理主體無論是否從事信息系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)的工作，都必須充分認(rèn)識到信息系統(tǒng)建設(shè)對運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制十分重要，具體而言要認(rèn)識到：在數(shù)字時代，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制十分重要、非常復(fù)雜；治理主體和治理客體均身處數(shù)字時代之中，這一時代中，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制與信息系統(tǒng)建設(shè)密切相關(guān)。

2.完善管理信息系統(tǒng)建設(shè)。必須有效整合管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)存貯，并提供技術(shù)交流平臺。充分利用通信網(wǎng)絡(luò)、無線與有線通信資源，在運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中有效收集和傳輸相關(guān)信息，做到有的放矢，合理調(diào)撥與儲備資源。強(qiáng)化對物資儲藏、生產(chǎn)、配送點、采購等的管理，實行清單化管理，利用管理信息系統(tǒng)相關(guān)的信息技術(shù)，納入管理信息平臺。建立高效的管理信息平臺，及時公布與運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的最新信息。

3.提高網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)、應(yīng)對水平。運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中，極有可能出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情，這些網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)起和參與傳播的常常是廣大網(wǎng)民，他們關(guān)注著事件的發(fā)生，傳遞著正面或負(fù)面的信息，他們對網(wǎng)絡(luò)輿情而言有著雙刃劍的作用。所以，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中對網(wǎng)絡(luò)輿情的管控在很大程度是對網(wǎng)民的引導(dǎo)，也就必須要在虛擬空間中有效引導(dǎo)網(wǎng)民，必須按照虛擬空間的法律法規(guī)行事。培養(yǎng)高素質(zhì)信息員，在網(wǎng)絡(luò)輿情管控平臺上發(fā)揮引導(dǎo)輿情作用的網(wǎng)民，并加強(qiáng)對信息員的管理，主要是要求他們在按照相關(guān)紀(jì)律要求，以普通網(wǎng)民身份對網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行正面引導(dǎo)，以“實事求是、以理服人、態(tài)度誠懇”的作風(fēng)，運用以普通網(wǎng)民先進(jìn)的技術(shù)手段參與網(wǎng)民的信息發(fā)布、時事評論、發(fā)帖跟帖等活動，為有效運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)造有利條件。

（四）強(qiáng)化多元主體參與渠道、能力和積極性

1.制定相關(guān)規(guī)范并加以實施，為溝通網(wǎng)絡(luò)效能的有效呈現(xiàn)或提升創(chuàng)造條件。溝通網(wǎng)絡(luò)的有效運行有賴于統(tǒng)一規(guī)范的制定及實施，當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范不存在之時，溝通網(wǎng)絡(luò)的有效運行極難獲得保障；當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范未得到有效實施之時，溝通網(wǎng)絡(luò)能夠得到良好運行，運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中有望實現(xiàn)多元治理主體有效參與。

2.完善溝通網(wǎng)絡(luò)，為相關(guān)規(guī)范的有效實施創(chuàng)造條件。運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中，統(tǒng)一規(guī)范得到制定并有效實施之時，如果多元治理主體的溝通網(wǎng)絡(luò)不存在或沒有良好運行，不同治理主體之間較難獲知參與應(yīng)對重大危機(jī)事件之時應(yīng)該遵從哪些規(guī)范。因此，有必要完善溝通網(wǎng)絡(luò)，為相關(guān)規(guī)范的有效實施創(chuàng)造條件，進(jìn)而為有效運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)造條件。

3.不斷完善多元主體參與機(jī)制及其各組成部分，為這些組成部分相互之間協(xié)同性的強(qiáng)化創(chuàng)造有利條件。運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中，須以治理客體的需求為導(dǎo)向，推動政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合，更加注重形成充滿活力、具有實效的宣傳教育工作格局。利用廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等大眾媒體，開展相關(guān)宣傳教育，增強(qiáng)公民的參與意識。這些舉措的實施能夠在運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制過程中有效提升多元主體參與機(jī)制各組成部分的協(xié)同性，為這一機(jī)制整體效能的提升創(chuàng)造條件，進(jìn)而為有效運行和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境國家補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)造條件。

注釋：

①黃德林，谷宇宙.礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀與完善[J].人民論壇，2014(34)

②中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組.中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究[M].科學(xué)出版社，2007

③付意成，阮本清，許鳳冉，儲立民.永定河流域水生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[J].水利學(xué)報，2012(06)

④張倩. 以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論辨析與設(shè)計構(gòu)想[J].環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2019(07)