我國基層治理中村民參與機制：演進分水嶺與推進路徑
——以福建省龍巖市為例

●陳 雅

導(dǎo)言

改革開放以來，我黨十分關(guān)注加強基層民主，在基層治理過程中注意健全和完善村民參與機制，切實改進和強化基層自治功能，提升基層自治能力和水平，這些舉措的實施有效推進了村民參與機制的演進。在黨的十八大報告中，習(xí)近平總書記指出：“要加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，加強信息公開制度，強化權(quán)力監(jiān)督，使人民可以享受到更多的民主權(quán)利?！边@一重要指示在基層治理過程中催生了村民參與機制演進過程中的分水嶺。

近年來，諸多研究者已經(jīng)注意到在農(nóng)村強化基層治理的重要性和緊迫性，越來越多的專家學(xué)者開始從不同的視角、采用不同的方式對加強基層治理能力建設(shè)進行深入研究，這些研究主要從公民社會、實踐、地方治理、案例和實證分析等角度展開，探究我國基層治理中農(nóng)民參與問題及優(yōu)化路徑等。這些研究主要集中于以下方面：第一，涵義。蔡定劍認為，農(nóng)民參與治理與公民參與治理概念基本一致，農(nóng)民參與治理包含在公民參與治理之中。①對于地方政府來說，農(nóng)民參與基層治理就是讓基層群眾所有人都可以暢談自身想法，正常表達自身訴求，最終作出的決定應(yīng)當(dāng)公開透明。②第二，效果。袁金輝認為村民有效參與有助于基層治理制度的完善。③第三，具體內(nèi)容。王巍指出民主監(jiān)督是村民參與機制的重要內(nèi)容，這主要指那些涉及本村利益的重大事項，必須向全體村民進行公開或者定期向村民委員會提交工作報告，接受全體村民的監(jiān)督。④

近年來我國一直在推行城鎮(zhèn)化建設(shè)，但有關(guān)資料顯示，我國仍有40%多的人口是農(nóng)村人口，這一比率較之前下降了許多，但是農(nóng)村人口的絕對值一直很大。所以，基層治理過程中助推村民參與機制演進是一項最為重要、突出和復(fù)雜的工程，這一機制的完善程度直接影響著我國政府治理成效。鑒于此，有必要基于實例探究我國基層治理中村民參與機制（演進過程中）分水嶺面臨的問題、問題的成因及推進路徑。

一、我國基層治理中村民參與機制：存在意義與分水嶺

我國法律明確規(guī)定：基層治理的主要內(nèi)容有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。⑤當(dāng)前，我國基層治理中村民參與治理的方式主要有投票活動、接觸活動、投訴活動、訴訟活動等，展開這些活動具有重要意義，是我國基層治理中村民參與機制有效運行的表現(xiàn)。

（一）我國基層治理中村民參與機制：存在意義

農(nóng)民問題是幾千年以來我國發(fā)展過程中一個重大歷史命題，毛澤東同志曾指出農(nóng)民問題是最大的政治問題。如果不解決好農(nóng)民問題、理順機制、暢通渠道，讓農(nóng)民積極參與基層治理，將難以實現(xiàn)我國的持續(xù)發(fā)展。近年來，我國各級政府已經(jīng)意識、重視這一點，在不斷加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫扶農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的同時，更加注重傾聽基層農(nóng)民的聲音，積極探索一條農(nóng)民參政議政、加強基層自治管理水平的有效途徑。

構(gòu)建并助推村民參與機制的研究，有助于實現(xiàn)農(nóng)村治理的科學(xué)化、民主化、現(xiàn)代化。然而，我國農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，歷史文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣迥異，村民參與基層治理過程中，農(nóng)村地區(qū)不斷出現(xiàn)新的社會矛盾。一方面，某些地方政府過于注重發(fā)展指標(biāo)的增幅，忽略了傾聽村民的民心民意，不善于發(fā)揮村民參與機制的效能、廣大村民的集體智慧；另一方面由于目前我國大部分地方的村民參與基層治理機制不夠健全，參與途徑不夠順暢，導(dǎo)致基層治理水平不高。很多時候村民的訴求無法得到及時有效的表達，這些不利因素都直接影響到農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，在我國基層治理過程中催生很多問題。可見，完善我國基層治理體系、提升我國基層治理能力的過程中，助推村民參與機制完善基于重要意義。

（二）村民參與機制演進過程中的分水嶺

改革開放以來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國政府一直在基層治理過程中推動村民參與機制的演進，這一演進在較長時間內(nèi)處于量變狀態(tài)，近年來這一情況出現(xiàn)明顯變化，如部分村民開始有效運用智能設(shè)備參與基層治理，由此在村民內(nèi)部催生分化，即村民分化為兩大類別：能夠有效運用智能設(shè)備參與基層治理的村民；無法運用智能設(shè)備參與基層治理的村民。這一情況的出現(xiàn)也意味著基層治理過程中村民參與不再僅僅存在于實體空間中，也出現(xiàn)于虛擬空間中。這些情況的出現(xiàn)，意味著我國基層治理中村民參與機制演進過程中出現(xiàn)了分水嶺，由工業(yè)時代的參與開始全面向數(shù)字時代的參與演進。這一分水嶺的出現(xiàn)，能夠在基層治理過程中有效助推村民參與機制的完善，助力我國基層治理體系的完善、基層治理水平的提升。

二、村民參與機制演進分水嶺存在的問題

（一）不同參與機制的整合程度較低

在村民參與基層治理的過程中，根據(jù)村民參與的方式不同可以分為以下幾個類型：投票活動、接觸活動、投訴活動和行政復(fù)議。這些途徑都能使村民參與到基層治理過程中，但目前基層治理過程中村民參與機制較為單一，各種參與機制的整合程度并不高。根據(jù)對龍巖市村民參與基層治理情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村民存在只進行一種參與活動的現(xiàn)象，例如很多村民主要以投票活動為主，幾乎沒有參與其他活動，導(dǎo)致不同參與機制之間沒有實現(xiàn)良好整合，難以發(fā)揮最大的效能，實質(zhì)上阻滯了分水嶺的演進。一些農(nóng)村雖然擁有多種參與機制，但是也存在一些問題，例如參與機制的運行時間重合。在龍巖市的大部分農(nóng)村，大部分年輕人平時都外出務(wù)工，只有在重大節(jié)日時才會回到農(nóng)村，此時村里常常召開村民會議討論重要事項，致使各種參與機制的運行時間重疊，沒有給予各種機制充分發(fā)揮自身作用的時間，實質(zhì)上也阻滯了分水嶺的演進。

（二）參與機制的運行未顯著培育村民參與意識

長期以來，我國大量農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力長期欠發(fā)達，很多村民的文化素質(zhì)較低、法制意識淡薄、民主意識不強。近年，我國農(nóng)村政治、經(jīng)濟、生活等獲得顯著發(fā)展，農(nóng)民參與基層治理的意識有了明顯強化。但是在很多農(nóng)村依然有很大一部分的農(nóng)民（尤其是年紀(jì)較大的農(nóng)民）完全將基層治理的目標(biāo)寄托在在村干部身上，忽視了自身參與基層治理的權(quán)利。⑥龍巖市很多村民往往只關(guān)心與自己切身利益相關(guān)的事情，而對于村集體事務(wù)較為漠視。例如，人大代表換屆選舉過程中，很多村民對選舉活動相當(dāng)冷漠，少數(shù)村民積極參加選舉活動也是受利益驅(qū)使，選舉投票只是應(yīng)付差事，并未完全體現(xiàn)自我意愿。另一方面，非網(wǎng)民的村民并未樹立運用智能設(shè)備參與基層治理的意識，諸多已經(jīng)成為網(wǎng)民的村民也沒有樹立這種意識。這些情況與參與機制的運行未顯著培育村民參與意識直接相關(guān)，均對分水嶺的演進形成負面影響。

（三）制度化參與機制未能有效減少非制度化參與行為

我國農(nóng)村推進基層治理的過程中，現(xiàn)在很多正常的參與機制未能有效發(fā)揮作用，未能有效減少非制度化參與行為。此處的非制度化參與行為主要是指村民實施的、違反法律法規(guī)的政治活動，這種行為具有突發(fā)性、破壞性等特點。目前，龍巖市推進基層治理的過程中，村民參與機制還不夠健全，致使部分農(nóng)民為了自身利益訴求采用非制度化參與方式解決問題，例如采用行賄、集體上訪、制造群體性事件等方式對農(nóng)村基層干部行施壓、報復(fù)。這些非制度化參與行為的危害極大，嚴(yán)重影響了村民和政府之間的關(guān)系，甚至在一定程度上削弱了政府的公信力。這些情況均在一定程度上阻滯了村民參與機制演進過程中分水嶺的進一步演進。

冷凝式節(jié)能器采用強化翅片換熱管結(jié)構(gòu)，翅片管外部走煙氣，管內(nèi)走水，同時冷凝式節(jié)能器本體結(jié)構(gòu)緊湊，占用空間較小，安裝位置可因地制宜。

三、村民參與機制演進分水嶺存在問題的原因

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平較低

龍巖市一些農(nóng)村地的區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，農(nóng)民政治參與治理缺乏雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。這一情況與數(shù)千年以來我國農(nóng)村欠發(fā)達直接相關(guān)。目前在龍巖市一些農(nóng)村地區(qū)，部分農(nóng)民尚未實現(xiàn)小康，生活壓力較大，某些農(nóng)民只關(guān)心自身利益尤其是經(jīng)濟利益，對于參與基層治理的興趣不高。運用馬斯洛需求層次理論展開分析能夠?qū)@一現(xiàn)象加以解釋，即在解決物質(zhì)需求問題之前，農(nóng)民通常不會追求更高層次的需求。這些情況直接導(dǎo)致農(nóng)民參與基層治理的廣度和深度不足，難以助力分水嶺的演進。

（二）傳統(tǒng)文化的負面影響

在我國傳統(tǒng)文化中一直存在君主民本的文化，十分強調(diào)國家意識和服從意識，較少鼓勵自主意識。這一情況至今依然影響著我國某些農(nóng)村地區(qū)，如：現(xiàn)實中很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村民委員會視為下屬機構(gòu)或部門，認為兩者之間是上級與下級關(guān)系、村民是否有效參與基層治理并不重要。這種觀念的存在必然對分水嶺的演進產(chǎn)生負面影響。龍巖市一些農(nóng)民依舊缺乏民主觀念，少數(shù)農(nóng)民沒有法治意識和參政意識，這些農(nóng)民將參政議政視為官員的職責(zé)、與己無關(guān)。這種觀念無益于農(nóng)民參與基層治理，更無益于分水嶺的演進。

（三）主動參與意識不強，手段性參與治理和目標(biāo)性參與治理不平衡

我國某些農(nóng)村地區(qū)的封建殘余思想仍舊較為明顯，封建思想不利于我國基層治理工程中優(yōu)化農(nóng)民參與狀態(tài)。從龍巖市一些農(nóng)村的情況來看，首先，農(nóng)民參與治理意識較低且參與治理的人數(shù)較少，農(nóng)民從整體上參與治理的質(zhì)量也很低。其次，農(nóng)民參與治理的程度也較低，龍巖市一些農(nóng)民參與治理政治活動幾乎都是被動的，而且只限于與自己利益直接相關(guān)的問題。再次，農(nóng)民參與基層治理大多是手段性參與，參與者期望通過政治參與來實現(xiàn)自身的其他目標(biāo)。例如，在房屋拆遷時農(nóng)民容易出現(xiàn)上訪，而上訪作為一種政治參與治理手段，主要是為了維護自身利益，獲取更多的補償款。⑦這些情況在農(nóng)民參與基層治理過程中催生了很多問題，不利于分水嶺的演進。

（四）農(nóng)民參與基層治理環(huán)境有待進一步優(yōu)化

在我國一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民參與基層治理的環(huán)境和氛圍還有待進一步改善，外部環(huán)境中一些不利因素極大地制約了農(nóng)民參與基層治理，例如非法勢力。非法勢力對龍巖市農(nóng)民參與基層治理的負面影響主要表現(xiàn)在兩方面：第一，運用各種非法手段（如賄選）當(dāng)選村干部，然后運用權(quán)力為所欲為；第二，自身不是村干部的人員公然“另立山頭”，與村委會公開作對。在龍巖市，少數(shù)黑惡勢力曾通過威逼利誘等方式插手村級項目建設(shè)、干預(yù)基層治理正?；顒?，這些情況均不利于農(nóng)民參與基層治理，會明顯阻滯分水嶺的演進。

四、推進村民參與機制演進分水嶺的途徑

（一）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，打下堅實物質(zhì)基礎(chǔ)

1.優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，堅持以市場為導(dǎo)向。第一，調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。農(nóng)村地區(qū)條件各異，決定了農(nóng)村各地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方式也不相同。因此，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)?shù)貙嶋H。在農(nóng)民增收之后，才會有更多的精力主動參與基層自治，積極行使政治權(quán)利。第二，堅持以市場為導(dǎo)向。調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必須以市場為調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，使廣大農(nóng)民群眾獲得最大的經(jīng)濟效益。調(diào)整農(nóng)村結(jié)構(gòu)過程中須積極推動供給側(cè)改革，這一舉措也能夠倒逼農(nóng)民積極參與基層治理活動、行使監(jiān)督職能，乃至要求村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民提供必要幫助，使村委會積極履行職能，助力分水嶺的演進。

2.大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，提升農(nóng)民科技素質(zhì)。一方面，要加大資金投入。政府應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展事業(yè)給予一定資金投入政策傾斜，并積極探索和激發(fā)利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展事業(yè)的民間融資模式。另一方面，要加強宣傳推廣。加強農(nóng)業(yè)科技推廣必須充分發(fā)揮基層人員的作用，尤其要積極組織廣大科技人員下基層，并有效鼓勵社會組織開展農(nóng)業(yè)科技推廣活動。這些舉措的實施有助于大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，提升農(nóng)民科技素質(zhì)，為農(nóng)民有效參加基層治理、助推分水嶺演進創(chuàng)造條件。

（二）加強制度文化建設(shè)，消除傳統(tǒng)政治制度、文化的負面影響

1.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系，減少越權(quán)干預(yù)。目前，農(nóng)村社會領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域的變革更加迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間的利益邊界越來越模糊，很難通過法律進行明確判斷。為了更好地應(yīng)對這種形勢，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律法規(guī)，因地制宜地制定具體實施辦法，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的職能，減少村委會的行政化屬性。在此基礎(chǔ)上，國家法律還可以增設(shè)除非正當(dāng)理由，鎮(zhèn)政府不能給村委會下達任務(wù)指標(biāo)。⑧

2.暢通農(nóng)民訴求表達渠道，促進規(guī)范參與治理。第一，改革現(xiàn)行信訪制度。信訪制度設(shè)立的初衷是為了給公民提供更高效的訴訟渠道，提高處理和解決群眾問題的質(zhì)效。目前，我國現(xiàn)行信訪制度存在一些弊端，例如對地方政府的考核中將信訪列入考核的重要內(nèi)容，這就使得一些地方政府花盡心思攔截上訪者，造成人力物力財力的巨大浪費。因此必須完善司法救濟，強化司法機關(guān)對農(nóng)民侵權(quán)案件的處理能力；加強信訪機構(gòu)組織建設(shè)。第二，建立農(nóng)民協(xié)會。村委會是農(nóng)村自治組織也是維護農(nóng)民權(quán)益的機構(gòu)，但是在現(xiàn)實過程中常帶有濃厚行政化色彩。面對以上情況，有必要建立以維護農(nóng)民權(quán)益為宗旨的農(nóng)民協(xié)會，農(nóng)民協(xié)會建設(shè)應(yīng)當(dāng)借鑒村民委員會建設(shè)方式，采取自下而上的方式構(gòu)建。在農(nóng)民協(xié)會建設(shè)過程中，還有必要制定農(nóng)會法，明確規(guī)定農(nóng)民協(xié)會權(quán)利和義務(wù)，并給予其正當(dāng)法律地位。必須注意的是我國幅員遼闊，各地區(qū)差異非常明顯，所以在農(nóng)民協(xié)會建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)允許各地按照自己實際情況進行建設(shè)。

（三）培養(yǎng)參與治理主體，提高參與治理意識

1.提高農(nóng)村基層干部素質(zhì)。要加強干部教育培訓(xùn)，加強思想建設(shè)，培養(yǎng)廣大村委會干部執(zhí)政為民意識，全心全意為人民服務(wù)。通過加強職業(yè)道德教育，使農(nóng)村基層黨員干部樹立鞠躬盡瘁的思想，堅持正義和原則，廉潔從政。還應(yīng)當(dāng)強化民主監(jiān)督機制。加大政務(wù)公開，有效保障廣大農(nóng)民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村務(wù)公開應(yīng)當(dāng)堅持每季度一次，對于關(guān)心村民利益的重大問題應(yīng)當(dāng)及時公開。加強民主理財小組的履職能力，強化對村級財務(wù)的有效監(jiān)督。在財務(wù)支出上應(yīng)當(dāng)實行多方會簽，以實現(xiàn)對財務(wù)活動的有效制約，為農(nóng)民參與基層治理乃至分水嶺的演進創(chuàng)造有利條件。

2.提高農(nóng)民素質(zhì)，培養(yǎng)參與治理意識。各級政府應(yīng)當(dāng)強化各方面的保障，將農(nóng)村地區(qū)的思想政治教育作為一項重點工作來抓，切實提升農(nóng)民思想政治文化水平。另一方面，進一步加強宣傳教育，在這一過程中有效創(chuàng)新法制宣傳方式、充分發(fā)揮新媒體的作用，努力提高農(nóng)民的法律素養(yǎng)。在普法過程中，應(yīng)當(dāng)將教育與實踐相結(jié)合，通過嚴(yán)格執(zhí)法懲戒違法犯罪分子，維護農(nóng)民群眾的合法利益，把法治切實落到實處。⑨再次，提升農(nóng)民科技素質(zhì)。政府部門應(yīng)當(dāng)加大資金投入，規(guī)劃農(nóng)村培訓(xùn)工作計劃，通過與高校合作等多種方式，將課堂搬到農(nóng)村，切實提升農(nóng)民科技素質(zhì)。

（四）加快政治現(xiàn)代化進程，培養(yǎng)農(nóng)民參與氛圍

1.實現(xiàn)從個體式參與治理向群體式參與治理的轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟體制不斷完善，人際交往越來越復(fù)雜，農(nóng)民個體需求新渠道和新訴訟表達。受這些因素影響，農(nóng)民由以前松散個體向有組織有計劃群體轉(zhuǎn)變，通過群體力量來參與基層治理活動，以維護自身合法權(quán)益。因此，有必要進一步推動從個體式參與治理向群體式參與治理的轉(zhuǎn)變，助力農(nóng)民參與基層治理乃至分水嶺的演變。

2.實現(xiàn)從被動式參與治理向主動式參與治理的轉(zhuǎn)變。近年來，我國諸多領(lǐng)域獲得快速發(fā)展，農(nóng)民的政治參與情況出現(xiàn)一些變化，如農(nóng)民企業(yè)家不再是被動參與治理而是積極主動參與治理到政治生活中。當(dāng)政府制定涉及農(nóng)民利益政策時，農(nóng)民企業(yè)家出于自身利益考慮，通常會主動向政府部門表達利益訴求并在制定過程中參與基層治理活動。受這些情況影響，我國有必要進一步助推農(nóng)民參與基層治理從被動式參與治理向主動式參與治理的轉(zhuǎn)變。

3.實現(xiàn)從權(quán)力主導(dǎo)性參與治理向權(quán)利導(dǎo)向性參與治理的轉(zhuǎn)變。權(quán)利導(dǎo)向性參與治理主要是指自主性參與治理，公民通過參與治理活動來實現(xiàn)自己的利益訴求。這種轉(zhuǎn)變近年開始出現(xiàn)于農(nóng)民參與基層治理的過程中，我國有必要實施諸多舉措進一步推動這種轉(zhuǎn)變，助力農(nóng)民參與基層治理乃至其中分水嶺的演變。

注釋：

①蔡定劍.公眾參與治理：風(fēng)險社會的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009

②蔡定劍.公眾參與治理：歐洲的制度和經(jīng)驗[M].北京：法律出版社，2009

③袁金輝.沖突與參與治理：中國鄉(xiāng)村治理改革30 年[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2008

④王巍，牛美麗.公民參與治理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009

⑤金太軍， 施從美. 鄉(xiāng)村關(guān)系與基層治理[M].廣州：廣東人民出版社，2013

⑥林峰.人大選舉制度的現(xiàn)狀及其未來[J].法治論叢，2009(3)：18- 29

⑦廖菲.當(dāng)代中國農(nóng)民問題與農(nóng)民現(xiàn)代化問題探究[J].教學(xué)與研究，2000(12)：26- 31

⑧劉媛媛，莫中菊.中國農(nóng)民現(xiàn)代化問題述略[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2006(2)：73- 76

⑨婁章勝， 李勤. 社會轉(zhuǎn)型與農(nóng)民現(xiàn)代化[J]. 湖北民族學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版).1998(1)：67- 72