城市外交助力構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局

●程 銘 南麗軍 王玉華

2020 年7 月30 日，中共中央政治局會議上提出要“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。”這是國家在應(yīng)對復(fù)雜的國際環(huán)境和新冠疫情的沖擊下對國家發(fā)展做出的新的部署和安排。無論是國際循環(huán)還是國內(nèi)循環(huán)，要確保我國產(chǎn)業(yè)、市場、經(jīng)濟(jì)與社會循環(huán)的暢通，都要依托以城市為載體的全面發(fā)展，而城市外交作為國家總體外交的組成部分，承載著地方層面的對外交流與合作，是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與全球治理的重要行為體，對落實(shí)雙循環(huán)新發(fā)展格局應(yīng)發(fā)揮積極作用，開展新作為。

一、城市外交在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中的作用

1.城市外交是國內(nèi)國際雙循環(huán)的銜接器。從國內(nèi)國際雙循環(huán)的關(guān)系來看，國內(nèi)循環(huán)是嵌入在國際循環(huán)之中的，而國際循環(huán)是要服務(wù)于國內(nèi)循環(huán)的；兩個循環(huán)需要相互促進(jìn)形成良性互動，才能維護(hù)好國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會穩(wěn)定的大局。而城市外交的目的是配合國家總體外交，推進(jìn)本地區(qū)對外交往，帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。改革開放以來，對外，我國許多先發(fā)城市利用區(qū)域優(yōu)勢，積極開展招商引資，在承接國外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作、促進(jìn)貿(mào)易投資交流等各方面主動作為，充分發(fā)揮城市外交的能動性，推動城市快速發(fā)展。北京、上海、廣州、深圳已經(jīng)發(fā)展為國際化的大都市，近年來杭州、西安、重慶、成都、武漢等城市也通過承辦各種國際會議、國際賽事等活動來帶動城市治理的全面進(jìn)步，不斷提升城市的對外交往能力；對內(nèi)，這些特大、超大城市的崛起也將其發(fā)展效能外溢到周邊地區(qū)，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展模式，帶動區(qū)域快速發(fā)展，長三角、珠三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群等區(qū)域的發(fā)展起到了良好的示范效應(yīng)。城市外交在有效銜接國內(nèi)國際大循環(huán)系統(tǒng)中正在發(fā)揮積極的作用。

2.城市外交是擴(kuò)大世界城市網(wǎng)絡(luò)保障國際大循環(huán)的穩(wěn)定器。雙循環(huán)新發(fā)展格局中強(qiáng)調(diào)以國內(nèi)大循環(huán)為主體，但絕不是封閉的國內(nèi)循環(huán)，而是要充分發(fā)揮國內(nèi)市場規(guī)模的潛力和優(yōu)勢，完善生產(chǎn)體系，提升需求結(jié)構(gòu)和供給能力，提高我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和競爭力，從而擴(kuò)大對外開放的水平，構(gòu)建對外開放新格局，以國內(nèi)循環(huán)來有力支撐國際循環(huán)。世界城市理論認(rèn)為，全球生產(chǎn)的分工與合作導(dǎo)致城市聯(lián)系越來越頻繁，全球化下的城市已經(jīng)超越了靜態(tài)地理的概念，成長為內(nèi)嵌于全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中的世界城市。作為承載著各種物資流、金融流、技術(shù)流、人才流等動態(tài)要素的重要節(jié)點(diǎn)，世界城市開始超越國家邊界形成相互連接在一起的城市網(wǎng)絡(luò)。

3.城市外交是夯實(shí)城市化進(jìn)程推動國內(nèi)大循環(huán)落地的助推器。從國際大循環(huán)到國內(nèi)大循環(huán)的演變是國家內(nèi)生性要求的結(jié)果。改革開放40 年來，國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量不斷攀升，但區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡也非常突出，從以國際大循環(huán)為主體轉(zhuǎn)向以國內(nèi)大循環(huán)為主體就是要解決發(fā)展不平衡的問題，以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)，國家推出了新一輪西部大開發(fā)、推進(jìn)新時代東北振興、興邊富民等行動方案，配以“一帶一路”建設(shè)總體規(guī)劃，來提升這些地區(qū)的發(fā)展水平，重點(diǎn)還是要依托這些地區(qū)的中心城市及節(jié)點(diǎn)城市的發(fā)展建設(shè)來深化改革進(jìn)程、縮小城市間、地區(qū)間的發(fā)展差距；另一方面，在城市化進(jìn)程不斷加快、城市地位顯著提高的同時，城鄉(xiāng)間的發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也限制了國內(nèi)需求的有效增長，要想擴(kuò)大內(nèi)需支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然要進(jìn)一步加快城市化進(jìn)程，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平、解決農(nóng)民工及其家庭在城市定居、生活與發(fā)展等問題。這些對城市的內(nèi)向性需求也有賴于城市的外向性發(fā)展，以外循環(huán)帶動內(nèi)循環(huán)，通過城市外交建立起城市間的聯(lián)系性，通過城市間的合作機(jī)制來落實(shí)城市政策的外向性，從而推動國內(nèi)大循環(huán)的平穩(wěn)落地。

二、城市外交在雙循環(huán)新發(fā)展格局中存在的不足

1.象征意義多于實(shí)質(zhì)性合作。中國城市外交的實(shí)踐起源于國際友好城市的建立與交流，并一直延續(xù)至今成為中國各級地方政府開展對外交流的主要活動形式，由于城市間發(fā)展的差異性，相比于承辦大型國際活動、參加國際組織、參與全球治理等模式，更多的地方政府習(xí)慣于通過締結(jié)友城來開展對外交往，從1973年天津市與日本神戶市締結(jié)了第一對友好城市關(guān)系開始，中國友城的建設(shè)數(shù)量不斷增加，但活動形式還主要表現(xiàn)為人文交流、信息交流、政府領(lǐng)導(dǎo)率團(tuán)互訪等迎來送往的象征性活動，更有一些友好城市簽訂協(xié)議后就再無往來，城市間的學(xué)習(xí)借鑒與務(wù)實(shí)合作明顯不足，雖然近年來地方政府也在努力開展友城間的務(wù)實(shí)合作或與未締結(jié)友城的城市進(jìn)行項(xiàng)目合作，但合作成效差別較大，也反映出地方政府開展對外交往、推進(jìn)國際合作的能力參差不齊。在暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)的要求下，城市作為國家經(jīng)濟(jì)力量的主要體現(xiàn)，需要同時參與國內(nèi)、國際分工與競爭，因此，促進(jìn)務(wù)實(shí)合作、提高項(xiàng)目運(yùn)行能力、提升城市形象就成為城市政府補(bǔ)齊短板的重要方向。

2.各城市對外發(fā)展不平衡。構(gòu)建雙循環(huán)的新發(fā)展格局關(guān)鍵要解決城市間發(fā)展不平衡的問題，在國內(nèi)大循環(huán)中，這種不平衡限制了國內(nèi)超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，約束了產(chǎn)業(yè)鏈布局、要素市場化配置和供給需求結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級；在國際大循環(huán)中，國家以“一帶一路”倡議為總體規(guī)劃，進(jìn)行六廊六路多國多港的建設(shè)，其中六廊指新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經(jīng)濟(jì)走廊，連接這些走廊的省份多為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的內(nèi)陸、邊疆省份，開展對外交往合作的能力和經(jīng)驗(yàn)明顯不足，民眾的公共外交意識也偏于落后，這也制約了“一帶一路”內(nèi)外聯(lián)通大走廊的建設(shè)與發(fā)展。

3.普遍缺乏頂層設(shè)計(jì)。在國家層面，地方政府的對外交往活動，特別是友好城市的締結(jié)是由中國人民對外友好協(xié)會進(jìn)行管理，歸口外交部領(lǐng)導(dǎo)，工作流程是地方申請、報全國友協(xié)審核、最后由外交部批準(zhǔn)，這種自下而上的方式，一方面可以調(diào)動地方政府主動成為國際事務(wù)的參與者，但另一方面對于交往能力弱、被動性強(qiáng)的地方政府而言，缺少中央政府的牽頭和協(xié)調(diào)機(jī)制的平衡，則會始終處于落后的狀態(tài)。在地方層面，城市外交主要由市外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)、由市外僑辦具體工作，基本上是兩塊牌子一套人馬，外辦的工作主要集中于外事性的組織接待活動，經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的合作則由對口的政府部門來對接，而應(yīng)承擔(dān)城市發(fā)展總體規(guī)劃職能的核心領(lǐng)導(dǎo)集體則普遍缺少公共外交意識，無法將城市外交與城市整體發(fā)展規(guī)劃有機(jī)融合，更缺少主動性、創(chuàng)新性的城市外交頂層設(shè)計(jì)。這嚴(yán)重弱化了城市外交對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引領(lǐng)作用，也會限制雙循環(huán)的新增長空間。

三、城市外交在暢通雙循環(huán)新發(fā)展格局中的新作為

1. 以城市外交為平臺支撐雙循環(huán)新發(fā)展格局。21 世紀(jì)被認(rèn)為是城市化的世紀(jì)，城市是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、對外交往的重要載體，伴隨著全球化的發(fā)展，生產(chǎn)要素和產(chǎn)品市場在世界范圍內(nèi)被重新整合，城市被納入世界城市網(wǎng)絡(luò)中被認(rèn)知和定位，在網(wǎng)絡(luò)空間中每一個城市都有其相應(yīng)的權(quán)重位置，發(fā)揮著獨(dú)特的功能，國際大都市則構(gòu)成了世界城市網(wǎng)絡(luò)的中心和節(jié)點(diǎn)。在全球化的進(jìn)程中，城市間呈現(xiàn)出復(fù)雜聯(lián)系的特性，“城市區(qū)域”日益成為決定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭力的空間單元，城市區(qū)域中心與腹地的互動對于提升城市的國際競爭力具有重要的支撐作用，在我國快速的城市化進(jìn)程中，以上海、北京為代表的城市已躍升為國際大都市，其他城市也在積極配置資源、探索發(fā)展定位、開展地區(qū)布局，在世界城市網(wǎng)絡(luò)中將會有更多的中國城市成為其重要中心和節(jié)點(diǎn)。在這個過程中，城市外交可以在國家大外交的引領(lǐng)下，搭建地方政府與國際體系相融合的多層交往平臺，為國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)通的有效機(jī)制發(fā)揮積極作用。

2. 主動應(yīng)對變化探索城市對外交往新模式。第一，發(fā)揮流動空間優(yōu)勢。全球化與城市化的互動發(fā)展凸顯了城市的流動空間屬性，城市作為商品、資本、信息、技術(shù)、人才流動的具體載體，被看作“是一個過程而不是一個地點(diǎn)”，在這個過程中，城市外交應(yīng)積極推動城市增強(qiáng)流動功能的體制機(jī)制創(chuàng)新，內(nèi)陸省份城市更應(yīng)找準(zhǔn)定位，在雙循環(huán)新格局中大力支持開展城市外交，擴(kuò)大社會力量的參與，增強(qiáng)城市對外交往的主動性、靈活性與多元性。第二，參與世界城市網(wǎng)絡(luò)建設(shè)?？臻g極化理論認(rèn)為，城市被全球資本用作生產(chǎn)、銷售和組織的基點(diǎn)，城市間聯(lián)系使得世界城市形成“復(fù)雜的空間等級”，世界城市是連接區(qū)域、全國和世界經(jīng)濟(jì)的節(jié)點(diǎn)，城市間具有“密集的經(jīng)濟(jì)和社會互動”。在這個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，每個城市都處于中心、節(jié)點(diǎn)、次節(jié)點(diǎn)或節(jié)點(diǎn)城市外圍區(qū)域的不同位置，城市外交應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其促進(jìn)國際合作、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，并在此基礎(chǔ)上積極推動城市主動融入全球化網(wǎng)絡(luò)體系中，通過地方層面的行動來回應(yīng)全球性的多層治理議題，從而不斷提升中國城市在世界城市網(wǎng)絡(luò)中的影響力、行動力。

3.構(gòu)建“一帶一路”內(nèi)外聯(lián)通大走廊?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的提出為中國城市外交的發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)遇和空間，在外部世界不確定性持續(xù)增強(qiáng)的當(dāng)前，城市外交應(yīng)充分挖掘自身特點(diǎn)和優(yōu)勢，反哺“一帶一路”建設(shè)，將沿線國家重要節(jié)點(diǎn)城市串聯(lián)起來，加強(qiáng)與這些城市友好關(guān)系的建立。同時要更加注重內(nèi)陸地區(qū)的城市外交建設(shè)，打造內(nèi)陸開放合作高地，加快沿邊地區(qū)開放進(jìn)程，邊境城市要發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)節(jié)點(diǎn)城市積極作用，與城市外交發(fā)展水平較高的沿海開放城市相互呼應(yīng)，互通資源信息，發(fā)揮不同城市的區(qū)位優(yōu)勢；在疫情之下，共同探索網(wǎng)上絲綢之路建設(shè)，搭建多層次交流平臺，推動形成東中西部互通、海陸并進(jìn)的多層次全方位對外開放布局，最終實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)、聯(lián)動發(fā)展的新格局。