我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制探究

丁 晨

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，也被稱(chēng)為“地球之肺”，具有涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、凈化空氣、維護(hù)生物多樣性等重要作用。森林資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且具有重要的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境日益惡化，森林資源被過(guò)度消耗，森林生態(tài)環(huán)境遭受?chē)?yán)重破壞。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，特別是黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，森林作為生態(tài)文明建設(shè)中的重要一環(huán)，其生態(tài)效益發(fā)揮的好壞，直接影響著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的成效。黨的十九大也強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的市場(chǎng)化和多元化。因此，進(jìn)一步完善我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制是時(shí)代的召喚。

2014修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條增加了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，該規(guī)定為森林生態(tài)效益補(bǔ)償相關(guān)立法提供了依據(jù)。1998年修改的《森林法》第8條規(guī)定了國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金及其用途，至此，森林生態(tài)效益補(bǔ)償被正式寫(xiě)進(jìn)法律。《森林法》與新《環(huán)境保護(hù)法》雖然都為森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制勾勒了法律框架，但還缺乏對(duì)具體內(nèi)容的填充，從而導(dǎo)致森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中常常無(wú)法可依。此外，森林資源作為公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”以及“公地悲劇”現(xiàn)象，這嚴(yán)重打擊了森林生態(tài)效益提供者的積極性，也不利于對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。因此，為保證森林生態(tài)效益的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。

1 問(wèn)題的提出

1.1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)定不健全

我國(guó)已制定了一系列與森林資源保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)，但是關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟ€處于探索階段，目前森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定大多散見(jiàn)于其他法律法規(guī)中，且規(guī)定都比較籠統(tǒng)，缺乏專(zhuān)門(mén)立法，尚未形成統(tǒng)一的森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律體系[1]，從而導(dǎo)致森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐中無(wú)法可依，不利于我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)期有效地實(shí)施。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度作為生態(tài)補(bǔ)償制度的下位概念，《環(huán)境保護(hù)法》第31條增加的有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定為森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的立法提供了依據(jù)，但其規(guī)定過(guò)于抽象，也未制定配套的實(shí)施細(xì)則，實(shí)踐中缺乏可操作性。《森林法》第8條只規(guī)定國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償基金使用過(guò)程中所涉及的補(bǔ)償主體和對(duì)象、補(bǔ)償基金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題均未詳細(xì)規(guī)定?！渡址▽?shí)施條例》中也只規(guī)定森林的經(jīng)營(yíng)者為補(bǔ)償對(duì)象并享有法定權(quán)利，但由于我國(guó)林業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰，實(shí)踐中常出現(xiàn)補(bǔ)償對(duì)象不明確等問(wèn)題。

由于上位法和專(zhuān)項(xiàng)立法規(guī)定不具體，導(dǎo)致地方關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定也不完善，甚至出現(xiàn)立法同質(zhì)化現(xiàn)象，尤其在森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上[2]，由于各地立法同質(zhì)化，不注重各地區(qū)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，才會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的問(wèn)題。

1.2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償方式單一

我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償是以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，以財(cái)政轉(zhuǎn)移為主要支付手段，對(duì)森林生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償，從而提高林農(nóng)對(duì)植樹(shù)造林的積極性，也為林業(yè)發(fā)展提供基本保障。實(shí)踐中森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金幾乎都來(lái)源于中央和地方財(cái)政撥款，從而形成了縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制[3],但目前橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制還不完善。

單純依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式難以對(duì)森林生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)全面有效地保護(hù)。首先，因?yàn)閲?guó)家財(cái)政能力有限，如果將財(cái)政資金盲目投入到森林生態(tài)效益補(bǔ)償上，會(huì)導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，不利于我國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)效實(shí)行。其次，補(bǔ)償資金來(lái)源單一，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尚未真正形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為基礎(chǔ)、社會(huì)為補(bǔ)充的多元化森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。再次，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償過(guò)程中，由于缺乏有效監(jiān)管，各部門(mén)不能協(xié)調(diào)合作，財(cái)政補(bǔ)償資金層層撥付，中間環(huán)節(jié)復(fù)雜，導(dǎo)致出現(xiàn)補(bǔ)償資金被挪用、拔付不到位等問(wèn)題，這些現(xiàn)象均不利于森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制的推行。

1.3 森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制中的重要一環(huán)，因此，確定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)行的重要保障?，F(xiàn)階段我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在2個(gè)主要問(wèn)題。

1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。2007年《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年75元/hm2，并且賦予各省動(dòng)態(tài)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限。雖然近年來(lái)國(guó)家發(fā)放的補(bǔ)償資金逐年增加，但仍未真正解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題。而且補(bǔ)償資金多用于林木的營(yíng)造和管護(hù)，最后真正落實(shí)到林農(nóng)身上的補(bǔ)償資金更少，這嚴(yán)重打擊了林農(nóng)建設(shè)和保護(hù)林業(yè)的積極性。

2)我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照森林面積大小進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模珖?guó)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種“一刀切”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性和靈活性。由于欠缺對(duì)林木種類(lèi)、生態(tài)環(huán)境條件、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管護(hù)成本差異、交通狀況等因素的考慮[4]，加上現(xiàn)階段也無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)森林生態(tài)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)估，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均化、同質(zhì)化，從而造成森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的僵化。

2 對(duì)國(guó)外森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制的考察

2.1 美國(guó)

美國(guó)一直以來(lái)都非常重視對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，其對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的研究起步比較早，形成了以市場(chǎng)補(bǔ)償為主的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，制定了詳細(xì)的法律法規(guī)和政策以保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境，配套的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度也比較完善[6]。

2.1.1保護(hù)性退耕計(jì)劃

保護(hù)性退耕計(jì)劃是美國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐中最成功的案例，該計(jì)劃是由政府作為森林生態(tài)效益的購(gòu)買(mǎi)者與農(nóng)場(chǎng)主簽訂保護(hù)性退耕合同，并提供森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，合同期限一般為10～15 a，到期后雙方根據(jù)實(shí)際情況決定是否續(xù)約。保護(hù)性退耕計(jì)劃是在充分尊重農(nóng)場(chǎng)主的意愿下實(shí)行的，并且利用市場(chǎng)機(jī)制確定與當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟(jì)條件相吻合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[7]。

2.1.2私有林地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)戰(zhàn)略

除了以政府為主導(dǎo)實(shí)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償計(jì)劃外，美國(guó)充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)發(fā)展森林生態(tài)旅游、森林涉獵、碳補(bǔ)償交易等市場(chǎng)手段來(lái)拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源。例如，各州政府允許私有林所有者在其私有林場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)狩獵場(chǎng)，私有林場(chǎng)主與狩獵者之間以競(jìng)價(jià)的方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該戰(zhàn)略中補(bǔ)償主體是涉獵者，而作為補(bǔ)償對(duì)象的私有林場(chǎng)主有義務(wù)對(duì)私有林進(jìn)行全面保護(hù)。

2.2 日本

日本是亞洲最早實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的國(guó)家，日本的《森林·林業(yè)基本法》對(duì)森林的生態(tài)價(jià)值從法律上予以確認(rèn)。并在2006 年修改的《森林法》中規(guī)定了以下2種主要的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

2.2.1保安林制度

保安林制度是日本森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的代表。日本《森林法》規(guī)定，被劃分為保安林的私有林由中央和地方財(cái)政資金通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、損失補(bǔ)償、稅制優(yōu)惠、貸款、項(xiàng)目政策性支持的方式給予補(bǔ)償，同時(shí)要求保安林的受益團(tuán)體和個(gè)人來(lái)承擔(dān)部分補(bǔ)償費(fèi)用，并制定了多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。除此以外，日本還專(zhuān)門(mén)成立了“綠色羽毛基金”，以保證補(bǔ)償資金的充足[8]。

2.2.2水源稅制度

除了保安林制度，日本積極探索全民參與的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，而征收水源稅就是一種新的嘗試。水源稅又被稱(chēng)為森林環(huán)境稅，是指為了促進(jìn)對(duì)上游森林的管理，保障其持續(xù)發(fā)揮生態(tài)價(jià)值，由政府向下游受益者征收的一種稅[9]。該制度拓寬了森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道，保障了森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 德國(guó)

德國(guó)不僅在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上對(duì)林業(yè)大力支持，在法律上也明確了林業(yè)的重要地位，并形成了比較完備的森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律體系以及配套制度。

2.3.1森林資源生態(tài)稅制度

德國(guó)《持續(xù)生態(tài)稅改法案》規(guī)定征收生態(tài)補(bǔ)償稅，以保障森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金來(lái)源的穩(wěn)定性。德國(guó)聯(lián)邦政府和州政府主要針對(duì)私有林生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行投入，且將私有林場(chǎng)主由于進(jìn)行林業(yè)的管護(hù)而產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，這有利于提高林場(chǎng)主建設(shè)和保護(hù)林業(yè)資源的積極性。

2.3.2州際財(cái)政平衡基金制度

州際財(cái)政平衡基金制度的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)進(jìn)行生態(tài)資金的轉(zhuǎn)移支付，是一種資金橫向轉(zhuǎn)移的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[10]。州際財(cái)政平衡基金由2部分組成：1)富裕的州按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定向貧窮的州轉(zhuǎn)移資金；2)扣除劃撥給各州銷(xiāo)售稅的 1/4 部分。該制度有利于加強(qiáng)各州之間的協(xié)調(diào)與合作，從而更好地維護(hù)森林生態(tài)環(huán)境。

3 完善我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制策略

3.1 構(gòu)建我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律體系

3.1.1 完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定

1)細(xì)化《環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償形式等均有所涉及，但是規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義有限。因此，有必要將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所涉及的補(bǔ)償主體和對(duì)象、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容予以具體化，以增強(qiáng)其作為上位法的指導(dǎo)意義。

2)修改《森林法》，并制定配套的實(shí)施細(xì)則

目前我國(guó)《森林法》是唯一直接規(guī)定森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆桑渲辉瓌t性地規(guī)定了國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，因此，還需要進(jìn)一步明確森林生態(tài)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體和對(duì)象、補(bǔ)償方式等內(nèi)容。此外，各地可以結(jié)合自身自然環(huán)境條件和財(cái)政情況等因素，以上位法為依據(jù)，因地制宜地修改有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償規(guī)定，并制定有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的法規(guī)規(guī)章等，以增強(qiáng)法條的可操作性。

3.1.2制定專(zhuān)門(mén)的《森林生態(tài)效益補(bǔ)償法》

現(xiàn)階段我國(guó)森林資源被過(guò)度消耗、森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)不到位等現(xiàn)象嚴(yán)重，因此，我國(guó)有必要在國(guó)家層面制定《森林生態(tài)補(bǔ)償法》，從而有針對(duì)性地解決森林生態(tài)效益保護(hù)補(bǔ)償過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。細(xì)化森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中所涉及的利益主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償資金的來(lái)源和用途等，形成完整統(tǒng)一的森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律體系。

3.2 實(shí)行多元化的森林生態(tài)效益補(bǔ)償方式

縱觀各國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)政府與市場(chǎng)在其中均發(fā)揮著不可替代的作用。政府作為“有形的手”，發(fā)揮著主導(dǎo)作用；市場(chǎng)作為“無(wú)形的手”，發(fā)揮著基礎(chǔ)作用，將兩者結(jié)合，更有利于構(gòu)建多元化、多渠道的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

3.2.1發(fā)揮政府補(bǔ)償方式的主導(dǎo)作用

我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償由政府主導(dǎo)，形成了以縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的補(bǔ)償方式，但這也制約了地方財(cái)政的周轉(zhuǎn)與運(yùn)行。對(duì)此，可以借鑒德國(guó)的州際財(cái)政平衡基金制度，建立地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，以保障森林生態(tài)補(bǔ)償資金在不同地區(qū)之間靈活轉(zhuǎn)移，有利于促進(jìn)各地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，也有利于對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行全面保護(hù)。

除了國(guó)家財(cái)政投入作為補(bǔ)償資金的主要來(lái)源外，中央和地方政府應(yīng)積極探索其他靈活多樣的補(bǔ)償形式，以保障森林生態(tài)補(bǔ)償資金的充足和長(zhǎng)期穩(wěn)定性。對(duì)此，可以借鑒德國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償稅來(lái)拓寬補(bǔ)償資金的來(lái)源。納稅對(duì)象主要是森林生態(tài)環(huán)境受益者，比如由林區(qū)下游的水庫(kù)、水力發(fā)電單位按照國(guó)家規(guī)定繳納一定的森林生態(tài)效益補(bǔ)償稅，用于水源涵養(yǎng)林的建設(shè)和保護(hù)。還可以嘗試通過(guò)發(fā)展森林生態(tài)旅游、發(fā)行生態(tài)彩票、實(shí)行政府生態(tài)購(gòu)買(mǎi)、BOT融資等多元化方式吸引社會(huì)資金的加入，從而彌補(bǔ)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的不足。政府不僅僅在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面起到主導(dǎo)作用，作為政策的引導(dǎo)者和規(guī)則的制定者，政府應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，明確法律責(zé)任，并強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制[11]，實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償全過(guò)程監(jiān)督，以確保補(bǔ)償資金真正落實(shí)到森林生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和管護(hù)中。

3.2.2發(fā)揮市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)作用

單一的政府補(bǔ)償方式難以滿(mǎn)足森林生態(tài)效益補(bǔ)償持續(xù)有效開(kāi)展的需求，因此，應(yīng)借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制中的基礎(chǔ)作用，形成以政府補(bǔ)償為主，政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制相結(jié)合的補(bǔ)償方式。

目前我國(guó)森林生態(tài)效益市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制還處于初步探索階段，對(duì)此可以借鑒美國(guó)的有關(guān)規(guī)定，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行碳排放交易、生態(tài)保險(xiǎn)、生態(tài)投資銀行等制度來(lái)拓寬補(bǔ)償資金的來(lái)源。例如，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，我國(guó)應(yīng)積極引入碳排放交易制度，森林資源豐富的地區(qū)通過(guò)銷(xiāo)售碳匯指標(biāo)以取得補(bǔ)償資金，從而解決森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金不足的問(wèn)題[12]。此外，我國(guó)也可以考慮加入國(guó)際森林生態(tài)效益貿(mào)易市場(chǎng)，開(kāi)展碳匯交易，從而進(jìn)一步完善我國(guó)市場(chǎng)化的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

3.3 制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容。目前我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償中存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和“一刀切”2個(gè)主要問(wèn)題，因此應(yīng)適當(dāng)提高全國(guó)的平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地方可在此基礎(chǔ)上設(shè)置符合當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟(jì)條件的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，首先應(yīng)制定一個(gè)全國(guó)基本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在《森林生態(tài)補(bǔ)償法》中予以確定，然后各地在基本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上結(jié)合以下相關(guān)考量因素制定科學(xué)合理的地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.1地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異

地方政府應(yīng)在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上制定與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.2生態(tài)環(huán)境的差異

地方生態(tài)環(huán)境的差異對(duì)林木生長(zhǎng)產(chǎn)生的影響不同，比如在生態(tài)脆弱區(qū)種植培育林木需要投入更多的成本，因此該地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于生態(tài)環(huán)境較好地區(qū)。

3.3.3林木的種類(lèi)

不同的林木產(chǎn)生的生態(tài)效益價(jià)值不同，投入的管護(hù)成本也不同，只有正確區(qū)分不同林木種類(lèi)才能保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理性。此外，森林所有者和經(jīng)營(yíng)者在營(yíng)造、撫育、管護(hù)過(guò)程中所產(chǎn)生的實(shí)際經(jīng)濟(jì)投入、當(dāng)?shù)氐慕煌顟B(tài)等也應(yīng)納入到考量因素中。

除上述法定的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還可以借鑒美國(guó)保護(hù)性退耕計(jì)劃中的相關(guān)規(guī)定，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下形成協(xié)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，作為法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充[13]。例如森林生態(tài)效益的供給者和受益者通過(guò)協(xié)商確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。綜合以上考量因素制定或者協(xié)定出符合各地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)條件的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有利于提高所有者和經(jīng)營(yíng)者的積極性，有利于進(jìn)一步完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

4 結(jié)語(yǔ)

森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在維護(hù)全球生態(tài)系統(tǒng)平衡中發(fā)揮著必不可少的作用。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，森林資源被過(guò)度消耗，生態(tài)環(huán)境日益惡化，導(dǎo)致森林生態(tài)效益無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。目前我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制還處于初步探索階段，面臨著補(bǔ)償法律體系不完善、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理等問(wèn)題，為此，應(yīng)積極建立以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，健全相關(guān)法律體系，注重政府財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)各地區(qū)之間的溝通與合作，結(jié)合相關(guān)考量因素制定多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并引入市場(chǎng)機(jī)制，形成政府補(bǔ)償方式和市場(chǎng)補(bǔ)償方式相結(jié)合的多渠道、多元化的森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律機(jī)制。該補(bǔ)償機(jī)制貫徹了“綠水青山就是金山銀山”的理念，有利于對(duì)森林生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。