城市社區(qū)管理中居民參與問題研究
——以陜西省西安市Y 社區(qū)為例

●郝 前

黨的十九大報告提出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是衡量現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。社會建設(shè)離不開社區(qū)建設(shè)，社會管理離不開社區(qū)管理。

城市社區(qū)是城市社會重要的組成部分。城市社區(qū)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于居民參與社區(qū)管理的程度和對社區(qū)管理服務(wù)的滿意度的提升。社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)管理的本質(zhì)要求，社區(qū)管理的最終目標(biāo)是不斷滿足社區(qū)居民需要和促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展（王麗麗，2011）。目前我國城市社區(qū)的發(fā)展還處在轉(zhuǎn)型階段，地方政府需要完成向宏觀管理者的角色轉(zhuǎn)變；社區(qū)管理機(jī)構(gòu)需要創(chuàng)新管理方式；社區(qū)居民需要增強(qiáng)參與意識。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）國外城市社區(qū)管理模式及特點

李保明（2013）對國外城市社區(qū)管理模式做了梳理，主要包括三種類型：第一，以德國為代表的政府主導(dǎo)型管理模式。主要特點是政府行為與社區(qū)行為緊密結(jié)合，政府對社區(qū)的運行和發(fā)展有比較直接和具體的控制，同時積極發(fā)揮中介和社團(tuán)組織的作用。第二，以美國為代表的自治型管理模式。社區(qū)創(chuàng)建和發(fā)展的理念更注重“自治”，城市社區(qū)沒有政府派出機(jī)構(gòu)，主要是依靠社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)行使社區(qū)組織管理職能，注重與社區(qū)居民創(chuàng)建“共享型自治社區(qū)”。第三，以日本為代表的混合型管理模式。這是一種介于政府主導(dǎo)型和社區(qū)自治型之間的管理模式，主要特點是政府職能、社會團(tuán)體以及居民個人責(zé)權(quán)的緊密結(jié)合?？偟膩砜?，國外城市社區(qū)的管理模式具有考慮社區(qū)居民需求，管理模式與國家政治匹配，法律法規(guī)與時俱進(jìn)地保證城市社區(qū)發(fā)展動力等特點。

（二）國內(nèi)城市社區(qū)管理模式的研究現(xiàn)狀

關(guān)于我國城市社區(qū)治理模式的研究，學(xué)者們提煉為三種抽象模式：其一，政府主導(dǎo)型社區(qū)管理。其特點是突出了行政力量在社區(qū)管理中的核心作用，居民參與社區(qū)管理的程度有限，社區(qū)自治程度低。其二，居民自治型社區(qū)管理。其特點是依賴于社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同和主動參與管理的動力，因此在居民缺乏社區(qū)認(rèn)同感和參與熱情時很難實現(xiàn)。其三，企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)管理。其特點是將物業(yè)管理公司作為社區(qū)公共事務(wù)主要管理者，從而實現(xiàn)了社區(qū)管理從行政化管理為主向市場化經(jīng)營為主的轉(zhuǎn)變，但是“企業(yè)化”模式存在“市場失靈”（田阡，2012）?？偟膩碚f，中國城市社區(qū)治理模式由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展，代表著未來城市社區(qū)發(fā)展的方向（魏娜，2003）。

關(guān)于我國城市社區(qū)管理中的多元主體研究，王麗麗（2011）從“場域”理論的視角提出城市社區(qū)管理域是由地方政府、駐社區(qū)企業(yè)、非政府組織和社區(qū)居民這四大主體要素共同作用，形成社區(qū)管理的網(wǎng)絡(luò)化體系和促進(jìn)社區(qū)管理的合力。多元主體參與的社區(qū)治理從根本上排除了政府中心主義的治理選擇，不僅將集權(quán)轉(zhuǎn)為分權(quán)，更強(qiáng)調(diào)分權(quán)下的民主參與、多元合作，多元主體參與社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)合作治理或者共同治理（司展，2017）。

關(guān)于我國城市社區(qū)管理中的居民參與研究，學(xué)者們通常認(rèn)為城市社區(qū)公眾的充分參與能夠有效解決社區(qū)管理的不足、多元化的社區(qū)管理需求等問題。從參與形式看，社區(qū)管理中的公眾參與可以分為社區(qū)動員式參與、公眾自發(fā)式參與和合作式參與三種參與形式，其中合作式參與則能夠協(xié)調(diào)自主參與和動員參與的利與弊（向德平和王志丹，2012）。從提高公眾參與度上看，關(guān)鍵要增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識和自治意識。公眾參與是社區(qū)治理的重要手段和目標(biāo)，參與的程度高低對于社區(qū)治理尤為重要（庹錦峰，2013）。提高社區(qū)居民的參與度，逐步實現(xiàn)社區(qū)群眾自治和社會管理創(chuàng)新，重要的是從法律法規(guī)、政府職能、公民意識以及自治組織四個方面出發(fā)（文紅星和周文興，2015）。公民參與是現(xiàn)代民主的重要維度，公民參與的廣度、深度和質(zhì)量，是衡量現(xiàn)代民主發(fā)展的重要指標(biāo)（夏曉麗，2014）。此外，確立居民委員會真正的自治地位、明確居民會議在居民自治組織中的地位、完善居民個體的自治權(quán)利與義務(wù)等方面，推進(jìn)居民自治（湯艷紅，2012）。

二、Y 社區(qū)管理中居民參與問題的調(diào)查

（一）Y 社區(qū)的基本情況

對西安市Y 社區(qū)進(jìn)行問卷調(diào)查，共收集到有效問卷132 份。其中，居民中男性和女性分別占比37.1%和62.9%；年齡主要集中在25 歲至44 歲之間，占比62.1%；教育水平中本科及以上的占比72.7%；戶籍是本地的占比72.7%；在Y 社區(qū)居住時間5年以上的占比65.9%，1年以下的占6.8%；月收入水平主要集中在3000 元至7000 元之間，占比71.2%。

（二）Y 社區(qū)管理中的居民參與情況

第一，關(guān)于居民參與社區(qū)管理的態(tài)度調(diào)查。Y 社區(qū)的居民對涉及自身利益的社區(qū)公共事務(wù)會積極主動了解的居民占比57.6%，從來沒想過要了解社區(qū)管理的占比22.7%。參與過社區(qū)事務(wù)管理的居民占比8.3%，其中81.8%的居民偶爾參加社區(qū)管理并且主要是以參與者和觀眾的身份參加社區(qū)管理；沒有參加過社區(qū)事務(wù)管理的居民占比91.7%，不參與的原因是沒有參與的意識，不知道參與社區(qū)管理的渠道，工作忙沒有時間參與，有居民表示自己參不參加對社區(qū)的建設(shè)影響不大。此外，大多數(shù)居民認(rèn)為親自參與社區(qū)事務(wù)的制訂過程是有必要的。69.7%的居民認(rèn)為這是居民自身的利益，56.1%居民認(rèn)為這是居民的權(quán)利和義務(wù)，41.7%的居民認(rèn)為是居民的需求所在。關(guān)于居民在社區(qū)事務(wù)中發(fā)表自己的意見，41.7%的居民非常希望能夠表達(dá)自己的想法。被問及是否會主動向社區(qū)反映居民的意見、建議和問題等，50%的居民表示會積極反映。

第二，關(guān)于居民對社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)知調(diào)查。Y 社區(qū)的居民知道社區(qū)有居委會的占比42.4%，且經(jīng)常去居委會的占比7.1%；認(rèn)為社區(qū)沒有居委會和不知道社區(qū)是否有居委會的居民共占比57.6%，當(dāng)這些居民在社區(qū)的生活工作中遇到困難時，主要是自己解決。關(guān)于對所在小區(qū)的居民委員會等自治組織或管理機(jī)構(gòu)是否真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，43.2%的居民認(rèn)為發(fā)揮了一般的作用，19.7%的居民認(rèn)為完全沒有發(fā)揮作用。此外，61.4%的人認(rèn)為全體居民是社區(qū)的管理者，57.6%的居民認(rèn)為居委會是社區(qū)的管理者，30.3%的居民認(rèn)為物業(yè)管理公司是社區(qū)的管理者。

第三，關(guān)于居民參與社區(qū)活動的內(nèi)容的調(diào)查。Y 社區(qū)舉辦的社區(qū)活動主要有志愿者捐贈衣物活動、老年人象棋大賽、傳統(tǒng)節(jié)日小型慶?；顒拥壬鐓^(qū)活動，偶爾也有社區(qū)管理活動比如社區(qū)停車管理問題、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生問題等。參加過社區(qū)各種活動的人占有29.5%。從來沒有參加過社區(qū)內(nèi)的各種活動的居民占比70.5%，他們認(rèn)為不參加的原因有社區(qū)活動不豐富、沒有時間和精力、周圍的人沒有參加、不清楚社區(qū)的活動等。關(guān)于社區(qū)事務(wù)組織居民公開投票活動，53%的居民沒有參加過公開投票活動，只有17.4%的居民表示參加過，有人認(rèn)為這種公開投票的形式能夠在一定程度上尊重居民的意見，也有人認(rèn)為公開投票只是走過場、搞形式。

三、城市社區(qū)管理中的問題

（一）地方政府在社區(qū)管理中的角色模糊

地方政府在Y 社區(qū)管理中沒有正確定位自己的宏觀管理者角色。在長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府經(jīng)常主導(dǎo)社區(qū)事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民等主體發(fā)展嚴(yán)重落后。地方政府對Y 社區(qū)中的具體管理事務(wù)經(jīng)常性地使用行政權(quán)力，對居委會干涉過多，導(dǎo)致大部分居民不清楚居委會的職責(zé)，一度認(rèn)為居委會是政府在社區(qū)中的角色。

（二）社區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏有效服務(wù)機(jī)制

Y 社區(qū)管理機(jī)構(gòu)忽視了居民參與社區(qū)各項事務(wù)的重要作用。第一，Y 社區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有重視居民參與社區(qū)管理事務(wù)。參與過社區(qū)事務(wù)管理的居民占被調(diào)查者的8.33%。第二，Y 社區(qū)活動很少且形式不豐富。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有站在居民參與的角度用心去策劃社區(qū)活動。第三，Y 社區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏與社區(qū)居民的有效溝通。社區(qū)信息無法及時準(zhǔn)確傳達(dá)給居民，大部分居民并不知道社區(qū)的安排和計劃。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和居民之間的溝通渠道出現(xiàn)問題，若不能及時解決會造成更多不良后果。

Y 社區(qū)居委會對于工作者的培養(yǎng)、選拔和任用上也缺乏完善、健全的工作機(jī)制。據(jù)調(diào)查，社區(qū)居委會的地位沒有得到社區(qū)居民的重視，Y 社區(qū)也沒有成立業(yè)主委員會。社區(qū)管理單一化、行政化，居民自治組織不健全，因此居民自治性和居民合法權(quán)利落實不足。此外，Y 社區(qū)很少舉辦居民會議進(jìn)行社區(qū)管理決策，同時也缺乏居民聽取居委會工作報告等居民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）社區(qū)居民缺乏社區(qū)主人翁的精神

社區(qū)居民作為社區(qū)的主人卻缺乏參與社區(qū)管理的意識。對于是否參與過社區(qū)公共事務(wù)的管理，91.67%的居民表示沒有參與過。參與過的居民基本都是以參與者、觀眾的身份偶爾參加，幾乎沒有居民是組織者身份。沒有參加過的居民主要不知道參與管理的途徑和渠道，而且認(rèn)為自己對社區(qū)事務(wù)的內(nèi)容不了解，因此不知道如何去進(jìn)行管理。這說明居民可能有管理社區(qū)事務(wù)的想法，但沒有實際行動。

此外，61.36%的居民認(rèn)為全體居民是社區(qū)的管理者，57.58%的居民認(rèn)為居委會是社區(qū)的管理者，30.3%的居民認(rèn)為物業(yè)管理公司是社區(qū)的管理者。將自己歸入被管理者的行列的居民，可能認(rèn)為社區(qū)管理是社區(qū)的事，與自己無關(guān)?？梢娋用駥ι鐓^(qū)里涉及自身利益的事情比較上心，但是對社區(qū)共同利益關(guān)心較少。

四、有關(guān)城市社區(qū)管理中居民參與的對策

（一）地方政府明確社區(qū)管理的角色定位

政府須準(zhǔn)確把握自身在社區(qū)管理中的宏觀管理者角色定位，明確職能邊界，形成推動社區(qū)管理創(chuàng)新的服務(wù)動力。政府具有獨特的優(yōu)勢，其合法地位決定了政府擁有法治性和強(qiáng)制性的權(quán)力。政府要積極從政策和資源兩個方面支持社區(qū)管理，對社區(qū)進(jìn)行宏觀管理，具體實施細(xì)節(jié)交由社區(qū)自治組織實行。政府在社區(qū)管理中只是“掌舵”而非“劃槳”，應(yīng)積極引導(dǎo)社區(qū)自我管理、自我發(fā)展。

（二）社區(qū)管理機(jī)構(gòu)構(gòu)建及完善服務(wù)機(jī)制

社區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極完善居民參與社區(qū)管理的表達(dá)機(jī)制和參與渠道。只有了解居民的需求和接受居民的建議，才能夠提供更有質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)。據(jù)調(diào)查，居民有參與社區(qū)管理的愿望，但是無法找到參與社區(qū)管理的途徑。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)必須重視參與渠道的建設(shè)，積極主動聽取居民的意見，創(chuàng)造良好的社區(qū)管理環(huán)境。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以與時俱進(jìn)地使用網(wǎng)絡(luò)渠道，促進(jìn)居民表達(dá)渠道多樣化。社區(qū)重大事務(wù)進(jìn)行民主決策，社區(qū)管理工作進(jìn)行民主監(jiān)督，讓居民參與進(jìn)來，維護(hù)切身利益。

此外，Y 社區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)化社區(qū)工作者隊伍，并建立社區(qū)評價激勵機(jī)制來提高工作效能。社區(qū)評價機(jī)制有利于居民了解管理機(jī)構(gòu)的具體工作，可以使居民積極參與到社區(qū)管理中來，并且對管理機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行有力的監(jiān)督，從而為居民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時Y 社區(qū)管理機(jī)構(gòu)要積極營造家園氛圍，宣傳社區(qū)的優(yōu)美之處、社區(qū)為居民辦的實事、開展文化生活進(jìn)社區(qū)等活動，真正形成社區(qū)大家庭的氛圍。

（三）社區(qū)居民需強(qiáng)化參與社區(qū)管理的意識

社區(qū)居民是社區(qū)管理的重要主體之一，是社區(qū)管理創(chuàng)新、實現(xiàn)社區(qū)自治的主角。首先，居民要有社區(qū)主人的身份意識。社區(qū)事務(wù)或多或少地涉及到每位居民的日常生活，應(yīng)定期組織全體居民參與討論社區(qū)管理情況。其次，居民要有“社區(qū)是我家，管理靠大家”的責(zé)任意識。社區(qū)居民廣泛參與是社區(qū)管理的本質(zhì)要求，作為社區(qū)的一名成員，主動督促社區(qū)管理機(jī)構(gòu)為居民提供更好的服務(wù)。再次，居民要有管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利意識。居民要認(rèn)識到自己有管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，有對社區(qū)的一些現(xiàn)象提出意見或表達(dá)不滿的權(quán)利。最后，居民要有承擔(dān)社區(qū)管理的義務(wù)意識。管理社區(qū)不僅是居民的一項權(quán)利，更是一項義務(wù)。居民參與社區(qū)管理事務(wù)，就是幫助居民生活向更高水平提升，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)向更高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)論

社區(qū)作為人民群眾的生活空間，是感知居民美好生活最直接、最敏銳的觸角，也是推動社會治理重心向基層下移的重要落腳點。習(xí)近平總書記指出，社會治理的重心必須落到社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實了?；鶎由鐓^(qū)發(fā)展好了，社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安、人民安居樂業(yè)才有了根本保障。

社區(qū)自治之“本”在于社區(qū)居民。因此，充分發(fā)揮居民參與社區(qū)管理的基礎(chǔ)作用，使得居民在參與社區(qū)事務(wù)管理的過程中有真正的發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)；同時也要強(qiáng)化居民參與社區(qū)管理的主人翁意識和提高居民的參與精神，在維護(hù)更多的社區(qū)居民的根本利益的同時提升居民的物質(zhì)生活質(zhì)量和精神生活水平。重視居民在社區(qū)管理中不可替代的作用，積極倡導(dǎo)居民自主管理和民主參與社區(qū)管理。

社區(qū)管理的最終目標(biāo)是不斷滿足社區(qū)居民需要和促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織，激發(fā)社區(qū)居民的參與意識和公共精神，為政府治理和社區(qū)自治的有效銜接打下基礎(chǔ)，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局。