完善基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策的研究

●林 悅

黨的十九屆四中全會指出，必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系①?；A(chǔ)教育是人類在發(fā)展過程中為了獲取更多學問而在前期所必須進行的知識教育。中國的基礎(chǔ)教育包括學期教育、小學教育、初中階段教育?；A(chǔ)教育均衡是指在一定的行政區(qū)域范圍內(nèi)均衡公共教育資源的分配，包括教育經(jīng)費投入、辦學場地與硬件設(shè)施、教師隊伍配備等，使學校、區(qū)域、群體之間能夠享有平等的學習機會和條件。基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在三個方面：首先是受教育的機會均等。每個適齡兒童都應受到基礎(chǔ)教育，在入學方面不應歧視外地兒童、特殊兒童。其次是教育資源均衡。國家、學校和社會組織應提供給適齡兒童數(shù)量相近、質(zhì)量水平相當?shù)慕逃龡l件、師資力量、課程體系、經(jīng)費保障，每個兒童及少年能夠得到的學習資源基本均等。第三是致力教育目標的相對平等。學校與老師應根據(jù)不同學生的特點做到因材施教，為學生創(chuàng)造多元化發(fā)展機會。

一、基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策的不足

（一）政策制定主體單一、資源充足度不夠

首先是政策資源充足度仍然不夠，資源分配不均衡。教育發(fā)展政府投入資金額度有限，資金分配不均衡，名校的“虹吸”效應影響顯著，學校之間實力差距仍然較大，容易出現(xiàn)學校之間的“馬太效應”。公辦名校能夠占有更多的教育資源與資金資源，保送生、推免生政策好，指標多，學生畢業(yè)去向較好，學校知名度提升，得到的教育資源和教育優(yōu)惠政策更多，形成良性發(fā)展循環(huán)。例如，一些重點中學會從全市各小學中選拔一批品學兼優(yōu)的學生保送入校學習。在全市小學分配名額的過程中，比較有名的公辦小學占有明顯優(yōu)勢，同時很多小學卻沒有被納入保送生的范圍內(nèi)。

其次是普通公辦學校和鄉(xiāng)村學校基礎(chǔ)配套建設(shè)依然不能滿足學生需要，對高質(zhì)量師資引進力度有限，畢業(yè)生去向一般，學校發(fā)展較慢，再次得到教育資源和優(yōu)惠政策的可能性降低，造成學校之間差距進一步拉大。民辦學校辦學硬件設(shè)施較好，課程體系豐富，但學校收費相對較高，普通家庭負擔困難。有些民辦小學的收費達到每年每生4 萬～6 萬元，加上托管費、資料費、校服費等，六年小學需要總費用達到20 萬～40 萬元不等。因此，民辦小學的入學對象范圍主要集中在家庭條件寬裕、對就近入學分配結(jié)果不夠滿意、想要全天托管的學生或是有出國需求的學生。同時，近年來存在民辦優(yōu)質(zhì)中學“掐尖”現(xiàn)象，民辦優(yōu)質(zhì)中學通過“小升初”考試，將省內(nèi)品學兼優(yōu)的學生聚集起來，很多學習好的學生放棄了可以劃片到公辦中學的機會，參與民辦學?！皩嶒灠唷?、“基地班”的選拔，選擇到民辦中學就讀，整體生源優(yōu)勢逐步向民辦優(yōu)質(zhì)學校傾斜，公辦中學生源質(zhì)量不同程度下降。

（二）政策評估體系不健全，缺乏對評價的長程關(guān)注

基礎(chǔ)教育評估體系和監(jiān)控體系有待進一步完善。首先，基礎(chǔ)教育的評價指標不僅要關(guān)注學生的學業(yè)成績，同時要關(guān)注學生的學科思想方法、身體素質(zhì)和體育成績、品德與人文修養(yǎng)、心理健康、創(chuàng)新成果等。其次，評價主體單一，缺乏教育全程評價?；A(chǔ)教育評價多是教育部門對于學校、班級和教師的評價，缺乏研究機構(gòu)、學術(shù)機構(gòu)、咨詢公司等外部評估機構(gòu)評價，家長和學生意見的調(diào)查不足。教育全程評價的長效機制有待進一步完善，對于教育過程事前、事中、事后全過程評價仍然不足。第三，評價范圍仍需進一步擴大。幼兒園數(shù)量多，辦園質(zhì)量參差不齊，這是教育評價的重點難點之一。教育部門對公辦幼兒園和規(guī)模較大的部分民辦幼兒園評價嚴格，定期進行對“示范幼兒園”“一級幼兒園”和“二級幼兒園”的評價。但是仍有很多民辦幼兒園的辦園質(zhì)量未得到相應評價與監(jiān)管。第四，評價結(jié)果如何改進缺乏監(jiān)控。對于基礎(chǔ)教育評價結(jié)果公布后學校如何進行相應改進，應有具體、可操作性的意見反饋。同時，如何科學看待家長和學生評價，做到既吸取合理建議，又避免非理性的建議對教師和學校造成不必要的影響。當前，政府層面（市、縣區(qū)）應探索架構(gòu)起“基礎(chǔ)教育質(zhì)量綜合評價體系”和“以校為本的教育質(zhì)量綜合評價體系”的基本框架，力爭以更為有效的教育評價方式，提升基礎(chǔ)教育事業(yè)育人質(zhì)量。

（三）對特殊兒童投入資源相對缺乏，教育關(guān)注度仍需提高

各級政府部門對特殊兒童和特殊教育學校投入的資金資源、優(yōu)惠政策與師資力量相對缺乏，特殊學校和普通學校的融合教育發(fā)展滯后。聽力、智力、腦癱、孤獨癥、肢體和精神殘疾兒童應具有和正常兒童同等的基礎(chǔ)教育權(quán)利。當前，教育領(lǐng)域存在特殊兒童進入普通小學學習跟不上，特殊兒童家長不愿意讓孩子進入特殊教育學校學習，普通兒童家長抵觸和特殊兒童同班，部分特殊兒童在課堂上需要輔助等教育問題。針對此類問題的特殊群體融合教育模式尚在探索，保障特殊兒童受教育的權(quán)益以及如何幫助他們發(fā)展的公共政策與社會關(guān)注度仍需提高。例如特殊兒童的陪讀制度，影子老師的配備，如何制定適合特殊兒童的個性化方案，如何幫助孩子選擇適合他們的學校等。

二、基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策不足的原因分析

（一）政策對象對基礎(chǔ)教育的思想認識存在偏差

政策對象往往存在觀念偏差，導致政策執(zhí)行不順暢?！爸挥猩虾么髮W才能成功”“上好大學需要上好的小學和中學，打好基礎(chǔ)”“教育應該從幼兒園階段就開始了”，家長往往對教育的思想觀念存在不科學、不合理之處。過度追捧名校、熱門學校，家長為了子女教育，不惜花重金買學區(qū)房，導致熱門學校附近的房子，包括老破舊小區(qū)，溢價嚴重。家長找關(guān)系、找指標，幫助子女擇校，甚至在取消“大班額”的政策背景下，通過轉(zhuǎn)學等方式將子女“塞”進名校。不尊重子女的學習意愿，為了讓子女考特長生，強迫放棄感興趣的項目，學習自身并不感興趣的藝術(shù)項目，造成子女休息不足，抵觸情緒嚴重，影響身心成長。無視子女成績和個體特點，把子女安排到生源好的學校，往往使學生學習興趣下降，長期跟不上，自我效能感降低，最終導致學習的習得性無助，甚至產(chǎn)生厭學、退學現(xiàn)象。

（二）政策制定過程中社會參與力量未能完全調(diào)動

政策制定是公共政策過程的首要步驟，由以下五個程序構(gòu)成。第一個程序是確認政策所涉及的問題，其次設(shè)置有關(guān)議程。第二個程序是對政策方案進行規(guī)劃，再讓政策合法化。最后，把政策變?yōu)榉?。在政策的制定過程中需要公眾的參與，并作為符合民眾意愿以及合法化的保障②。

在政策制定過程中，公民參政議政意識不強烈。政策主體均是當?shù)馗骷夵h委、人大、政府、教育局等部門，多數(shù)公民沒有意識到自身在政策制定中可以發(fā)揮的作用，習慣做政策的執(zhí)行者或在政策發(fā)布后才開始表達意見。群眾不知道通過哪些渠道可以反映問題及參與政策的制定過程，基礎(chǔ)教育社會組織、公眾、新聞媒體等在政策制定的過程中參與度和互動度很低?；A(chǔ)教育政策舉辦聽證會數(shù)量不足，媒體宣傳不夠，公民獲取的信息量與反饋意見接納度較低。當政策制定出臺后，很多群眾才開始反映政策的不合理之處，造成政策執(zhí)行過程不順暢。

（三）現(xiàn)行教育政策對基礎(chǔ)教育教師的激勵機制不合理

隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平不斷穩(wěn)步提升，教師的工資水平有所上漲，但現(xiàn)行教育政策對于教師的激勵程度有限。教師的工資和績效津貼都與職稱密切掛鉤，很多一線教師由于單位職稱指標限制，常年評不上高級職稱，待遇往往難以得到提升，在課題申報、論文撰寫、參與比賽等方面也受到限制。當前的職稱制度并未真正實現(xiàn)“評聘分離”，高級職稱猶如教師職業(yè)生涯的一座“獨木橋”，認為評職稱無望的教師和評上了高級職稱的教師常有“歇歇腳、喘口氣”的心態(tài)，近幾年準備參評高級職稱的教師成為單位工作的積極分子。但當這些教師發(fā)現(xiàn)努力多年之后目標仍然遙遙無期時，工作積極性就會受到挫敗，產(chǎn)生習得性無助感，甚至誘發(fā)職業(yè)倦怠感③。同時，對于教師的精神激勵與愿景激勵不足也導致教師工作積極性受到影響。

三、完善基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策的思考

基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展能夠為城市建設(shè)打好發(fā)展基礎(chǔ)。高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育能夠更好地激發(fā)全市基礎(chǔ)教育辦學動力，滿足人民日益增長的美好生活需要。河南省委常委、鄭州市委書記徐立毅曾經(jīng)指出，要深入貫徹習近平總書記關(guān)于教育工作的重要講話精神，落實全國、全省教育大會部署，加快推進教育現(xiàn)代化，把“教育存量”做強，把“教育增量”做優(yōu)，高質(zhì)量建設(shè)“美好教育”，努力辦好人民滿意的教育④。

（一）持續(xù)增加基礎(chǔ)教育財政投入，建立健全教育均等化機制

每年教育經(jīng)費預算和決算情況及明細應向社會公眾公開，接受公眾監(jiān)督和實時監(jiān)測。通過市教育局官方網(wǎng)站、報紙、廣播、宣傳欄等方式，讓群眾知曉教育經(jīng)費收入支出的具體情況，并組織專業(yè)評估機構(gòu)對教育經(jīng)費使用的效率和科學性進行評估，及時根據(jù)教育評估的反饋結(jié)果做出調(diào)整。同時，積極拓寬經(jīng)費籌集渠道，發(fā)展民辦教育，貫徹“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的方針，鼓勵民間資本進入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。在符合國家法律、法規(guī)和政策的總體要求下，鼓勵大膽嘗試和積極探索有利于增加教育投入、優(yōu)化教育資源配置、擴大教育規(guī)模、滿足社會需求的各種辦學模式。支持公民個人或社會組織自籌資金獨立辦學或聯(lián)合辦學，鼓勵公、民辦學校進行合作。政府委托民辦學校承擔部分基礎(chǔ)教育任務，要根據(jù)受委托民辦學校接受基礎(chǔ)教育學生的數(shù)量和當?shù)毓k中小學的生均教育經(jīng)費標準，撥給相應的教育經(jīng)費。厘清民辦學校的審批、管理權(quán)限，建立負面管理清單，把審批權(quán)限放到位，規(guī)范招生政策，破解縣（市）及區(qū)級民辦學校的發(fā)展瓶頸。

（二）保障多元政策主體廣泛參與，提高政策主體理性認識

在政策執(zhí)行的過程中要提高政策主體的理性認識。公眾對政策的理解認可程度與是否配合政策執(zhí)行，是政策能否順利實施的關(guān)鍵因素。對于現(xiàn)行政策的不理解、不信任以及對現(xiàn)有部分教育資源的不滿意導致“擇校熱”等現(xiàn)象屢禁不止。應對當前家長關(guān)注的“小升初”“素質(zhì)教育與高考”“民辦學校招生，面試還是筆試”“特長生怎么培養(yǎng)”“就近入學的益處”“如何選擇上公立學校還是民辦學?！眴栴}，政府部門可通過家長會、學校開放日、政策解答專題節(jié)目、新聞發(fā)布會等形式，結(jié)合政策解讀、成功升學代表親身經(jīng)歷分享、學校教師介紹教學情況，增強家長和學生對于政策和各學校的全面了解，認同宣傳基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的積極意義，打消家長的顧慮和擔憂。此外，

（三）統(tǒng)籌教育硬件和師資力量配置，縮小城鄉(xiāng)、校際差距

各級黨委、政府和教育部門應在師資資源做出均衡統(tǒng)籌。具體來說：一是創(chuàng)新配置教師編制資源。沒有穩(wěn)定的教師隊伍，就難以提高基礎(chǔ)教育辦學效果。實施全市基礎(chǔ)教育編制資源統(tǒng)籌規(guī)劃機制，根據(jù)基礎(chǔ)教育生源分布、發(fā)展規(guī)劃和學校布局對全市教師編制進行動態(tài)管理?！熬幹仆饨處煛爆F(xiàn)象在薄弱地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)象比較普遍。對于編制外教師，應保證其在崗期間工資水平福利待遇、晉升發(fā)展、教師培訓機會均等。培養(yǎng)和強化服務教育的職業(yè)理想，切實保障教師工資水平，讓教師感到生活有奔頭，能夠在職業(yè)中改善生活質(zhì)量。對于長期占用編制但不在崗或從事其他工作的人員，要及時整頓清理，將占用的編制收回。深圳等發(fā)達城市已開始試點在公務員隊伍和教師隊伍中進行全員聘用制，推進機關(guān)事業(yè)單位編制改革，取消編制管理辦法，各級黨委、政府和教育部門根據(jù)學校實際情況進行師資配置，統(tǒng)一管理，保障在崗人員福利待遇。這也是未來編制改革的一個發(fā)展方向。二是調(diào)配優(yōu)秀名校教師隊伍到新建、普通學校進行中長期任教或交流指導，保留教師編制，其原有待遇不變，到其他學校傳遞先進的教育理念和教育方法，并以“名師工程”等項目作為抓手，給予名師經(jīng)費保障，在規(guī)定期限內(nèi)幫助新學?；蚱胀▽W校帶出一支高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊伍。同時，實施校長等學校高級管理者校際間流動。一個好的團隊，離不開好的領(lǐng)導班子。有魄力、有工作方法、有資源、有能力的高級管理者能夠改變學校的發(fā)展面貌。

（四）鄉(xiāng)村學校應利用好自身資源，走出一條特色發(fā)展的道路

鄉(xiāng)村學校應探索具有自身特色的教育之魂。當前有很多鄉(xiāng)村小學出現(xiàn)了學生越來越少，學校“空心化”現(xiàn)象，這一方面由于部分外來務工人員到城市打工時，會把子女帶到城市入學，認為城市的學校教學質(zhì)量好，學生課余活動豐富，眼界寬廣。留在家鄉(xiāng)的留守兒童部分輟學在家，因此導致鄉(xiāng)村小學發(fā)展滯后，教師留不住，生源留不住，陷入惡性循環(huán)。如何提高鄉(xiāng)村學校的辦學質(zhì)量，具體來說：一是拓寬鄉(xiāng)村學校資金來源，不斷提升學校硬件水平，條件允許的學?？梢耘鋫湫＼?，實施寄宿制。二是樹立良好校風，培養(yǎng)在校職工與學生艱苦奮斗、自強不息的價值觀，提升精神面貌和學習勁頭。三是積極運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)教育和人工智能優(yōu)勢，創(chuàng)立教育資源共享平臺，創(chuàng)立更加開放靈活的教育體系。讓鄉(xiāng)村讀書的學生能夠享受到高質(zhì)量的教育資源，通過網(wǎng)絡(luò)得到名師的指導，提高學習成績。華東師范大學副校長任友群指出，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以消除信息鴻溝，進一步促進教育公平的實現(xiàn)。推進“寬帶網(wǎng)絡(luò)校校通”“教學資源班班通”“網(wǎng)絡(luò)學習空間人人通”“數(shù)字教育資源公共服務平臺”和“教育管理信息系統(tǒng)平臺”建設(shè)，在開展語數(shù)英等基礎(chǔ)學科教學的同時，開展多種藝術(shù)類、科學類、動手類課程，豐富鄉(xiāng)村學校的課程體系。四是發(fā)揮鄉(xiāng)村學校優(yōu)勢，開展特色教育。在傳統(tǒng)觀念中，人們往往認為“鄉(xiāng)村教育沒有的，城市教育有。鄉(xiāng)村教育有的，城市教育會更好”。但鄉(xiāng)村教育同樣面臨著重要的發(fā)展機遇。鄉(xiāng)村學?？山Y(jié)合國家當前生態(tài)文明建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興等大的發(fā)展戰(zhàn)略，找到屬于鄉(xiāng)村學校的優(yōu)勢，開設(shè)特色教育，如從生態(tài)農(nóng)業(yè)科技中找到學習的樂趣，把環(huán)境保護和新能源利用與學習結(jié)合起來，在戶外拓展中培養(yǎng)學生堅忍不拔的精神等。通過這些方式樹立學校品牌和學校自信，提振教職工和學生的精神力量與鉆研精神。

注釋：

①中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報. 新華社北京10月31日電［EB/OL］.新華網(wǎng).2019- 10- 31

②陽建. 長沙市義務教育均衡發(fā)展政策研究——基于公共政策理論的視角[D].蘭州大學碩士畢業(yè)論文.2017

③林悅.健全激勵機制讓干部“有動力”[J].人民論壇.2018（25）

④鄭州市委書記徐立毅：建設(shè)人民滿意的“ 美 好 教 育”［EB/OL］. 鄭 州 文 明 網(wǎng).2019- 08- 26