行政訴訟原告資格的理想結(jié)構(gòu)與發(fā)展路徑

鄧剛宏

內(nèi)容提要 新修改的《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟原告資格的判定和原告訴權(quán)的保護(hù)做出了明顯的改進(jìn)，但仍存在與司法實(shí)踐不能對(duì)接的缺憾，主要表現(xiàn)為對(duì)訴之利益的屬性與范圍界定模糊、行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)缺失，導(dǎo)致司法實(shí)踐上原告資格標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于狹窄。因此，有必要厘清行政訴訟原告資格的內(nèi)在邏輯，遵循主觀公權(quán)利救濟(jì)路徑，在行政訴訟法中設(shè)原告資格專章，分別從主觀訴訟與客觀訴訟兩個(gè)層面明確規(guī)定原告資格標(biāo)準(zhǔn)。在主觀訴訟層面，立法明確原告資格三層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)；在客觀訴訟層面，立法明確基于公共利益的無(wú)利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)在司法實(shí)踐中，通過(guò)案例指導(dǎo)制度發(fā)展原告資格標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善原告資格這一極具流變性的課題。

行政訴訟原告資格是行政訴訟理論中最基本的問(wèn)題。行政訴訟原告資格作為一項(xiàng)基本的程序性權(quán)利的制度設(shè)計(jì)，盡管我國(guó)《行政訴訟法》經(jīng)過(guò)2014年的修改，但是，仍然有不盡如人意的地方，理論界對(duì)此的討論也眾說(shuō)紛紜。①我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)原告資格，從行政訴權(quán)、原告不同情形以及起訴、受理?xiàng)l件三個(gè)方面做了較為系統(tǒng)的規(guī)定。總體來(lái)看，我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟原告資格的立法設(shè)計(jì)太過(guò)基礎(chǔ)，目前學(xué)界的討論也是眾識(shí)難統(tǒng)，人們對(duì)于原告資格的判定也是以慣常思維的行政相對(duì)人作為標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法解決司法實(shí)踐中原告資格的確定問(wèn)題。②盡管最高院對(duì)審判實(shí)踐中的行政訴訟原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)做了若干解釋，但難破司法實(shí)踐操作中的窘境。其根本原因是，我國(guó)關(guān)于行政訴訟原告資格的理論與實(shí)踐缺乏一個(gè)系統(tǒng)的理論邏輯，并以此指導(dǎo)我國(guó)行政訴訟原告資格的立法與司法實(shí)踐。因此，筆者試圖以行政訴訟功能模式為分析框架與理論基礎(chǔ)，就行政訴訟原告資格的理論邏輯及立法完善做進(jìn)一步研究，以期推動(dòng)行政訴訟原告資格相關(guān)制度的發(fā)展。

主觀公權(quán)利救濟(jì)模式下原告資格的邏輯

我國(guó)行政訴訟原告資格的歷史沿革，大體經(jīng)歷了從“無(wú)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”到“法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”再到“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”的發(fā)展過(guò)程,至今在立法上與世界發(fā)達(dá)國(guó)家基本同步。③但是，我國(guó)行政訴訟原告資格的研究缺乏一個(gè)系統(tǒng)的分析框架。在筆者看來(lái)，行政訴訟的功能模式是一個(gè)不錯(cuò)的切入點(diǎn)。所謂行政訴訟的功能模式是指設(shè)計(jì)行政訴訟制度實(shí)現(xiàn)行政訴訟活動(dòng)所要達(dá)到的終極目標(biāo)而呈現(xiàn)的總體風(fēng)格。從理想模式看，存在主觀公權(quán)利模式以及客觀法秩序模式，因此，我們?cè)噲D以行政訴訟功能模式為視角，圍繞主觀公權(quán)利以及客觀法秩序兩條路徑，在剖析行政訴訟原告資格相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，揭示行政訴訟原告資格的內(nèi)在邏輯。

所謂原告資格是指公民提起訴訟的資格，即公民、法人或者其他組織就行政爭(zhēng)議向人民法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。一般說(shuō)來(lái)，行政訴訟功能具有保護(hù)權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)行政客觀法律秩序兩個(gè)基本要素，這也是我們分析原告資格的基本邏輯路徑。在主觀公權(quán)利救濟(jì)路徑下，行政訴訟原告資格與訴之利益具有密切關(guān)聯(lián)。訴之利益原本作為民事訴訟中的一個(gè)重要概念，是民事權(quán)益受到侵害是否需要運(yùn)用民事訴訟程序予以救濟(jì)的必要性問(wèn)題。同樣，行政訴訟的訴之利益是指原告因?yàn)槠涫芊杀Ｗo(hù)或調(diào)整范圍之內(nèi)的利益受到被訴行政行為不利影響，與行政主體發(fā)生爭(zhēng)端，而訴諸法院，尋求救濟(jì)的必要性。④因此，原告資格是指以自己名義取得行政訴訟原告地位的必要條件，它所要闡述的是起訴人適格法律能力的問(wèn)題。行政訴訟原告資格與訴之利益關(guān)系密切，訴之利益是取得原告資格的前提，同時(shí)，兩者同為行政訴權(quán)存在的基礎(chǔ)。但兩者強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)是不同的，原告資格強(qiáng)調(diào)相對(duì)人與行政行為之間法律上的利害關(guān)系，主要目的在于限制起訴人的資格；訴之利益則側(cè)重相對(duì)人請(qǐng)求法院所保護(hù)利益的法律屬性，主要功能在于防止相對(duì)人濫訴，以有效利用司法資源。因此，正如有學(xué)者所言，訴之利益與原告資格也可以說(shuō)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，因?yàn)橛性V之利益，所以原告是適格的，只有適格的原告才有訴之利益，對(duì)原告來(lái)說(shuō)，訴之利益是必須具備的法律地位⑤。相對(duì)人具有原告資格是其行使行政訴權(quán)的前提。原告資格強(qiáng)調(diào)的是相對(duì)人提起訴訟的法律能力，而行政訴權(quán)強(qiáng)調(diào)的是訴訟過(guò)程中的請(qǐng)求權(quán)。兩者相同點(diǎn)是，兩者在行政訴訟中，既是一項(xiàng)程序性權(quán)利，也是一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利。因此，在主觀公權(quán)利救濟(jì)路徑下，行政訴訟原告資格的邏輯可以從程序與實(shí)體兩個(gè)層面展開(kāi)分析。

第一個(gè)層面：主觀公權(quán)利救濟(jì)路徑下原告資格程序上的內(nèi)在邏輯。我們需要厘清兩個(gè)問(wèn)題：一是行政訴訟之原告資格究竟是一個(gè)單純的程序性問(wèn)題，還是實(shí)體性與程序性兩者兼具的問(wèn)題？學(xué)術(shù)界對(duì)此存有爭(zhēng)論?？傮w來(lái)看，當(dāng)事人享有原告資格是啟動(dòng)行政訴訟司法程序的前提，但是，其行政訴訟原告地位并不一定獲得法院支持，因?yàn)?，原告資格只是啟動(dòng)行政訴訟程序的起訴條件或者受理?xiàng)l件之一，即使具有原告資格但不符合其他受理?xiàng)l件的，也依舊不能啟動(dòng)行政訴訟。因而原告資格具有程序性是沒(méi)有爭(zhēng)論的。但是，原告資格是否具有實(shí)體性卻存在迥異的觀點(diǎn)。持“單純的程序論”的學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟原告資格具有程序性，因?yàn)槠浣鉀Q的是公民是否有資格提起行政訴訟的問(wèn)題，不涉及爭(zhēng)議雙方實(shí)體權(quán)利義務(wù)判斷。⑥而贊同“兩者兼具論”的學(xué)者則認(rèn)為，原告資格既有實(shí)體性又有程序性。一方面，原告資格與引起行政爭(zhēng)議的行政行為直接相關(guān)，沒(méi)有行政行為，談不上原告資格，故有實(shí)體性；另一方面，原告資格是在訴訟程序中產(chǎn)生的，如果不存在訴訟或者訴訟程序不能運(yùn)轉(zhuǎn)下去，其將喪失法律意義，故又有程序性。⑦我們總體上贊同“兩者兼具論”，即原告資格既有實(shí)體性又有程序性。但是，我們不贊同相關(guān)學(xué)者的關(guān)于行政訴訟原告資格兼具實(shí)體性的理由，其把“原告資格與引起行政爭(zhēng)議的行政行為直接相關(guān)”的理由有些牽強(qiáng)。因?yàn)樵尜Y格的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“是否存在訴之利益”，而不是行政行為。盡管訴之利益與行政行為相關(guān)聯(lián)，但是，絕不是通過(guò)判斷行政行為來(lái)決定起訴人是否具有原告資格，而是通過(guò)判斷“是否存在訴之利益”來(lái)決定起訴人是否具有原告資格。人民法院判斷“是否存在訴之利益”是一個(gè)復(fù)雜的實(shí)體問(wèn)題，應(yīng)對(duì)起訴人與行政行為之間的利害關(guān)系是否存在因果關(guān)系、合法權(quán)益是否存在、是否受到行政行為侵犯等內(nèi)容進(jìn)行實(shí)體審查。如果起訴人不具有原告資格，人民法院則采用裁定的形式，裁定不予受理或予以駁回，而不能采用行政判決的形式。在此意義上，我們認(rèn)為，原告資格既有實(shí)體性又有程序性。二是行政訴訟之原告資格究竟是主觀性的，還是客觀性的問(wèn)題？我國(guó)修改前的《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這就是原告資格的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”的立法表述。原告資格究竟是主觀性的，還是客觀性的，學(xué)界主流的觀點(diǎn)是“主觀說(shuō)”。持“主觀說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，相對(duì)人的“認(rèn)為”是從起訴人主觀上加以描述的，只要起訴人主觀上認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益即可，因?yàn)榫唧w行政行為究竟是否侵犯起訴人的合法權(quán)益，只有法院通過(guò)審理才能加以確認(rèn)⑧，因此，原告資格是一種主觀判斷，具有主觀性。我們認(rèn)為“主觀說(shuō)”存有偏頗，混淆了起訴權(quán)與原告資格之間的關(guān)系，相對(duì)人主觀認(rèn)為行政行為侵害了其合法權(quán)益，有權(quán)利向人民法院提起訴訟，那是行使起訴權(quán)，至于其原告資格得通過(guò)人民法院審查才能得以認(rèn)定。因此，原告資格是不以人們主觀認(rèn)識(shí)而決定的，它是一種隨著法定事實(shí)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的客觀事實(shí)。原告資格產(chǎn)生的條件就是存在客觀的訴之利益，訴之利益是否存在，在一定的社會(huì)條件下，不是主觀認(rèn)為的，而是需要人民法院按照一定的標(biāo)準(zhǔn)加以審查才能得以認(rèn)定。因此，原告資格具有客觀性。這種客觀性也決定了原告資格內(nèi)在地蘊(yùn)含了實(shí)體性問(wèn)題，同樣也具有其內(nèi)在的邏輯。

通過(guò)上述兩個(gè)問(wèn)題的分析，從程序?qū)用婵矗饔^公權(quán)利救濟(jì)路徑下，行政相對(duì)人從具有原告資格到取得原告地位，有其內(nèi)在的邏輯，主要包括四個(gè)方面：一是行政相對(duì)人自認(rèn)為存在訴之利益。即相對(duì)人認(rèn)為行政行為與其有法律上的利害關(guān)系。二是行政相對(duì)人提起行政訴訟。也就是說(shuō)，相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，而向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。即只要滿足主觀上“認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益”及行為上“提起行政訴訟”。三是人民法院審查確認(rèn)原告資格。相對(duì)人依法提起行政訴訟后，并不當(dāng)然地取得原告資格地位，只有被人民法院受理后并被確認(rèn)，才能取得原告資格。即人民法院認(rèn)為起訴人與行政行為之間存在法律上的利害關(guān)系，主張的訴之利益為法律保護(hù)，并且與被訴行政行為之間具有內(nèi)在聯(lián)系。四是相對(duì)人提起的行政之訴符合訴的構(gòu)成要件以及人民法院的受理?xiàng)l件。原告資格僅是訴的構(gòu)成要件以及人民法院受理的必要條件之一，必須與其他條件相互補(bǔ)充，才能被人民法院立案，取得原告地位。因此，從上述四個(gè)方面的內(nèi)在邏輯看，行政相對(duì)人從起訴人到取得原告地位，其內(nèi)在的邏輯鏈條可以表示為：相對(duì)人主觀認(rèn)為存有訴之利益→行使起訴權(quán)→人民法院審查確認(rèn)原告資格→與其他條件相互補(bǔ)充符合訴的構(gòu)成要件以及受理?xiàng)l件→取得原告地位。

第二個(gè)層面：主觀公權(quán)利救濟(jì)路徑下原告資格實(shí)體上的內(nèi)在邏輯。在從起訴人到取得原告地位的內(nèi)在邏輯鏈條中，人民法院審查確認(rèn)原告資格蘊(yùn)含了豐富的實(shí)體內(nèi)容，而且原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)，也構(gòu)成了其內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)。

一是訴之利益——事實(shí)上受到損害。在我國(guó)，行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向人民法院提起訴訟。同時(shí)，行政訴訟法也明確確立了原告資格法律上的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，在“法律上的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)中”，賦予相鄰權(quán)人等間接相對(duì)人的原告資格，較之“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”在某種程度上拓寬了原告范圍。但是，通過(guò)進(jìn)一步考察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，這里“法律上的利害關(guān)系”仍是一個(gè)抽象的、原則性的概念。一般而言，利害關(guān)系包括法律上的利害關(guān)系和事實(shí)上的利害關(guān)系。何謂法律上利害關(guān)系？不論是學(xué)理上還是司法實(shí)踐中，并不是清楚的或者并不是完全清楚的?；蛟S人們?cè)诶斫膺@個(gè)概念的時(shí)候，是不是可以理解成“受法律保護(hù)的權(quán)利”和“事實(shí)上受到損害”兩個(gè)要素？我們認(rèn)為是可行的，至少?gòu)淖置嫔峡?，是最樸?shí)不過(guò)的。然而，就是這樸實(shí)的語(yǔ)言中，“事實(shí)上受到損害”在概念上仍然很抽象，需要厘清事實(shí)上受到損害之性質(zhì)。盡管從理論上來(lái)說(shuō)，既包括權(quán)利，也包括利益，即法定的利益與事實(shí)上的利益。但是，根據(jù)我國(guó)行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定可以看出，在確定行政訴訟的原告資格上采取“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)相對(duì)人的實(shí)定法上的權(quán)利遭受行政主體的行政行為侵害時(shí)，才可以提起行政訴訟。所謂“合法權(quán)益”僅包括公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而對(duì)于其他權(quán)利受到行政行為侵害時(shí)是否可以提起行政訴訟是存在討論余地的。⑨新《行政訴訟法》也沒(méi)有做出大的突破，如此規(guī)定，明顯不利于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)。正因?yàn)槿绱耍鞔_“事實(shí)上的損害之性質(zhì)”具有重要理論價(jià)值。厘清“事實(shí)上的損害”的邏輯面臨兩個(gè)問(wèn)題：一方面，究竟“事實(shí)上的損害”的范圍是權(quán)利，還是除了權(quán)利也包括利益；另一方面，要厘清“事實(shí)上的損害”之性質(zhì)。首先，事實(shí)上的損害必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性是指損害已經(jīng)發(fā)生或者發(fā)生的可能性極大，不是基于推測(cè)可能發(fā)生的損害，也不是申訴人對(duì)于某一問(wèn)題的關(guān)注、愛(ài)好、愿望。個(gè)人的動(dòng)機(jī)不論如何強(qiáng)烈或優(yōu)越，不能代替客觀的事實(shí)。⑩其次，事實(shí)上的損害必須具有特定性。所謂特定性是指能夠起訴的損害必須具有特定的對(duì)象，對(duì)抽象的損害任何人都沒(méi)有起訴資格。由此可見(jiàn)，主觀公權(quán)利救濟(jì)路徑下，事實(shí)上受到的損害必須具有特定性，必須是原告自己受到不利影響。

二是訴之利益——屬于法律保護(hù)的范圍。即原告認(rèn)為行政行為所侵害的利益屬于法律所保護(hù)的范圍。如果這種損害不在法律保護(hù)的范圍，當(dāng)事人沒(méi)有起訴資格。其實(shí)，這一標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)原告資格一定程度上的限制。在我國(guó)，舊《行政訴訟法》確定的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”和最高人民法院2000年《解釋》確定的“法律上的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，2014年《行政訴訟法》的修改對(duì)其仍然沒(méi)有進(jìn)行修正。細(xì)究?jī)烧叩膮^(qū)別，前者主要立足于起訴人的權(quán)益范圍，強(qiáng)調(diào)的是起訴人的權(quán)利屬性，而后者主要著眼于起訴人與行政行為之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是起訴人作為被害人的身份屬性，兩者本質(zhì)上是一致的。但是，在學(xué)理上，關(guān)于“合法權(quán)益”的內(nèi)涵與外延存有不同看法。其表現(xiàn)為，關(guān)于什么是法律所保護(hù)的權(quán)益，理論上有兩種理解：一是法律上明確規(guī)定保護(hù)的利益，即實(shí)定法上所保護(hù)的利益。即法律所保護(hù)的利益應(yīng)該是法律上明確規(guī)定保護(hù)的利益。如果起訴人所主張的權(quán)益不屬于“合法權(quán)益”，則不具有原告資格。二是法律上應(yīng)該保護(hù)的利益。即起訴人所主張的利益，不需要是法律特別規(guī)定或特別保護(hù)的利益，只要其主張?zhí)幵诜梢?guī)定的或調(diào)整的利益范圍以內(nèi)，就具有原告資格。我們贊同第二種觀點(diǎn)，主要理由是該主張有利于相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，實(shí)質(zhì)上可以實(shí)現(xiàn)原告資格的擴(kuò)展。

三是訴之利益——與被訴行政行為之間具有內(nèi)在聯(lián)系的確定性。即原告向人民法院提起訴訟必須受到損害，并且損害必須由行政行為引起。如果沒(méi)有因果關(guān)系存在，僅有單純的損害則原告不具備起訴資格。在行政訴訟實(shí)踐中，關(guān)于如何理解“事實(shí)根據(jù)”的問(wèn)題，存在認(rèn)識(shí)上的差異。一種理解是，如果起訴人不能證明具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，則法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其不具有原告資格。相反，另一種理解是，行政訴訟法有關(guān)事實(shí)根據(jù)的要求，只要求起訴人對(duì)行政行為侵犯其合法權(quán)益的事實(shí)描述，不需要提供實(shí)質(zhì)性的證明。這兩種觀點(diǎn)存在差異的實(shí)質(zhì)是，究竟這種因果關(guān)系是明確的還是可能的。對(duì)此，從最高人民法院司法解釋看，要求起訴人要提供被訴具體行政行為存在的“事實(shí)根據(jù)”。

客觀法秩序模式下原告資格的邏輯

所謂客觀法秩序維護(hù)模式是指國(guó)家確立行政訴訟制度的主要目的是維持行政客觀法秩序，而權(quán)利救濟(jì)是行政訴訟的次要目的。如果說(shuō)，在主觀公權(quán)利模式下，訴之利益是原告具有起訴資格的邏輯基礎(chǔ)。那么，在客觀法秩序模式下，原告資格是不是一定具有訴之利益？或者更直白地說(shuō)，原告對(duì)于他人所受損害是否也有起訴資格？在客觀法秩序模式下，原告主張因?yàn)闆](méi)有事實(shí)上的損害，其原告資格并不能一概否定，如果答案是肯定的，那么其背后的邏輯是什么呢？其背后的邏輯存在于兩個(gè)方面：

邏輯一：客觀法秩序模式下公共利益是原告沒(méi)有事實(shí)上的損害卻取得其原告資格的邏輯基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟制度，總體來(lái)看，呈現(xiàn)主觀公權(quán)利的模式。隨著我國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展以及理論研究水平的提高，基于公共利益保護(hù)之需要，減少行政訴訟原告資格的限制，建立類似于法國(guó)的越權(quán)之訴、美國(guó)的“私人檢察總長(zhǎng)”制度和日本的民眾訴訟制度的公益訴訟制度尤為重要。上述制度，從訴訟目的的角度，不是基于主觀權(quán)利的救濟(jì)而提起訴訟，而是基于維護(hù)客觀法律秩序，因而屬于客觀訴訟的范疇。在我國(guó)，近年來(lái)，公益訴訟中由于原告不具備主體資格而被駁回起訴的現(xiàn)象就值得我們反思。事實(shí)上，盡管這些案件的原告敗訴了，但對(duì)社會(huì)的變革仍然具有積極作用。公益訴訟往往具有保障人權(quán)、保護(hù)公共利益、擴(kuò)大公眾參與和推動(dòng)社會(huì)變革的意義。所以，我們認(rèn)為，既然我國(guó)行政訴訟定位于客觀法秩序維護(hù)模式，很有必要放松行政訴訟原告資格限制，其理論基礎(chǔ)就是基于維護(hù)公共利益的需要。

邏輯二：客觀法秩序模式下行政行為接受司法審查的可得性是原告沒(méi)有事實(shí)上的損害卻取得其原告資格的又一邏輯基礎(chǔ)。行政權(quán)來(lái)源于法律，法律為行政權(quán)的行使，設(shè)置了其運(yùn)行軌道與方式。但是，隨著行政國(guó)家的出現(xiàn)，當(dāng)代法律授予行政主體非常強(qiáng)大的權(quán)力，行政權(quán)力的持續(xù)擴(kuò)張是行政權(quán)發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，行政權(quán)力的行使必須受到外部的監(jiān)督，行政權(quán)力愈大，其監(jiān)督的機(jī)制愈要加強(qiáng)。尤其是司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，迫使其遵守法律的最有力的倒逼工具，沒(méi)有確立對(duì)行政行為的司法最后審查機(jī)制，行政法治等于一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。當(dāng)然，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，也是非常有限的。一方面，司法審查只能依法監(jiān)督行政權(quán)力，不能代替行政主體行使權(quán)力。司法權(quán)和行政權(quán)各有其本身的屬性與特點(diǎn)，不能互相代替。同時(shí)，司法監(jiān)督也只是監(jiān)督行政權(quán)的方式之一，不能由于司法監(jiān)督而忽視其他監(jiān)督行政權(quán)方式。另一方面，從行政訴訟性質(zhì)和目的看，其之所以有別于民事訴訟，是因?yàn)樵谛姓V訟領(lǐng)域中，不僅僅是為保護(hù)當(dāng)事人的主觀權(quán)利，除此之外還涉及對(duì)公共利益的保護(hù)。然而，我國(guó)把行政訴訟原告拘泥于行政相對(duì)人，片面強(qiáng)調(diào)了“個(gè)人利益”，把行政訴訟僅作為解決行政主體與相對(duì)人之間糾紛的制度，只設(shè)立了保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的訴訟種類，即將行政訴訟理解為行政利益訴訟，并未設(shè)立以保護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)的行政公益訴訟，導(dǎo)致人們無(wú)法直接啟動(dòng)行政訴訟程序來(lái)保護(hù)公共利益。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因是，由于我國(guó)行政訴訟脫胎于民事訴訟，其理念和制度設(shè)計(jì)上深受民事訴訟的影響，將當(dāng)事人定位為法律上的利害關(guān)系人，而與公共利益無(wú)直接利害關(guān)系的相對(duì)人難以獲得原告資格，以至行政訴訟之客觀法秩序功能目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。其主要體現(xiàn)為，雖然行政訴訟法規(guī)定了相對(duì)人對(duì)行政行為行使職權(quán)的行為產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的可以提起訴訟，但是，卻強(qiáng)調(diào)只有起訴人在自身利益受到侵害時(shí)才能起訴。事實(shí)上，行政行為的合法性屬于超越于個(gè)人利益而客觀存在，未必與個(gè)人利益產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，倘若將個(gè)人利益是否受到侵害做為判斷行政行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)，不僅邏輯上不成立，事實(shí)上也是不客觀的。一些行政行為即使違法，也未必產(chǎn)生對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵害，其損害的是不特定的公共利益，如果仍然以主觀公權(quán)利救濟(jì)的思維方式，勢(shì)必會(huì)忽視行政訴訟維護(hù)客觀法秩序的功能，體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)方面就是行政公益訴訟制度的缺失，進(jìn)而行政公益訴訟原告資格也就無(wú)從談起。

因此，維護(hù)客觀公法秩序模式下，行政訴訟運(yùn)作與主觀公權(quán)利保護(hù)模式的出發(fā)點(diǎn)是不同的，司法權(quán)的運(yùn)作空間以及行政訴訟程序構(gòu)造也有差異。如果我國(guó)訴訟定位為客觀法秩序維護(hù)模式，那么，行政主體和行政相對(duì)人之間一旦出現(xiàn)行政糾紛，社會(huì)應(yīng)當(dāng)盡可能地提供司法救濟(jì)途徑。因此，有必要確立行政公益訴訟原告資格的一般標(biāo)準(zhǔn)，明確由于維護(hù)公共利益的需要，將行政主體與相對(duì)人之間的“行政爭(zhēng)議”作為行政訴訟之原告資格標(biāo)準(zhǔn)，不需要原告與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系。

行政訴訟功能模式下的原告資格的制度建構(gòu)

如何發(fā)展完善我國(guó)行政訴訟原告資格制度，我們總體主張，在行政訴訟法中設(shè)原告資格專章，在分別從主觀訴訟與客觀訴訟兩個(gè)層面明確規(guī)定原告資格標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，通過(guò)案例指導(dǎo)制度逐步發(fā)展完善原告資格這一極具流變性的課題。

(一)主觀訴訟：立法明確原告資格三層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)行政訴訟法沒(méi)有明確原告資格標(biāo)準(zhǔn)，僅是從起訴權(quán)、訴訟條件、受理?xiàng)l件等角度涉及原告資格問(wèn)題。在行政訴訟法修改之前，學(xué)界的研究對(duì)原告資格的認(rèn)識(shí)是混亂的，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：其一，把起訴權(quán)的規(guī)定誤作為原告資格標(biāo)準(zhǔn)。其二，錯(cuò)誤地認(rèn)為我國(guó)存在體系化的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。例如，學(xué)界認(rèn)為最高院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第12條提出了“法律上的利害關(guān)系”原告資格標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)這都是對(duì)原告資格標(biāo)準(zhǔn)的誤讀，本質(zhì)上這些規(guī)定只是起訴權(quán)的規(guī)定，并不存在規(guī)范化體系化的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。其三，有學(xué)者指出，當(dāng)前的《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的規(guī)定非常含糊、抽象和主觀。根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織只要“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)向人民法院提起訴訟。這種規(guī)定非常主觀和模糊，讓法院、法官理解、執(zhí)行起來(lái)也非常吃力。在筆者看來(lái)，這是我國(guó)立法對(duì)相對(duì)人起訴權(quán)的規(guī)定，而不是對(duì)原告資格的規(guī)定。正因?yàn)樵尜Y格標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致司法實(shí)踐也是混亂的。

上述因素都是導(dǎo)致我國(guó)司法實(shí)踐以及理論研究關(guān)于行政訴訟原告資格問(wèn)題面臨困惑的根本原因。但是，行政訴訟的原告資格范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大是大勢(shì)所趨。綜合各國(guó)對(duì)原告資格條件的規(guī)定和發(fā)展趨勢(shì)，將我國(guó)原告資格條件限定為，須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當(dāng)?shù)?。這里所說(shuō)的法律上的利益是指法律保護(hù)的權(quán)益，這種權(quán)益必須無(wú)可爭(zhēng)辯地屬于法律或憲法保護(hù)或調(diào)整的范圍之內(nèi)。這一界定適應(yīng)了原告資格擴(kuò)大化的世界趨勢(shì)，特別是對(duì)法律上的利益的闡釋，使原告資格的確定更具可操作性。應(yīng)當(dāng)說(shuō),將原告資格限定為“同被訴的行政行為有法律上的利益”，仍然是比較抽象和有彈性的界定，因此，須在立法上對(duì)“法律上的利益”作出闡釋。如何將主觀公權(quán)利下原告資格的邏輯轉(zhuǎn)化為法律資源，我們認(rèn)為，有必要進(jìn)一步完善我國(guó)行政訴訟立法，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，反映我國(guó)行政訴訟法的立法與司法實(shí)踐，構(gòu)建行政訴訟三層結(jié)構(gòu)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。具體設(shè)想是，將目前我國(guó)行政訴訟法關(guān)于“起訴權(quán)”的條款改造成“原告資格”條款，其包含三層結(jié)構(gòu)：

第一層結(jié)構(gòu)：構(gòu)成一個(gè)行政爭(zhēng)議。其基本的邏輯是，因?yàn)榉ㄔ捍嬖诘哪康牟皇菫楫?dāng)事人提供意見(jiàn)，而是一個(gè)解決爭(zhēng)端的機(jī)構(gòu)，這是司法權(quán)的本質(zhì)決定的。否則，司法權(quán)就可能超越其職權(quán)邊界。反觀新《行政訴訟法》第1條規(guī)定，該條款的進(jìn)步之處是，將解決“行政爭(zhēng)議”寫(xiě)進(jìn)了行政訴訟法的立法目的。但是，新行政訴訟法的局限也是明顯的，其仍然沒(méi)有確立原告資格標(biāo)準(zhǔn)條款，仍然沿用了舊行政訴訟法做法，僅規(guī)定了原告的起訴權(quán)，新《行政訴訟法》第2條規(guī)定了相對(duì)人的起訴權(quán)。因此，我們建議，單獨(dú)設(shè)一章，即原告資格，并將新《行政訴訟法》第2條改造成原告資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定之一，作為原告資格的第一條，明確定義行政爭(zhēng)議，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，構(gòu)成一個(gè)行政上的爭(zhēng)議，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。

第二層結(jié)構(gòu)：訴之利益具有法律上的利害關(guān)系。正如前面所分析，在主觀公權(quán)利救濟(jì)路徑下，所謂訴之利益是指原告認(rèn)為行政行為所侵害的利益屬于法律所保護(hù)的范圍以內(nèi)，即這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的著眼點(diǎn)是當(dāng)事人所受到的損害，是否處在法律所調(diào)整或保護(hù)的利益范圍以內(nèi)。如果這種損害不在法律保護(hù)的范圍以內(nèi)，當(dāng)事人沒(méi)有起訴資格。如果起訴人所主張的權(quán)益不屬于“合法權(quán)益”，也不具有原告資格。這是主觀公權(quán)利救濟(jì)路徑下原告資格標(biāo)準(zhǔn)的核心邏輯。如何將其轉(zhuǎn)化為法律資源，重點(diǎn)是界定何謂合法權(quán)益？我們的觀點(diǎn)是，所謂合法權(quán)益是指法律上應(yīng)該保護(hù)的利益，即事實(shí)利益標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，起訴人所主張不需要是法律特別規(guī)定或特別保護(hù)的利益，只要其主張?jiān)诜梢?guī)定的或調(diào)整的利益范圍以內(nèi)，則具有原告資格。至于當(dāng)事人主張的利益是否實(shí)際上處于法律所調(diào)整或保護(hù)的利益范圍以內(nèi)，那是案件的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，要在審查結(jié)束以后才能確定，不是在確定起訴資格時(shí)就要解決的問(wèn)題?；谝陨线壿嫞覀冋J(rèn)為，應(yīng)在原告資格一章中，界定法律上的利害關(guān)系作為原告資格的第二條，明確規(guī)定，法律上的利害關(guān)系是指原告認(rèn)為行政行為所侵害的合法權(quán)益屬于法律所保護(hù)的范圍，在法律所調(diào)整或保護(hù)的利益范圍以內(nèi)。

第三層結(jié)構(gòu)：訴之利益與被訴行政行為之間具有內(nèi)在聯(lián)系。即原告向人民法院提起訴訟必須受到損害，并且損害必須由行政行為引起。如果沒(méi)有因果關(guān)系存在，僅有單純的損害則原告不具備起訴資格。新《行政訴訟法》第49條第(3)規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。在行政訴訟實(shí)踐中，如何理解“事實(shí)根據(jù)”，我們認(rèn)為，行政訴訟法有關(guān)事實(shí)根據(jù)的要求，只要求起訴人提供行政行為侵犯其合法權(quán)益的事實(shí)描述，不需要提供實(shí)質(zhì)性的證明。因果關(guān)系只要求具有實(shí)質(zhì)性的可能性。基于以上邏輯，我們認(rèn)為，應(yīng)在原告資格一章中，將界定訴之利益與被訴行政行為之間的因果關(guān)系作為原告資格的第三條，明確規(guī)定，原告向人民法院提起訴訟必須受到損害，并且損害必須由行政行為引起。在起訴階段，起訴人只需要提供行政行為侵犯其合法權(quán)益的事實(shí)描述，不需要提供實(shí)質(zhì)性的證明。原告資格是否適格經(jīng)由實(shí)質(zhì)審查后，人民法院決定起訴人是否具有原告資格。

(二)客觀訴訟：立法明確基于公共利益的無(wú)利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)

如果將我國(guó)行政訴訟定位為在客觀法秩序維護(hù)模式的話，那么，應(yīng)當(dāng)在拓展原告資格的同時(shí)，也規(guī)定相應(yīng)的限制性措施，以防止可能出現(xiàn)的濫訴現(xiàn)象，保證行政公益訴訟的嚴(yán)肅性，節(jié)約司法資源。因此，我們認(rèn)為，對(duì)于違法行為造成公共利益損害的，可以由最高人民法院通過(guò)司法解釋進(jìn)行規(guī)定和列舉，明確列舉規(guī)定不確定的“公共利益”比概括規(guī)定更為可取，以達(dá)到明確公共利益的范圍，防止濫訴的產(chǎn)生。同時(shí)，將訴訟的客體行政行為進(jìn)行一定程度的限制。例如，將抽象行政行為在一定條件下納入公益訴訟的范疇。這是因?yàn)?，具體行政行為和抽象行政行為的違法都有可能侵犯社會(huì)公共利益，一般來(lái)說(shuō)，抽象行政行為違法對(duì)社會(huì)危害更廣，所造成的損害結(jié)果可能更為嚴(yán)重。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，抽象行政行為往往受到行政公益訴訟的更大關(guān)注。又如，將公益訴訟限制在環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)流失、社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)等領(lǐng)域。此外，將公益訴訟的受案范圍給予一定程度的限制，行政公益訴訟應(yīng)該確立較為嚴(yán)格的受案標(biāo)準(zhǔn)，防止訴權(quán)的濫用，以確保公益訴訟的嚴(yán)格性。

基于上述思考，我們認(rèn)為將行政主體與相對(duì)人之間因“行政爭(zhēng)議”引起的權(quán)益損害作為行政訴訟之原告資格標(biāo)準(zhǔn)，不需要原告與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系。同時(shí)，在客觀法秩序模式下，相對(duì)人可以公共利益的名義提起行政訴訟，但是，并不是無(wú)限制的，否則很有可能造成濫訴現(xiàn)象。我們認(rèn)為，應(yīng)在原告資格一章中，在客觀訴訟中，將界定訴之利益與被訴行政行為之間并不需要存在因果關(guān)系作為原告資格的第四條，明確規(guī)定，原告基于公共利益的維護(hù)提起行政訴訟，不需要原告與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系。同時(shí)，明確規(guī)定，原告提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)在一定的范圍內(nèi)，人民法院應(yīng)當(dāng)受理符合訴訟條件的公益訴訟案件。

(三)司法實(shí)踐：通過(guò)案例指導(dǎo)制度發(fā)展原告資格標(biāo)準(zhǔn)

在原告資格這一極具不確定性問(wèn)題上，我們的主張是，在充分尊重主觀訴訟與客觀訴訟下原告資格邏輯的基礎(chǔ)上，通過(guò)原則性的概括規(guī)定，確立原告資格一般標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過(guò)法院在行政訴訟的具體司法實(shí)踐中，根據(jù)具體案情以及一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，充分發(fā)揮法官的自由心證以及自由裁量權(quán)，作出靈活的解釋，并進(jìn)一步形成案例指導(dǎo)制度。

通過(guò)判例法發(fā)展原告資格標(biāo)準(zhǔn)，是國(guó)外司法審查發(fā)展原告資格的通行做法。在大陸法系國(guó)家，法國(guó)行政訴訟在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展中不僅確立了諸如“判斷訴的利益要以原告向法官起訴之日為準(zhǔn)”和“訴的利益要進(jìn)行個(gè)案分析”等規(guī)則，還根據(jù)訴訟領(lǐng)域形成了分類判斷原告資格的方法。如在納稅人質(zhì)疑公共財(cái)政支出方面，同為納稅人，卻要根據(jù)所納稅種地域范圍的不同，決定其是否具有訴的利益。又如在選舉方面，凡是選區(qū)內(nèi)的選舉人，都有質(zhì)疑選舉結(jié)果的起訴利益，而不以具有被選舉人身份者為限。在公共服務(wù)領(lǐng)域，只要能夠表明受訴措施對(duì)其享受該服務(wù)產(chǎn)生影響，所有用戶都有權(quán)提起針對(duì)該項(xiàng)公共服務(wù)組織、管理措施的訴訟。這也是我國(guó)行政訴訟原告資格發(fā)展的基本路徑。

通過(guò)案例指導(dǎo)制度發(fā)展原告資格標(biāo)準(zhǔn)，人民法院必須樹(shù)立對(duì)原告資格實(shí)質(zhì)審查的理念。長(zhǎng)期以來(lái)，司法實(shí)踐一直把原告資格標(biāo)準(zhǔn)視為僅具有程序意義，不予重視。因此，司法實(shí)踐必須重視原告資格程序的價(jià)值，同時(shí)，將原告資格的形式認(rèn)定與原告資格實(shí)質(zhì)審查結(jié)合起來(lái)。這主要是因?yàn)椋谥饔^公權(quán)利救濟(jì)路徑中，原告資格不僅具有程序性，而且，由于判斷原告資格的標(biāo)準(zhǔn)往往與實(shí)體法上的聯(lián)系非常緊密，原告資格也具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。因此，在受理程序中要防止以確定原告的正當(dāng)要求來(lái)衡量原告資格的做法，這既不符合行政訴訟原告資格的法理，也給司法實(shí)踐帶來(lái)較大負(fù)面影響。在凸顯程序價(jià)值的時(shí)代，應(yīng)恢復(fù)原告資格的程序意義，避免以實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)減損原告的訴訟權(quán)利，更不能以訴訟外因素干預(yù)行政審判，以達(dá)到訴訟外的目的。原告起訴權(quán)的認(rèn)定純屬訴訟法上的問(wèn)題，僅需要形式要件，至于能否啟動(dòng)訴訟程序，成為正當(dāng)原告則不是案件受理時(shí)需要考慮的問(wèn)題。原告資格認(rèn)定最終需要經(jīng)人民法院的實(shí)質(zhì)的審查。原告資格僅是起訴條件、受理?xiàng)l件的構(gòu)成要件之一，原告資格的實(shí)質(zhì)審查有其自身的內(nèi)在規(guī)律，即符合法律上的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。具有事實(shí)上受到損害、損害屬于法律調(diào)整的范圍、損害與行政行為具有內(nèi)在聯(lián)系三個(gè)基本構(gòu)成要件。尤其要正確認(rèn)識(shí)利害關(guān)系之性質(zhì)，只要具有實(shí)質(zhì)的可能性，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具有原告之資格。我們認(rèn)為，可以持實(shí)質(zhì)的可能性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷原告之資格，比現(xiàn)實(shí)性更有利于保護(hù)原告之訴訟權(quán)利。人民法院應(yīng)當(dāng)正確理解原告資格限制意義。原告資格制度不僅可以防止濫訴，而且可以避免過(guò)分浪費(fèi)司法資源。但是，人民法院更應(yīng)該站在行政訴訟保障公民權(quán)利，監(jiān)督行政權(quán)的有效行使的高度，認(rèn)識(shí)原告資格的價(jià)值。相信“只有瘋子才會(huì)認(rèn)為法院擁有復(fù)審權(quán)是因?yàn)樾姓V訟具有無(wú)窮的樂(lè)趣……司法復(fù)審訴訟費(fèi)錢(qián)費(fèi)時(shí)，很少有人為了復(fù)審而要求復(fù)審的，也很少有純粹為了使政府蒙受不必要的折騰而要求復(fù)審的”。只有以這樣的理念，來(lái)審視原告資格，才能真正發(fā)揮行政訴訟之主觀公權(quán)利救濟(jì)與客觀法秩序維護(hù)之功能。

①同樣，新行政訴訟法的修改在證據(jù)規(guī)則、受案范圍等方面也存在局限性，其根本原因是忽視了行政訴訟已經(jīng)從“行政行為審”轉(zhuǎn)到“行政法律關(guān)系審”這一客觀現(xiàn)實(shí)，有必要從主觀權(quán)利救濟(jì)與客觀法律秩序維護(hù)兩個(gè)角度重新審視行政訴訟制度的構(gòu)建。參見(jiàn)鄧剛宏《行政訴訟受案范圍的法律邏輯與制度構(gòu)建》，《東方法學(xué)》2017年第5期；鄧剛宏《行政訴訟證據(jù)規(guī)則的法律邏輯與制度構(gòu)建》，《政治與法律》2017年第1期。

②姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第504頁(yè)。

③夏錦文、高新華：《我國(guó)行政訴訟原告資格的演進(jìn)》，《法商研究》2001年第1期。

④劉志剛：《論行政訴訟中的訴的利益》，《訴訟法論叢》第9卷，法律出版社2004年版，第513頁(yè)。

⑤郝明金：《行政行為的可訴性研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2005年版，第297～298頁(yè)。

⑥王萬(wàn)華：《行政訴訟原告資格》，《行政法學(xué)研究》1997年第2期。

⑦高家偉：《論行政訴訟原告資格》，《法商研究》1997年第1期。

⑧胡錦光、王叢虎：《論行政訴訟原告資格》，《訴訟法論叢》第4卷，法律出版社2000年版，第598頁(yè)。

⑩美國(guó)相關(guān)案例可參見(jiàn)王名揚(yáng)《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第630頁(yè)。