湖北咨議局的地方事務(wù)權(quán)

嚴(yán)新龍

湖北咨議局是清末預(yù)備立憲的產(chǎn)物，咨議局議員資格與議事權(quán)限主要由《各省咨議局章程》（以下簡(jiǎn)稱局章）及《咨議局議員選舉章程》加以具體規(guī)定。根據(jù)《咨議局議員選舉章程》，宣統(tǒng)元年（1909年）四月十五日至六月十五日湖北共選出定額議員80名，同時(shí)選出旗籍駐防議員3名。湖北咨議局根據(jù)局章第二十一條第一項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)本省地方（地方庶政）“應(yīng)興應(yīng)革”之利弊切實(shí)指陳，本文將其界定為議決地方事務(wù)權(quán)。

一、湖北咨議局的性質(zhì)

關(guān)于湖北咨議局的性質(zhì)，一般認(rèn)為湖北咨議局實(shí)為省級(jí)議會(huì)的預(yù)備，或?yàn)槭〖?jí)議會(huì)的雛形，具有過(guò)渡性質(zhì)。具體理由包括：1、咨議局作為資政院儲(chǔ)才之基，而資政院為國(guó)家上下議院基礎(chǔ)①《改訂資政院院章兩章暨續(xù)訂八章》，夏新華等編：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第84頁(yè)。，湖北咨議局共有5名議員經(jīng)議員互選為資政院議員②吳劍杰：《湖北咨議局文獻(xiàn)資料匯編》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1991年，第358—359頁(yè)。；2、咨議局雖僅享有“言”之權(quán)而非“行”之權(quán)，但畢竟是通過(guò)初選舉、復(fù)選舉自下而上選出，具有省級(jí)議會(huì)的程序合法性；3、咨議局雖然根據(jù)局章享有一系列職權(quán)，但是在實(shí)際運(yùn)行中受制于督撫的裁奪施行權(quán)③這一點(diǎn)在湖北咨議局運(yùn)行過(guò)程中較為明顯，湖廣總督在湖北咨議局第一次常年會(huì)中經(jīng)常用“批復(fù)”替代“札復(fù)”，且湖北咨議局與湖廣總督之間有關(guān)議案的爭(zhēng)議并無(wú)一件呈請(qǐng)資政院核辦。。

光緒三十四年（1908年）六月二十四日的《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程折》將咨議局概括為三條要義：咨議局之設(shè)，為地方自治與中央集權(quán)之樞紐，必使下足以裹集一省之輿論，而上仍無(wú)妨于國(guó)家統(tǒng)一之大權(quán)；咨議局僅為一省言論之依歸，尚非中央議院之比，則其言與行之界限，尤須確切訂明，不容稍有逾越；咨議局與資政院同為議員之基礎(chǔ)，且咨議局議員為資政院儲(chǔ)才之基，兩者應(yīng)相輔相成而不可相互背離，因此宣布年限后，局中議員，即當(dāng)隨時(shí)為入選議院之預(yù)備，故議員資格，議事權(quán)限，皆當(dāng)于此時(shí)早為厘定④《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程折》，《清末籌備立憲檔案史料》下冊(cè)，北京：中華書局，1979年，第667—682頁(yè)。。憲政編查館將咨議局議員確定為資政院儲(chǔ)才之基，因資政院為國(guó)家議會(huì)之預(yù)備而咨議局實(shí)為省級(jí)議會(huì)之預(yù)備，即省級(jí)議會(huì)的雛形。湖北咨議局屬于具有過(guò)渡性質(zhì)的省級(jí)議會(huì)雛形，這在理論界基本形成共識(shí)，只是從不同角度描述并揭示其制度屬性而已。具體包括：1、《漢口中西報(bào)》認(rèn)為湖北咨議局實(shí)為“公民公共團(tuán)體之組織機(jī)關(guān)，有責(zé)任，無(wú)階級(jí)，非若朝廷之上，職有大小，分有尊卑”⑤贅庵：《解決咨議局位次之問(wèn)題》，《漢口中西報(bào)》1909年9月5日。。《漢口中西報(bào)》描述了湖北咨議局的組織形式與職責(zé)。2、有學(xué)者認(rèn)為咨議局“完全是在清朝專制政府地方行政長(zhǎng)官嚴(yán)密控制之下的點(diǎn)綴門面的咨詢機(jī)構(gòu)”⑥韋慶遠(yuǎn)、高放：《論咨議局》，《近代史研究》1979年第2期。。此種觀點(diǎn)揭示了湖北咨議局受制于湖廣總督裁奪施行之權(quán)，并不享有真正意義上的職權(quán)。3、耿云志先生在詳細(xì)剖析局章及清末咨議局憲制實(shí)踐的基礎(chǔ)上認(rèn)為“咨議局是可以獨(dú)立議事的擁有一定程度的立法權(quán)和監(jiān)督行政權(quán)的地方政治機(jī)構(gòu)”⑦耿云志：《西方民主在近代中國(guó)》，北京：中國(guó)青年出版社，2003年，第133頁(yè)。。耿云志先生根據(jù)局章第21—30條⑧孟森：《各省咨議局章程箋釋》，北京：商務(wù)印書館，2015年，第57—73頁(yè)。，認(rèn)為湖北咨議局屬于具有一定職權(quán)的政治機(jī)構(gòu)，表明湖北咨議局作為省級(jí)議會(huì)的雛形根據(jù)局章理應(yīng)享有一定的職權(quán)。

二、湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的性質(zhì)與屬性

湖北咨議局在性質(zhì)上屬于省級(jí)議會(huì)的雛形，根據(jù)局章第六章（職任權(quán)限）第二十一條第一項(xiàng)“議決本省應(yīng)興應(yīng)革事件”，湖北咨議局享有議決地方事務(wù)權(quán)。但根據(jù)《著各省速設(shè)咨議局諭》《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程》、資政院核議權(quán)的虛置以及湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)根據(jù)局章的實(shí)際運(yùn)行，均表明其議決地方事務(wù)權(quán)權(quán)力屬性極其弱化，具有較強(qiáng)的權(quán)利色彩①由于《憲政編查館等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程折》將咨議局職權(quán)確定為僅為一省言論之依歸，且嚴(yán)格恪守“言”與“行”的界限，因此議決地方事務(wù)權(quán)實(shí)為權(quán)利而非權(quán)力。。

（一）清廷預(yù)備立憲的目的是將清朝的君主專制制度變革為封建的君主立憲制② 張國(guó)福：《中華民國(guó)法制簡(jiǎn)史》，北京：北京大學(xué)出版社，1986年，第16頁(yè)。

清廷預(yù)備立憲的宗旨是“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”，據(jù)此清廷將咨議局的權(quán)限界定為“言”之權(quán)，與“行”之權(quán)存在明確的界限?！把浴敝畽?quán)在本質(zhì)上是一種表達(dá)自由權(quán)，屬于米克爾約翰在其《表達(dá)自由的限度》一書中所陳述的公共言論③亞歷山大·米克爾約翰：《表達(dá)自由的法律限度》，候健譯，貴陽(yáng)：貴州人民出版社，2003年，第13頁(yè)。，同時(shí)該表達(dá)自由權(quán)是有界限的，只能針對(duì)庶政，并不包括權(quán)力的事項(xiàng)，從而限定了湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的范圍。局章根據(jù)此目的將設(shè)立咨議局的目的確定為“為各省采集輿論之地，以指陳通省利弊，籌計(jì)地方自治”。局章所規(guī)定的湖北咨議局的議決地方事務(wù)的職權(quán)體現(xiàn)了清廷充當(dāng)牧師的職能，湖北咨議局的議決地方事務(wù)權(quán)完全受制于督撫的裁奪施行權(quán)，因?yàn)樵诤弊勺h局議決地方事務(wù)權(quán)的整個(gè)過(guò)程中并無(wú)咨送資政院核議的議案。湖北咨議局受制于湖廣總督的裁奪施行權(quán)，從根本上受制于君主的行政獨(dú)裁權(quán)，“從獨(dú)裁的歷史以及對(duì)獨(dú)裁的經(jīng)典解釋來(lái)看，獨(dú)裁者行使的絕對(duì)權(quán)力僅限于行政領(lǐng)域而非立法領(lǐng)域”④諾伯特·波比奧：《民主與獨(dú)裁：國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和限度》，梁曉君譯，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2011年，第136頁(yè)。。然而通過(guò)設(shè)立咨議局（包括其他預(yù)備立憲舉措），將清朝的君主專制制度變革為封建的君主立憲制，畢竟是清廷一廂情愿的想法⑤以李經(jīng)羲、錫良為首的地方督撫（共20人）聯(lián)名上書清廷要求速開國(guó)會(huì)；以直省咨議局議員聯(lián)合會(huì)為代表的立憲派先后發(fā)起三次國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)；清末革命勢(shì)力尤其是湖北更是風(fēng)起云涌，清廷陷于較為孤立的地位。這些因素決定了清廷試圖將清朝的君主專制制度改為封建的君主立憲制的政治圖謀難以實(shí)現(xiàn)，在清末犬牙交錯(cuò)的各派勢(shì)力中，湖北咨議局在實(shí)際運(yùn)行中同樣具有民主政治的意義。。湖北咨議局的民主政治意義主要體現(xiàn)在它是一個(gè)程序規(guī)則系統(tǒng)，包括劃分選舉區(qū)域、成立選舉組織、選舉人資格調(diào)查、分配復(fù)選當(dāng)選人（議員）名額、分配初選當(dāng)選人名額、初選和復(fù)選投票。湖北咨議局所具有的程序規(guī)則系統(tǒng)在一定意義上強(qiáng)化了其議決地方事務(wù)權(quán)的“話語(yǔ)權(quán)”，但并不具有職權(quán)性質(zhì)。湖北咨議局被局章賦予的議決地方事務(wù)權(quán)有職權(quán)之名而無(wú)職權(quán)之實(shí)，權(quán)力雖由局章賦予，但缺乏市民社會(huì)基礎(chǔ)，而革命者堅(jiān)信權(quán)力只有通過(guò)暴力手段方能取得，正如孟德斯鳩所說(shuō)，一條萬(wàn)古不易的政治經(jīng)驗(yàn)是，具有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，直到遇到某種外在限制為止⑥孟德斯鳩：《論法的精神》，申林譯，北京：北京出版社，2007年，第68頁(yè)。。如《欽定憲法大綱》第一條規(guī)定了“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國(guó)，萬(wàn)世一系，永永尊戴”⑦《欽定憲法大綱》，夏新華等編：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，第127頁(yè)。，同時(shí)通過(guò)局章賦予地方督撫對(duì)咨議局的裁奪施行權(quán)、停會(huì)及解散之權(quán)。然而湖北咨議局所議決的地方事務(wù)的議案⑧湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)涉及的議案包括學(xué)務(wù)、農(nóng)林、農(nóng)政、實(shí)業(yè)及其他議案，共27項(xiàng)，議決地方事務(wù)權(quán)是涉及議案最多的職任權(quán)限，占總議案的39%，其中有18項(xiàng)議案獲得了湖廣總督的全部或部分支持。參見(jiàn)吳劍杰：《湖北咨議局文獻(xiàn)資料匯編》，第125—650頁(yè)。，屬于“人民之事”，在客觀上表現(xiàn)為公共利益，屬于“公”的范疇，這是否與湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的權(quán)利屬性相悖呢？以私權(quán)利行公權(quán)力之事在一定意義上體現(xiàn)了權(quán)利的異化，屬于“欲其行事，卻未賦其權(quán)”。議決地方事務(wù)之權(quán)完全操之于湖廣總督與君上，這也是有的學(xué)者將湖北咨議局定位為地方督撫“咨詢機(jī)關(guān)”的根本原因。但是作為“話語(yǔ)權(quán)”的議決地方事務(wù)權(quán)基于代議制民主、地方革命形勢(shì)、清廷與督撫的矛盾以及議會(huì)思想的傳播等主客觀因素獲得了強(qiáng)化，超越局章議案①比如“移民實(shí)邊案”“請(qǐng)?zhí)峄贷}運(yùn)商遵章應(yīng)減款項(xiàng)案”“禁止洋商在租界以外違約經(jīng)商案”。參見(jiàn)吳劍杰：《湖北咨議局文獻(xiàn)資料匯編》，第208—215、263—264、487—489頁(yè)。的提出是湖北咨議局“話語(yǔ)權(quán)”得到強(qiáng)化的例證，因此不可與一般的私權(quán)利等量齊觀。盡管如此，湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)雖有權(quán)力（職任權(quán)限）之名，卻無(wú)權(quán)力之實(shí)，其權(quán)力屬性極其弱化，在行使中表現(xiàn)為具有較強(qiáng)強(qiáng)度的權(quán)利性。

（二）資政院核議權(quán)的虛置

局章第六章在規(guī)定湖北咨議局的職任權(quán)限的同時(shí)，還賦予資政院核議權(quán)，如此看來(lái)湖北咨議局的議決地方事務(wù)權(quán)似乎有更多的權(quán)力色彩，但資政院的核議權(quán)是虛置的。資政院發(fā)軔于光緒三十二年（1906年）九月二十日，先后經(jīng)歷了資政院奏擬定資政院章折、頒行資政院院章諭、改定資政院院章兩章暨續(xù)定八章，最終擬定的《資政院院章》（以下簡(jiǎn)稱院章）只有《總綱》與《選舉》兩章，共65條。院章第三章“職掌”第十四條規(guī)定了資政院的財(cái)政權(quán)、立法權(quán)，但此兩項(xiàng)“權(quán)力”根據(jù)第十六章的規(guī)定受制于總裁、副總裁、軍機(jī)大臣以及各部行政大臣，資政院同樣僅具有“言”之權(quán)②《改訂資政院院章兩章暨續(xù)訂八章》，夏新華等編：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，第85頁(yè)。。在院章第五章“資政院與各省的關(guān)系”第二十三條規(guī)定“各省咨議局與督撫異議事件，或此省與彼省之咨議局相互爭(zhēng)議事件，均由資政院核議。議決后由總裁、副總裁具奏，請(qǐng)旨裁奪”；第二十四條規(guī)定“各省咨議局如因本省督撫有侵奪權(quán)限或違背法律等事，得呈由資政院核辦，前項(xiàng)核辦事件，若審查屬實(shí)，照二十一條辦理（即得由總裁、副總裁據(jù)實(shí)奏陳，請(qǐng)旨裁奪）”③《改訂資政院院章兩章暨續(xù)訂八章》，夏新華等編：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，第86頁(yè)。。可見(jiàn)資政院的核議權(quán)并非最終裁決權(quán)，實(shí)際裁奪權(quán)仍然掌握在專制清廷手中。在實(shí)際操作過(guò)程中資政院的核議權(quán)遭到清廷的否認(rèn)，比如湖南巡撫“私發(fā)公債案”、廣西巡撫“巡警學(xué)堂案”、云貴總督“擅定鹽斤加價(jià)”案、資政院“彈劾軍機(jī)案”、資政院“宣統(tǒng)三年預(yù)算案”、資政院“議決新刑律”案等多項(xiàng)議案，沒(méi)有一件照準(zhǔn)。清廷無(wú)視院章，均以君上之裁奪施行權(quán)予以廢止或留中，其理由在于維護(hù)以軍機(jī)處為首的中央行政以及由地方督撫為首的地方行政。由此可見(jiàn)資政院的核議權(quán)既無(wú)法律的保障，更非最終裁決權(quán)，地方督撫與咨議局的爭(zhēng)議的最終裁決權(quán)掌握在腐朽的專制清廷手中④此外還有廣西的“巡警學(xué)堂案”、云南的“擅定鹽斤加價(jià)”案，清廷均以已經(jīng)經(jīng)過(guò)有關(guān)行政機(jī)關(guān)查核而否決資政院的上奏，院章形同虛設(shè)，因此在根本上資政院所職掌的核議權(quán)基本處于虛置狀態(tài)。。因?yàn)槿藗儾粫?huì)實(shí)行自治，湖北咨議局的議決地方事務(wù)權(quán)對(duì)于公共利益而言是必要的，但是“統(tǒng)治就是要強(qiáng)迫人們作他們不愿意做的事情。簡(jiǎn)言之，統(tǒng)治是一些人對(duì)其他人加以強(qiáng)制的過(guò)程”①Schenck v. United States, 249 U. S. 47 (1919).。資政院不享有這樣的統(tǒng)治權(quán)，湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)不屬于這樣的統(tǒng)治權(quán)。

從資政院設(shè)立的時(shí)間來(lái)看，與咨議局第二次常年會(huì)相同，即宣統(tǒng)二年（1910年）九月初一，因此湖北咨議局與湖廣總督存在爭(zhēng)議請(qǐng)求資政院核議的部分僅存在于湖北咨議局第二次常年會(huì)期間。雖然湖北咨議局未就任何議案申覆資政院核議，但即使存在與湖廣總督有爭(zhēng)議的議案，申覆資政院核議，如上所議也將會(huì)受到清廷的壓制。然而即便如此，畢竟院章、局章名義上賦予了資政院的核議權(quán)，但朝廷對(duì)資政院進(jìn)一步扼壓，于宣統(tǒng)三年（1911年）六月二十六日進(jìn)一步廢除了原院章之二十四條的規(guī)定。如此資政院作為國(guó)家上下議院之基礎(chǔ)受到極大的弱化，伴隨著臭名昭著的“皇族內(nèi)閣”的設(shè)立，表明清廷加強(qiáng)中央與地方行政權(quán)，極端壓制、弱化議會(huì)的政治構(gòu)想，正如張謇所指出的“均任親貴，非祖制也；復(fù)不更事，舉措乖張，全國(guó)為之解體”②張謇：《嗇翁自訂年譜》，上海：商務(wù)印書館，1925年，第36頁(yè)。，資政院的核議權(quán)受到極大虛置，其國(guó)家議會(huì)性質(zhì)受到極大弱化。由于院章第二十四條的廢止，地方咨議局的議決地方事務(wù)權(quán)進(jìn)一步受到督撫的制約，其權(quán)力屬性進(jìn)一步弱化。

（三）湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)缺乏權(quán)力基礎(chǔ)

專制清廷是不可能對(duì)湖北咨議局下放權(quán)力的，具體方式是先通過(guò)局章“畫餅充饑”賦予湖北咨議局一定的職權(quán)，再通過(guò)專制的裁奪施行權(quán)奪去所謂的職任權(quán)限，其根本目的在于通過(guò)新的“官紳合治”挽救風(fēng)雨飄搖的滿清專制政權(quán)。如上所述，湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)具有較強(qiáng)的權(quán)利色彩，那什么是權(quán)利？權(quán)利與權(quán)力的區(qū)別是什么？湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)為何缺乏權(quán)力的基礎(chǔ)？這是本部分探討的內(nèi)容。關(guān)于權(quán)利是什么，理論界有不同的界說(shuō)③以洛克、孟德斯鳩、盧梭為代表的天賦人權(quán)論者，認(rèn)為權(quán)利是什么并不重要，權(quán)利的目的才是重點(diǎn)，權(quán)利是構(gòu)建善良社會(huì)、政治社會(huì)的邏輯起點(diǎn)。以康德為代表的哲學(xué)家認(rèn)為權(quán)利是“意志的的自由行動(dòng)”。格林認(rèn)為權(quán)利的本質(zhì)是以個(gè)人為基礎(chǔ)，以個(gè)人在社會(huì)中的道德關(guān)系為核心。耶林認(rèn)為權(quán)利的本質(zhì)為利益。在法學(xué)家看來(lái)道德不僅是一個(gè)自然權(quán)利，同時(shí)也成為一個(gè)法律權(quán)利。在我國(guó)則存在法的權(quán)利本位論、法的義務(wù)中心論、權(quán)利義務(wù)一致說(shuō)三種學(xué)說(shuō)。王人博先生將權(quán)利總結(jié)為，權(quán)利就是由自由意志支配的，以某種利益為目的的一定的行為自由。參見(jiàn)王人博：《權(quán)利及其救濟(jì)》，濟(jì)南：山東人民出版社，2002年，第1—31頁(yè)。，一般而言，權(quán)利最終是導(dǎo)源于特定的物質(zhì)生產(chǎn)關(guān)系和交往形式，并通過(guò)個(gè)體與社會(huì)之間關(guān)系的不同構(gòu)成表現(xiàn)出來(lái)。社會(huì)是人創(chuàng)造的，人是社會(huì)的中心，社會(huì)是屬人的社會(huì)。社會(huì)說(shuō)到底就是現(xiàn)實(shí)的個(gè)體的一種存在方式，社會(huì)的歷史也“不過(guò)是追求著自己目的的人的活動(dòng)而已”④《馬克思恩格斯全集》第2卷，北京：人民出版社，1957年，第118—119頁(yè)。。因此，在馬克思主義者看來(lái)權(quán)利是在個(gè)人參與社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)、社會(huì)交往中產(chǎn)生的，其本身即具有一定的道德與倫理基礎(chǔ)，而實(shí)證法只是將其中一部分權(quán)利確認(rèn)為實(shí)證性權(quán)利，于是有了應(yīng)然權(quán)利與實(shí)然權(quán)利之分。從權(quán)利與權(quán)力的性質(zhì)來(lái)看，權(quán)利是與社會(huì)主體作為人的存在緊密相連的，權(quán)利與人的生命存在具有直接同一性，保障社會(huì)主體的權(quán)利就是保護(hù)社會(huì)主體作為一個(gè)獨(dú)立的人的資格。而權(quán)力則不同，它是特定的人所具有的支配他人的力量，是“把自己的意志強(qiáng)加給他人行為的可能性”①馬克思·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》下卷，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第260頁(yè)。。從權(quán)力與權(quán)利的力量對(duì)比來(lái)看，權(quán)利要比權(quán)力弱小得多，權(quán)利是個(gè)人生存的精神條件，它的基礎(chǔ)是個(gè)人的力量；而權(quán)力則不同，它的基礎(chǔ)和實(shí)力后盾是國(guó)家，任何個(gè)人與國(guó)家相比均是弱小的，微不足道的，因此，從實(shí)力上講權(quán)力是強(qiáng)者，權(quán)利是弱者。韋德認(rèn)為“政府不應(yīng)當(dāng)在普通法律上享有不必要的特權(quán)和豁免權(quán)”②威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997年，第27頁(yè)。，而地方督撫依據(jù)局章享有的裁奪施行權(quán)即屬于特權(quán)的范疇。權(quán)力與權(quán)利運(yùn)行的重要區(qū)別還在于權(quán)力運(yùn)行的公開性而權(quán)利行使則不要求必須公開。權(quán)力行使的非公開性導(dǎo)致隨之而來(lái)的權(quán)力缺乏監(jiān)督，而且自以為得到民眾的認(rèn)可，并以此作為幌子和掩飾，專制權(quán)力的隱形運(yùn)作即屬此類。關(guān)于代議制原則和權(quán)力公開性的聯(lián)系，卡爾·施密特作了比較經(jīng)典的表述，“只有在公開的環(huán)境中才可能實(shí)行代議制……在秘密的私自的環(huán)境中不可能實(shí)行代議制……只有當(dāng)議會(huì)行為公開時(shí)，議會(huì)制才有代議制特點(diǎn)”。③轉(zhuǎn)引自諾伯特·波比奧：《民主與獨(dú)裁：國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和限度》，梁曉君譯，第30頁(yè)。局章所賦予湖廣總督的裁奪施行權(quán)是在秘密狀態(tài)下行使的。

湖北咨議局的議決地方事務(wù)權(quán)并不具有國(guó)家強(qiáng)制力的保障?！稇椪幉轲^等奏擬訂各省咨議局并議員選舉章程折》認(rèn)為咨議局的首要意涵即在于作為民權(quán)之代表僅具有“言”之權(quán)而非“行”之權(quán)，而馬克思認(rèn)為法律與人打交道僅限于人的行為。因此，局章第二十一條第一項(xiàng)賦予咨議局“議決本省應(yīng)興應(yīng)革事件”之議決地方事務(wù)權(quán)僅限于就地方事務(wù)提出建議。湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)受制于督撫的裁奪施行權(quán)，而資政院核議權(quán)又處于虛置的狀態(tài)，湖北咨議局權(quán)力屬性缺乏有效的保障，其議決地方事務(wù)權(quán)雖有權(quán)力之名并無(wú)權(quán)力之實(shí)。如上所述，權(quán)力與權(quán)利的重要區(qū)別在于，權(quán)力對(duì)于預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有國(guó)家強(qiáng)制力或國(guó)家暴力的保障，“鑒于暴力是一個(gè)人對(duì)其他人施行統(tǒng)治所依賴的最強(qiáng)有力的手段，無(wú)論是誰(shuí)在特定邊界內(nèi)保有排除任何其他而運(yùn)用這種手段的能力，他便在至上權(quán)力或最高權(quán)力的意義上擁有主權(quán)”④諾伯特·波比奧：《民主與獨(dú)裁：國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和限度》，梁曉君譯，第72頁(yè)。，而緊隨局章（前后相差一個(gè)月零5天）頒布的《欽定憲法大綱》確立了主權(quán)在君原則。根據(jù)局章的規(guī)定，湖北咨議局的議決地方事務(wù)權(quán)除依附于湖廣總督的裁奪施行權(quán)外，并無(wú)任何國(guó)家機(jī)器的保障。所謂湖北咨議局議決地方應(yīng)興應(yīng)革事務(wù)，其實(shí)質(zhì)并非“議決”而是呈請(qǐng)湖廣總督的“建議案”，其議決地方應(yīng)興應(yīng)革地方事務(wù)不過(guò)是湖廣總督的“秘書工作”?！叭绻f(shuō)暴力是政治權(quán)力的一個(gè)必要條件，那么其排他性的運(yùn)用便成為一種充分條件”⑤諾伯特·波比奧：《民主與獨(dú)裁：國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和限度》，梁曉君譯，第73頁(yè)。，湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)所議決的議案并不能直接施行，而必須呈請(qǐng)湖廣總督“裁奪施行”。湖北咨議局雖然對(duì)于湖廣總督不予準(zhǔn)許的議案享有復(fù)議權(quán)，或呈請(qǐng)資政院核議，但議案最終能否施行決定權(quán)歸于地方督撫與君主主權(quán)。湖北咨議局雖然是代議制民主的產(chǎn)物⑥莫斯卡只承認(rèn)兩條政治公理：一、權(quán)力來(lái)自于神的權(quán)威；二、權(quán)力來(lái)自于人民。參見(jiàn)加塔諾·莫斯卡：《統(tǒng)治階級(jí)：政治科學(xué)原理》，賈鶴鵬譯，北京：譯林出版社，2012年，第89頁(yè)。，但清末的代議制民主具有以下幾方面局限性，從而進(jìn)一步弱化湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的權(quán)力屬性：1、湖北咨議局選舉過(guò)程包括劃分選舉區(qū)域、成立選舉組織、選舉人資格調(diào)查、分配復(fù)選當(dāng)選人（議員）名額、分配初選當(dāng)選人名額、初選和復(fù)選投票，是在“官紳合治”基礎(chǔ)上自上而下進(jìn)行的，選舉人及被選舉人處于被動(dòng)地位，從而影響湖北咨議局議員的參政熱情；2、湖北人口總數(shù)為25 590 308，選民人數(shù)為113 233，僅占全體選民的0.44%①王士達(dá)：《民政部戶口調(diào)查及各家估計(jì)》，《社會(huì)科學(xué)雜志》1932年第8期。，民主化程度極低，湖北咨議局各項(xiàng)職任權(quán)限的合法性基礎(chǔ)極其弱化；3、所選出的湖北咨議局議員大多出生于舊科舉制度下的士紳階層②湖北咨議局議員定額的標(biāo)準(zhǔn)即為該省學(xué)額總數(shù)百分之五為準(zhǔn)，這決定了湖北咨議局議員的階級(jí)局限性。參見(jiàn)局章第二條案語(yǔ)。，占82%，議員中頗多曾任政府職官，議員多出身富有之家，這表明湖北咨議局議員具有很大的階層、階級(jí)局限性。

望亭水利樞紐遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)自2006年建成以來(lái)，在“少人值守，遠(yuǎn)程操控”方面得到了很好的應(yīng)用和實(shí)踐，大大減輕了現(xiàn)場(chǎng)管理單位的工作強(qiáng)度，提升了工程管理水平。但基于水利工程操控需求的單一性，已經(jīng)明顯跟不上水利現(xiàn)代化發(fā)展的要求，同時(shí)隨著工程運(yùn)行任務(wù)的增加和業(yè)務(wù)工作的拓展，已無(wú)法滿足水利現(xiàn)代化發(fā)展的需要，急需進(jìn)行更新改造。而因水利工程的差異性和用戶需求不同，自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)未能形成較為統(tǒng)一的商用成品軟件，原自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)因開發(fā)公司的設(shè)計(jì)能力和當(dāng)時(shí)條件制約，在用戶體驗(yàn)方面存在較多不完善的地方，降低了用戶對(duì)系統(tǒng)的接受度和認(rèn)同感。

三、湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的行使

綜觀湖北咨議局兩次常年會(huì)所議決的六十九件議案，其中四十件獲得湖廣總督的完全或部分支持，近一半的議案（二十九件）被湖廣總督完全否決，且無(wú)任何一項(xiàng)議案申請(qǐng)資政院核議。這進(jìn)一步確證了湖北咨議局的各項(xiàng)職權(quán)（除議決地方事務(wù)權(quán)還包括地方立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)）權(quán)力屬性極其弱化。基于湖廣總督裁奪施行權(quán)在實(shí)際議案操作過(guò)程中的最終決定性，本部分僅探討湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)所行使的議案，且獲得湖廣總督完全或部分支持的相關(guān)性議案，這體現(xiàn)了局章“官紳合治”③局章所體現(xiàn)的“官紳合治”的宗旨既是權(quán)力異化的產(chǎn)物也是法治異化的表現(xiàn)，其根源在于主權(quán)在君。的宗旨。在此前提下，湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)涉及的議案包括學(xué)務(wù)、農(nóng)政、工業(yè)及其他類議案④湖北咨議局議案》，《新聞報(bào)》1910年10月16日。，共18項(xiàng)議案，占該類議案的67%。

（一）學(xué)務(wù)類議案

1.改良法政學(xué)堂案⑤ 《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 18頁(yè)。

該案為咨議局提議之學(xué)務(wù)類議案。湖北咨議局關(guān)于法政學(xué)堂的改良主要包括兩大方面：（1）改良人才任用的方法。具體包括任用章程的修改；裁汰冗員；職員資格之確定。（2）改良款項(xiàng)收入支出之辦法。具體包括改定撥付款項(xiàng)之機(jī)關(guān)；裁減職員之薪金；酌定教員之薪金；停止學(xué)生的津貼。湖廣總督部分同意了湖北咨議局“改良法政學(xué)堂”的議案，并進(jìn)行了一定的修改。該議案改良了人才任用辦法，同時(shí)明確了款項(xiàng)收支辦法。在“官紳合治”下湖北法政學(xué)堂獲得了部分改良，促進(jìn)了湖北學(xué)務(wù)的發(fā)展。

2.規(guī)定東西洋學(xué)生經(jīng)費(fèi)案⑥ 《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 28頁(yè)。

該案為咨議局提議之學(xué)務(wù)類議案。由于留學(xué)經(jīng)費(fèi)是湖北學(xué)費(fèi)的大宗，而湖北學(xué)費(fèi)已捉襟見(jiàn)肘，雖為了培養(yǎng)人才，不可裁減，但其中出現(xiàn)的浮濫冗費(fèi)應(yīng)當(dāng)予以裁節(jié)，以減輕人民的負(fù)擔(dān)。該議案主要包括兩方面：（1）裁撤留美學(xué)生監(jiān)督；（2）厘清留學(xué)官費(fèi)之冒領(lǐng)、濫用。湖廣總督在札復(fù)①《湖北咨議局議決案》，《新聞報(bào)》1910年10月21日。中認(rèn)為，贊同撤回留美學(xué)生監(jiān)督，但是湖北咨議局的匯款之辦法難以解決留學(xué)生透支與臨時(shí)有困難的問(wèn)題，湖廣總督也不同意立即根據(jù)省籍統(tǒng)一劃定。但是對(duì)該議案的要旨和辦法總體上還是肯定的，批示等到各國(guó)公使查復(fù)核定后，再公布施行。該議案要求裁撤留美學(xué)生監(jiān)督以及厘清留學(xué)官費(fèi)之冒領(lǐng)、濫用，在留學(xué)生這一專項(xiàng)上部分革除了留學(xué)生學(xué)費(fèi)領(lǐng)用方面的弊端，促進(jìn)了湖北地方行政官?gòu)d在留學(xué)事務(wù)方面的改革。

（二）農(nóng)政類議案

1.推廣農(nóng)林以興實(shí)業(yè)案②《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 76頁(yè)。

湖北咨議局認(rèn)為督撫所交議之“推廣農(nóng)林以興實(shí)業(yè)案”，有五處可行，有十一處不可行。可行各條主要包括：A.請(qǐng)即擴(kuò)充苗圃用地面積；B.建議將各府的林業(yè)署改名為農(nóng)林籌辦所，農(nóng)業(yè)籌辦所的職員限定由紳學(xué)界選充；C.請(qǐng)求開辦勸農(nóng)白話報(bào)；D.農(nóng)林演說(shuō)會(huì)場(chǎng)請(qǐng)立即設(shè)立于首縣；E.各府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一設(shè)置苗圃。否決各條主要包括：A.請(qǐng)裁撤農(nóng)林局，原交議案所提出的另外設(shè)立農(nóng)林總局的提議不應(yīng)當(dāng)施行；B.不應(yīng)當(dāng)另外設(shè)立農(nóng)林兩試驗(yàn)場(chǎng)；C.調(diào)查員不應(yīng)派到各府，同時(shí)不應(yīng)設(shè)立編查荒土公所；D.督撫所提議案認(rèn)為應(yīng)當(dāng)派員到各府設(shè)墾荒公所應(yīng)當(dāng)作罷；E.農(nóng)林夜辦學(xué)堂請(qǐng)暫時(shí)不要開辦；F.請(qǐng)不要派員調(diào)查外省的農(nóng)林事務(wù)；G.請(qǐng)暫時(shí)不要設(shè)立肥料制造所；H.請(qǐng)暫時(shí)不要另設(shè)農(nóng)產(chǎn)制造所；I.請(qǐng)無(wú)需在各府設(shè)立試驗(yàn)場(chǎng)，試驗(yàn)場(chǎng)設(shè)立的目的在于供學(xué)生實(shí)習(xí)之用；J.不必多籌各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；K.暫時(shí)不要設(shè)立屯墾公所。該議案作為督撫提交的議案，湖北咨議局本著“精兵簡(jiǎn)政”的原則，建議裁撤農(nóng)林局，不應(yīng)在各府設(shè)墾荒公所、墾土公所、試驗(yàn)場(chǎng)，暫不要開辦農(nóng)林夜班、肥料制造所、農(nóng)產(chǎn)執(zhí)照所、屯墾公所，不另設(shè)農(nóng)林兩試驗(yàn)場(chǎng)。在具體的論證理由中，理由較為詳實(shí)，既充分考慮湖北切實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)及地理的實(shí)際情況，又本著循序漸進(jìn)的務(wù)實(shí)精神，在客觀上為湖北節(jié)省了經(jīng)費(fèi)，并推動(dòng)了湖北農(nóng)林業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。湖北咨議局所議決的該議案認(rèn)為督撫提交的議案五項(xiàng)可行十一項(xiàng)不可行，是湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的成功案例，充分體現(xiàn)了湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的積極行使。該議案同時(shí)體現(xiàn)了“官紳合治”的積極意義，作為湖廣總督提交的議案，有十一項(xiàng)提議被否決，但湖廣總督還是基本肯定了湖北咨議局的議案，這從一個(gè)側(cè)面反映了湖廣總督與湖北咨議局較為合作的態(tài)度③《湖北咨議局紀(jì)事》，《新聞報(bào)》1909年12月5日。。

2.興茶業(yè)以開利源案④《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 74頁(yè)。

湖廣總督交議原案稱，“欲振興本省茶業(yè)，應(yīng)從設(shè)研究院與成立公司下手。研究所乃公司的根本，未經(jīng)研究，公司雖設(shè)無(wú)益，因此設(shè)立研究所刻不容緩”。湖北咨議局經(jīng)過(guò)議決認(rèn)為：（1）研究所的設(shè)立應(yīng)當(dāng)分為三種：漢上長(zhǎng)期之研究、茶商臨時(shí)之研究與產(chǎn)茶地方之研究。（2）研究所的學(xué)科適宜分為兩種，實(shí)科與文科。（3）湖北咨議局認(rèn)為研究所的籌設(shè)首先應(yīng)當(dāng)快速預(yù)備教員，這在交議原案中并未涉及。（4）交議原案認(rèn)為整頓茶業(yè)的關(guān)鍵辦法在于設(shè)立研究所與成立公司，但湖北咨議局認(rèn)為公司的設(shè)立應(yīng)當(dāng)從緩。（5）公司未設(shè)之前的補(bǔ)救辦法，包括茶商的注冊(cè)、設(shè)立茶業(yè)公棧。湖北咨議局就如何設(shè)立茶業(yè)研究所提出了積極有效的措施，獲得督撫的首肯，是地方實(shí)業(yè)“官紳合治”的成功案例，在一定程度上推動(dòng)了湖北農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.講求宣防以除水患案① 《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 72頁(yè)。

湖北咨議局對(duì)督撫交議之原案進(jìn)行了修訂，具體為：（1）由于堤工總局之前附屬設(shè)立于藩司衙門，現(xiàn)在分別委任各專員各司其事，因此湖北咨議局認(rèn)為應(yīng)當(dāng)另行擇地獨(dú)立設(shè)立堤工總局，以彰顯權(quán)力的統(tǒng)一以及專門的責(zé)任。（2）在長(zhǎng)江、漢江的重點(diǎn)區(qū)域——荊門州與安陸，分別設(shè)立堤工專局，選擇總局中熟悉工程并勞苦的府廳專門進(jìn)行監(jiān)督籌備，并附帶委員，加派紳董，以資助專局的工作。（3）專局在所轄境內(nèi)設(shè)上中下三分局，其中襄河專局（荊門州專局）同時(shí)附加設(shè)立東西荊河兩分局。各分局所轄的地段酌情分為上中下三個(gè)汛段，分別責(zé)成士紳隨時(shí)巡視。（4）堤工總局內(nèi)附屬設(shè)立堤工研究所，其研究人員由對(duì)堤壩工程有閱歷的官紳擔(dān)當(dāng)。（5）委派人員測(cè)繪江漢水道圖。（6）購(gòu)置挖河機(jī)器船以疏浚河道。（7）基于“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，湖北咨議局認(rèn)為應(yīng)當(dāng)預(yù)留經(jīng)費(fèi)作為臨時(shí)防險(xiǎn)之用，主要包括一些防范水險(xiǎn)的設(shè)備以及人力、車夫、施工的費(fèi)用。該議案詳細(xì)規(guī)劃了堤工的組織機(jī)構(gòu)，分為總局、專局、分局，同時(shí)在總局內(nèi)設(shè)研究所，組織機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)設(shè)置合理、科學(xué)；該議案同時(shí)規(guī)定了水道圖的測(cè)繪、挖河機(jī)器船的購(gòu)置、總經(jīng)費(fèi)預(yù)算等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算；該議案以附條的形式規(guī)定了“宣防以除水患案”的相關(guān)事項(xiàng)，包括土費(fèi)的籌辦、存儲(chǔ)、開支，有堤州縣臨河臨湖新淤地之田畝的租稅問(wèn)題，禁止私筑擋水用的堤圩，剔除借工肥己的弊端，裁撤堤州縣境內(nèi)所設(shè)的堤工民局。湖北咨議局致力于改革地方農(nóng)業(yè)弊政，維系民生，在一定意義上取得了積極效果。

4.籌辦荒政以紓民困案② 《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 83頁(yè)。

“籌辦荒政以紓民困案”的背景為湖北在宣統(tǒng)元年（1909年）發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)，據(jù)此湖北咨議局提出六項(xiàng)辦法作為各方面賑災(zāi)的補(bǔ)充。具體包括：（1）放賑委員必須廉潔干練且能長(zhǎng)久擔(dān)任此職；（2）應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)考察賑災(zāi)委員的成績(jī)；（3）免除、減緩的告示適宜詳細(xì)頒發(fā)；（4）采辦運(yùn)濟(jì)；（5）改種新種；（6）均派款項(xiàng)。湖北咨議局提出六項(xiàng)辦法作為各方面賑災(zāi)的補(bǔ)充，湖廣總督準(zhǔn)予裁奪施行，體現(xiàn)了湖北咨議局處置地方應(yīng)急事務(wù)的積極作用。

（三）工業(yè)類議案

1.建設(shè)公司以維持膏業(yè)案①《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 88頁(yè)。

該人民陳請(qǐng)之議案由規(guī)復(fù)應(yīng)鹽委員會(huì)王光翰委員接受應(yīng)城縣職業(yè)商人彭瑗等人呈請(qǐng)的“建設(shè)公司維持膏業(yè)”的陳請(qǐng)書，而提交常駐議員會(huì)審議。該案主要爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立石膏業(yè)公司，湖北咨議局認(rèn)為盡管在籌集資金與股份分配方面存在一些爭(zhēng)議，但應(yīng)當(dāng)設(shè)立公司以促進(jìn)該行業(yè)的發(fā)展。湖廣總督接到湖北咨議局議案后查明了相關(guān)事實(shí)并準(zhǔn)許他們成立公司。湖北咨議局在該議案中提出以招股的形式建立公司，推進(jìn)了商律的發(fā)展，近代初步的民商事法制精神通過(guò)此議案得以體現(xiàn)。

2.興礦業(yè)以辟利源案②《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 91頁(yè)。

“興礦業(yè)以辟利源案”主要分為四個(gè)方面：（1）去弊的方法在于趕緊創(chuàng)立公司，并發(fā)展民智；（2）調(diào)查之法，應(yīng)當(dāng)先令地方官呈報(bào)，再派人進(jìn)行勘探，并設(shè)立礦山保護(hù)會(huì)；（3）應(yīng)當(dāng)由勸業(yè)公所設(shè)立化驗(yàn)所；（4）試辦的方法應(yīng)當(dāng)先以純粹商辦為主?！芭d礦業(yè)以開利源案”針對(duì)督院交議案中提出的開辦礦業(yè)的六大弊端提出了切實(shí)可行的辦法，并照顧到全局與現(xiàn)實(shí)（開辦鐵路），招投標(biāo)、拆解股款、開啟民智摒棄迷信、官紳合力、設(shè)立礦山保護(hù)會(huì)等，不僅在當(dāng)時(shí)具有現(xiàn)實(shí)意義，而且對(duì)現(xiàn)在仍然具有一定的借鑒價(jià)值。

3.請(qǐng)淮應(yīng)并銷清查爐數(shù)實(shí)行規(guī)復(fù)應(yīng)鹽案③《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 68頁(yè)。

該議案為咨議局提議之案，湖北咨議局提出規(guī)復(fù)應(yīng)鹽的四項(xiàng)措施：（1）復(fù)立保課公所，并發(fā)給畫押，以為清查爐數(shù)之機(jī)關(guān)。（2）提出稽查爐數(shù)的方法：由熬爐多少為準(zhǔn)，并適用三聯(lián)版票。（3）現(xiàn)有的應(yīng)鹽產(chǎn)量每年已達(dá)到兩千兩百余萬(wàn)斤，足以供給云夢(mèng)、天門、應(yīng)山等十州縣，要求打開銷路，實(shí)行應(yīng)、淮并銷。（4）將安陸作為應(yīng)鹽銷路的組成部分。湖廣總督雖然認(rèn)為實(shí)行應(yīng)、淮并銷，改變引地，關(guān)系兩省鹽法，應(yīng)與督辦鹽政大臣及會(huì)辦兩淮鹽政會(huì)商，但是原則上同意了湖北咨議局提出的其他事項(xiàng)。本議案促進(jìn)了本省應(yīng)鹽業(yè)的興起與發(fā)展，同時(shí)對(duì)于協(xié)調(diào)應(yīng)鹽與淮鹽的關(guān)系也提出了具體的設(shè)想，對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)鹽業(yè)的規(guī)范管理具有一定的促進(jìn)意義。

（四）其他議案

在“官紳合治”下，湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的行使，還涉及9項(xiàng)其他類型的案件。

1.“籌辦經(jīng)費(fèi)以辦自治案”④《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 125頁(yè)。?！稇椪幉轲^資政院會(huì)奏憲法大綱暨議院法選舉法要及逐年籌備事宜折》（經(jīng)上諭批準(zhǔn)向全國(guó)頒布）定于光緒三十四年至光緒四十二年（1908—1916年）九年中籌備立憲事宜。在籌備立憲方面，每年應(yīng)辦的事項(xiàng)，其中包括光緒三十四年（1908年）頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程，宣統(tǒng)元年（1909年）籌辦自治鄉(xiāng)地方自治，設(shè)立自治研究所。在此背景下由湖廣總督提出“籌辦經(jīng)費(fèi)以辦自治案”交湖北咨議局議決。該議案明確了湖北咨議局與地方自治會(huì)的關(guān)系，湖北咨議局作為省級(jí)議會(huì)的雛形并非地方自治機(jī)關(guān)。2.“禁止纏足案”①《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 116頁(yè)。。該項(xiàng)議案是清廷、地方督撫有禁令但囿于地方習(xí)俗、觀念、利害而不予執(zhí)行，湖北咨議局基于國(guó)富民強(qiáng)的考慮要求重申禁令、令行禁止，體現(xiàn)了湖北咨議局在革除地方陋習(xí)中的堅(jiān)定立場(chǎng)。3.“禁種洋煙案”②《湖北省咨議局第一次議事速記錄》，第 131頁(yè)。。中國(guó)淪為半殖民地的導(dǎo)火索在于洋煙（鴉片），而洋煙是損害國(guó)民體質(zhì)，是近代中國(guó)國(guó)衰民弱的重要原因，湖北咨議局提出的“禁種洋煙案”旨在富國(guó)強(qiáng)兵，是逐漸擺脫殖民侵略的重要舉措。4.“關(guān)于地方自治之議案”③《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 36頁(yè)。。湖北咨議局提出關(guān)于丁漕附加自治經(jīng)費(fèi)、關(guān)于厲行全省禁煙、關(guān)于租賣產(chǎn)業(yè)之限制、關(guān)于收容幼童之教養(yǎng)。在湖北咨議局的積極推動(dòng)下，地方自治機(jī)構(gòu)實(shí)為自治團(tuán)體是地方行政官?gòu)d的重要補(bǔ)充，是地方憲制的重要組成部分。5.“漢口后湖開河筑路咨詢案”④《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 101頁(yè)。。“要想富，先修路”，湖北咨議局為促進(jìn)湖北地方發(fā)展建議開河筑路，既是民生之舉，促進(jìn)商業(yè)、交通、運(yùn)輸?shù)雀餍袠I(yè)的發(fā)展，又鞏固了湖北地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。6.“籌辦積谷宜注重社倉(cāng)案”⑤《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 75頁(yè)。。該議案為湖北咨議局防止囤積居奇而提出的重要議案，對(duì)于發(fā)展民生，促進(jìn)商業(yè)的正常發(fā)展具有重要作用。7.“施南、安陸府增、癝生鑄濤、楊文湘等咨請(qǐng)鄰省革除折扣本省銅幣案”⑥《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 112頁(yè)。。該案雖涉及跨省貿(mào)易，但此議案咨議局并不逾章，屬于湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的范疇。該議案是湖北咨議局針對(duì)跨省貿(mào)易提出的議案，其對(duì)于湖北本地商業(yè)的跨區(qū)域發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。8.“重申禁煙禁令案”⑦《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 121頁(yè)。。該議案體現(xiàn)了湖北咨議局革除地方弊病不遺余力，其雖為省級(jí)議會(huì)的雛形，但對(duì)地方事務(wù)確實(shí)起到了“興利革弊”的作用，但在另一方面說(shuō)明清末弊政如山，社會(huì)頑疾比比皆是，遠(yuǎn)非咨議局所能完全革除。9.“請(qǐng)批答水利議決案質(zhì)問(wèn)案”⑧《湖北省咨議局第二次議事速記錄》，第 126頁(yè)。。本案為“宣防以興水利一案”的續(xù)案，一方面體現(xiàn)了湖北咨議局重視議案的實(shí)效，以確保議決地方事務(wù)權(quán)落到實(shí)處。另一方面體現(xiàn)了湖北咨議局關(guān)于地方事務(wù)質(zhì)詢權(quán)的行使。

四、湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的局限

（一）湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)的行使，除上述18項(xiàng)議案獲得湖廣總督完全或部分支持外，尚有9項(xiàng)議案被湖廣總督以各種理由予以否決，占該類議案的33%

被督撫否決的議案具體包括：“興學(xué)籌款以廣教育案”“改良高等農(nóng)業(yè)學(xué)堂案”“規(guī)復(fù)應(yīng)鹽案”“關(guān)于學(xué)務(wù)之議案”“實(shí)業(yè)學(xué)社經(jīng)理人馬應(yīng)瑞等陳請(qǐng)以農(nóng)工商三講習(xí)所學(xué)生一律改歸官費(fèi)案”“保存民礦收復(fù)利權(quán)以維公益案”“請(qǐng)專奏保存礦石分別取消外售合同維持民礦不許強(qiáng)圈勒賣案”“請(qǐng)專奏注銷臺(tái)子灣水泥廠執(zhí)照收明家嘴水泥場(chǎng)入官另招商股接辦以保本省權(quán)利案”“武漢職商錢良佐等陳請(qǐng)官紙印刷局專印六種官紙案”。①參見(jiàn)《湖北咨議局紀(jì)事》，《新聞報(bào)》1909年11月28日；《湖北咨議局記事》，《新聞報(bào)》1910年10月13日。湖北咨議局行使議決地方事務(wù)權(quán)的這九項(xiàng)議案，雖然并沒(méi)有獲得湖廣總督的許可而裁奪施行，而僅具有“言”的借鑒意義，但這絕不意味著被否決議案重要性的降低，尤其是關(guān)于學(xué)務(wù)的一般性議案，如“興學(xué)籌款以廣教育案”。“興學(xué)籌款以廣教育案”共設(shè)有八綱，分別為關(guān)于省城學(xué)務(wù)應(yīng)興之計(jì)劃、關(guān)于教育補(bǔ)習(xí)之計(jì)劃、關(guān)于省城學(xué)務(wù)應(yīng)革之計(jì)劃、關(guān)于各府廳州縣學(xué)務(wù)應(yīng)興之計(jì)劃、關(guān)于教育補(bǔ)助之計(jì)劃、省城學(xué)務(wù)經(jīng)費(fèi)之籌措、關(guān)于省城補(bǔ)助教育各種經(jīng)費(fèi)、關(guān)于各府州縣學(xué)務(wù)經(jīng)費(fèi)之計(jì)劃，除第六綱外各綱計(jì)劃的內(nèi)容均較為詳盡。該案對(duì)于湖北地方教育的發(fā)展具有整體規(guī)劃性意義，然而由于湖廣總督與湖北咨議局在學(xué)務(wù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，湖北咨議局認(rèn)為應(yīng)由裁捐局裁減各項(xiàng)開支以撥充學(xué)費(fèi)，剩余部分用作償付賠款，而湖廣總督認(rèn)為簽捐局實(shí)為前任湖廣總督張之洞設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，并無(wú)能力撥付學(xué)款。與同屬于湖廣總督管轄的湖南而言，湖南省咨議局議決地方事務(wù)權(quán)涉及的工業(yè)議案僅“議決改良礦務(wù)案”、“議決振興工業(yè)大宗案”兩項(xiàng)，且均為督撫交議的議案②楊鵬程：《湖南咨議局文獻(xiàn)匯編》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2009年，第2頁(yè)。。而湖北省咨議局除督撫交議的兩項(xiàng)工業(yè)議案外，湖北咨議局提議與人民陳情的工業(yè)議案共5項(xiàng)，僅部分裁奪施行2項(xiàng)，而部分裁奪施行的“請(qǐng)淮應(yīng)并銷清查爐數(shù)實(shí)行規(guī)復(fù)應(yīng)鹽案”難以真正施行。由此可見(jiàn)，兩廣地區(qū)在涉及地方經(jīng)濟(jì)命脈的工業(yè)議案方面，由湖廣總督實(shí)際掌控③在江蘇、江西、廣西等省份的咨議局同樣存在類似的情況。參見(jiàn)Shiping Hua, “Shen Jiaben and the Late Qing Legal Reform (1901-1911)”, Published online: 12 July 2013. Springer Science Business Media Dordrecht 2013.。

（二）湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)對(duì)于收受人民陳請(qǐng)之議案存在程序失范的現(xiàn)象，導(dǎo)致其法治功能的弱化

在各項(xiàng)議案中，“建設(shè)公司以維持膏業(yè)案”為由人民陳請(qǐng)而由湖北咨議局行使議決地方事務(wù)權(quán)的議案。該議案由規(guī)復(fù)應(yīng)鹽委員會(huì)王光翰接受應(yīng)城縣職業(yè)商人彭瑗等人呈請(qǐng)的“建設(shè)公司維持膏業(yè)”的陳請(qǐng)書，而提交常駐議員會(huì)審議。湖北咨議局共設(shè)有9個(gè)專門委員會(huì)，分別為法律委員會(huì)、預(yù)算決算委員會(huì)、稅法及公債委員會(huì)、陳請(qǐng)委員會(huì)、資格審查委員會(huì)、懲罰委員會(huì)、規(guī)復(fù)應(yīng)鹽委員會(huì)和荒政委員會(huì)及工業(yè)委員會(huì)，專門委員會(huì)的設(shè)置雖具有近現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)的形式結(jié)構(gòu)，但并未行使其應(yīng)有的功能。專門委員會(huì)除具有接受案件的功能，更應(yīng)具有審查案件的功能，其審查意見(jiàn)提交湖北咨議局議員會(huì)或其常駐議員會(huì)。在“建設(shè)公司以維持膏業(yè)案”中，直接由專門委員會(huì)委員轉(zhuǎn)交陳請(qǐng)書而未集體對(duì)提案進(jìn)行深入研究與審查的做法至少存在以下弊端：1.對(duì)提案是否提交湖北咨議局常駐議員會(huì)缺乏必要的審查環(huán)節(jié)，人民陳請(qǐng)之議案作為個(gè)體性議案往往具有私益性的特點(diǎn)，并不能反映不特定多數(shù)人群的公益訴求。因此由專門委員會(huì)個(gè)別委員轉(zhuǎn)交湖北咨議局常駐議員會(huì)的方式容易導(dǎo)致“因私廢公”。2.個(gè)別委員轉(zhuǎn)交提案的方式導(dǎo)致專門委員會(huì)形同虛設(shè)，難以發(fā)揮其專業(yè)化的功能，人民陳請(qǐng)之提案必須經(jīng)專門委員會(huì)集體審議，如案情具有一定的代表性，且能推動(dòng)湖北地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)的發(fā)展，可以提請(qǐng)常駐議員會(huì)立案審查，湖北咨議局作為省級(jí)議會(huì)的雛形，畢竟與司法審判機(jī)關(guān)的功能存在差異。3.導(dǎo)致湖北咨議局法治功能弱化，由專門委員會(huì)個(gè)別委員轉(zhuǎn)交提案的方式違反法治程序化審查，必然導(dǎo)致人治因素的不當(dāng)介入，而不利于法治價(jià)值的彰顯以及法治觀念的倡導(dǎo)。

（三）協(xié)商民主在湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)中的缺失

湖北咨議局在議決地方事務(wù)權(quán)中雖僅具有“言”之權(quán)而無(wú)“行”之權(quán)，但其作為省級(jí)議會(huì)的雛形應(yīng)充分發(fā)揮其“言”之功能、功效。湖北咨議局在議決地方事務(wù)權(quán)的行使過(guò)程中初步體現(xiàn)了代議制民主價(jià)值功能，但協(xié)商民主嚴(yán)重缺失。“官紳合治”的內(nèi)在缺陷是協(xié)商民主缺失的根本原因，湖廣總督批答議案并未與湖北咨議局占多數(shù)的士紳議員協(xié)商，湖廣總督基本獨(dú)享的“行”之權(quán)導(dǎo)致湖北咨議局與湖北地方行政官?gòu)d缺乏平等的基礎(chǔ)，構(gòu)成以“行”壓“言”、以“權(quán)力”決定“權(quán)利”的客觀事實(shí)。雖然《湖北咨議局議事細(xì)則》第五節(jié)規(guī)定了討論一節(jié)，但議長(zhǎng)對(duì)于整個(gè)會(huì)議之進(jìn)程具有決定性作用，而使協(xié)商民主歸于闕如?！按h制民主中，盡管協(xié)商的元素依然存在，但在實(shí)踐中被弱化為選舉民主，這是對(duì)民主本質(zhì)的異化”①王衛(wèi)：《公共協(xié)商：民主的本質(zhì)要義》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。。

湖北咨議局作為省級(jí)議會(huì)的雛形，其實(shí)際運(yùn)行過(guò)程與屬性明顯具有“官紳合治”的特征，普通民眾的失語(yǔ)是其議決地方事務(wù)權(quán)局限的重要原因。然而，湖北咨議局這樣一個(gè)具有過(guò)渡性質(zhì)的省級(jí)議會(huì)的雛形，其議決地方事務(wù)權(quán)行使的歷史局限性往往難以避免，其法治功能同樣具有必然的限度。在“官紳合治”過(guò)程中，湖北咨議局既展現(xiàn)了與專制清廷互動(dòng)共生的傳統(tǒng)士紳積極維護(hù)自身利益的保守的一面，又體現(xiàn)了傳統(tǒng)士紳在咨議局這一短暫、合法的舞臺(tái)上與專制清廷的地方代表湖廣總督所進(jìn)行的抗?fàn)幎哂械姆e極進(jìn)取的一面。湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)通過(guò)的一系列議案基本體現(xiàn)了作為省級(jí)議會(huì)雛形所應(yīng)具備的功能期待。湖北咨議局議決地方事務(wù)權(quán)涉及的學(xué)務(wù)、農(nóng)政、工業(yè)及其他議案往往與基層民眾具有廣泛的聯(lián)系，部分介入了基層民眾的社會(huì)生活，促進(jìn)了湖北地方經(jīng)濟(jì)制度的變革，從而孕育出具有近代化特征的憲制文化。