德意志帝國的社會保險制度與社會穩(wěn)定

王宏波

1880年代至1890年代，德意志帝國率先建立起社會保險制度，爾后其他歐洲國家紛紛效仿。以后歷史上各個時期的德國政府盡管政治制度不同，但都大體繼承了德意志帝國社會保險制度的基本內容。社會保險制度成為德國發(fā)展的一種特質。追根溯源，德意志帝國建立社會保險制度的出發(fā)點是什么？主要內容有哪些？社會保險制度的運行是否實現(xiàn)了政策制定者的預期目標？影響預期目標的因素有哪些？本文對這些問題進行比較系統(tǒng)的探討，試圖形成比較完整的認識。①國內關于德意志帝國社會保險制度研究的成果主要有：許永璋、于兆興：《俾斯麥與德國社會保險制度的創(chuàng)立》，《許昌師專學報》1994年第1期；桂莉：《簡論德意志第二帝國社會保障制度》，《武漢大學學報》（人文科學版）2005年第5期；徐建：《“社會國家”思想、公眾輿論和政治家俾斯麥——近代德國社會保障制度的緣起》，《安徽史學》2007年第4期；丁建定：《德國社會保障制度的發(fā)展及其特點》，《南都學壇》2008年第4期；唐慶：《論俾斯麥時代德國社會保險制度的創(chuàng)建》，《漢江大學學報》（社會科學版）2011年第5期；邢來順：《德國社會保障制度的起源》，《經濟社會史評論》2008年第四輯。諸如此類的研究成果，對德意志帝國社會保險制度的背景、緣起、內容及其效果進行了探討，但是從政策制定者的角度出發(fā)，把帝國社會保險制度建立的出發(fā)點和目標、社會保險制度的內容、保險制度實施的效果以及影響效果聯(lián)系起來，進行比較系統(tǒng)研究的成果比較薄弱。

一、建立社會保險制度的動因和目的

德意志帝國建立社會保險制度的出發(fā)點和目標是維護政權的穩(wěn)定。以馮·俾斯麥為代表的最高統(tǒng)治層認為，對帝國穩(wěn)定的最大威脅是工人運動及其工人階級政黨——德國社會民主黨。

德國從1830年代中期開始工業(yè)革命，隨之出現(xiàn)出賣勞動力、以工資為收入來源的工業(yè)雇傭勞動者，并隨著工業(yè)化的步伐逐漸壯大。這一群體因疾病、衰老等原因，暫時或永久失去勞動能力后的風險逐漸成為社會問題。傳統(tǒng)的以家庭為主、以教會及社區(qū)救濟為輔的保障方式難以為繼，更不能應對工業(yè)社會出現(xiàn)的工傷事故風險。這是伴隨工業(yè)革命人類由農業(yè)社會轉向工業(yè)社會過程中產生的新的社會問題。大多數(shù)企業(yè)主、資本家都拼命追求利潤最大化，不會主動為雇傭勞動者提供風險保障，只有個別企業(yè)為工人設置維持基本生存水平的救濟性保障措施。①迪特爾·拉夫：《德意志史》，波恩Inter Nationes出版社，1987年中文版，第108頁。德意志工人也像英法等國工人那樣，自發(fā)地建立起各種參與人數(shù)不等，不穩(wěn)定且保障水平低的行業(yè)互助組織，相互幫助抵抗風險。同時，他們的抗爭從最初搗毀生產設備，發(fā)展到起義、罷工，進而組建政黨，謀求自身利益。1863年，全德工人聯(lián)合會成立。1869年，第一個馬克思主義政黨德國社會民主工人黨成立。工人政黨建立后，積極參與議會選舉，通過議會提出自己的訴求。

面對工人的斗爭，德意志一些受開明專制②德國的開明專制是歐洲啟蒙運動在德意志發(fā)展的結果，盛行于1740年代至1780年代，其典型代表是普魯士的君主弗里德里希二世。開明專制主張國家利益至上，君主自詡為國家臣民的第一公仆，其表現(xiàn)形式是君主強硬地推行包括發(fā)展民眾福利在內的社會改革措施。參見劉新利：《德國的開明專制及其社會影響》，《經濟社會史評論》2018年第4期；陸世澄：《弗里德里希二世的開明專制》，《歷史教學》1987年第5期。影響的邦國君主，開始介入工人風險保障問題。在工業(yè)革命開展較早的普魯士王國，首相俾斯麥指出，“工廠里有大量由貧困工人構成的無產階級，他們因為沒有保障的生存成為對國家的一種危險”。③彼得·A·庫勒、漢斯·F·查切爾編：《社會保險的演進：1881—1981年德國、法國、英國、奧地利和瑞士研究》（Peter A. K?hler and Hans F. Zacher eds., The Evolution of social Insurance, 1881-1981: Studies of Germany,France, Great Britain, Austria, and Switzerland），倫敦（St. Martin’s Press），1982 年，第 11 頁。出于這種考慮，普魯士政府按照工人遭遇風險的程度和工人抵御風險的能力，采取漸進式的方式，逐步擴大針對工人的風險保障種類。例如，政府先是介入對工人威脅最大、工人抵御能力最低的工傷事故風險，對被視為“最危險”的“藍領”工人的風險進行保障。1838年9月3日，普魯士通過雇主責任制法案，強化雇主在工傷事故中的責任。1854年4月10日，普魯士出臺法令，規(guī)定對礦山、冶煉和鹽場雇傭工人建立強制性儲蓄互助基金組織，雇主和雇員按工資的可變比例或固定比例，向互助基金繳納保險費，基金組織的執(zhí)行機構由雇主和雇員雙方選出同等數(shù)額的代表組成。這種由雇主和雇工勞資雙方共同管理的做法，為第二帝國建立的疾病保險、殘疾和老年保險的管理模式提供了實踐。

不過，這些保障措施主要在一些大的廠礦實施，且保障水平低、覆蓋群體范圍小，無法為雇傭勞動者提供足夠的保障。此外，1871年之前德國的分裂狀態(tài)也使各種保障措施限于區(qū)域性，影響了保障待遇的實施和勞動力的自由流動。

1871年德國統(tǒng)一、德意志帝國建立之后，德國工業(yè)化急速發(fā)展。與此同時，德國工人的風險保障問題也成為社會的首要問題、政治問題。不同于英法等國工業(yè)革命主要集中于紡織部門，德國工業(yè)革命主要集中在礦產業(yè)和冶金業(yè)等重工業(yè)，因此，德國工人的工傷事故風險尤為突出。統(tǒng)一之前，在普魯士的采掘領域，1851—1860年采掘工人因事故而喪命者占0.177‰，1861—1870年間上升到0.227‰。煤礦工人的死亡率更高，在1861—1870年，因事故而喪命者高達0.282‰。①波梁斯基：《外國經濟史：資本主義時代》，北京：三聯(lián)書店，1963年，第390頁。統(tǒng)一之后，隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，事故層出不窮。以往出現(xiàn)工傷事故，需要工人證明事故發(fā)生在工作場所，是雇主的過錯，然后才能獲得雇主賠償。這樣的習慣做法已經遠遠不能解決大量工傷事故。②米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》（Michael Stolleis, Origins of the German Welfare State, Social Policy in Germany to 1945），柏林（Springer），2013年，第 71頁。在疾病保障領域，到1874年只有5%的人口有保障，1876年，盡管《登記援助基金法》使私人疾病基金大幅上漲，但只有大約25萬工人有疾病風險保障。③米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第69頁。工人的風險問題促進了工人運動的發(fā)展，德國工人政黨力量的快速增長。在帝國國會選舉中，工人政黨所得選票1871年為102 000張，1874年猛增到352 000張。1875年，全德工人聯(lián)合會和德國社會民主工人黨合并，成立德國社會主義工人黨（1890年以后改稱德國社會民主黨）。統(tǒng)一后的德國工人政黨在國會選舉中的選票數(shù)量和議員數(shù)量增長明顯，在1877年的國會選舉中，社會民主黨選票增加了40%，達到493 000張，獲得12個議員席位。恩格斯評論這次選舉說：“選舉的結果可以作為我們計算我們力量的工具。”④馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第19卷，北京：人民出版社，1985年，第107頁。

工人政黨力量的增長引起帝國統(tǒng)治階層的恐懼。帝國宰相俾斯麥驚呼：“柏林的大多數(shù)薪俸低下的公務員，還有鐵路巡道工、扳道工以及類似的工人，都是社會黨人，這一事實的危險在發(fā)生暴動和運送軍隊時是顯而易見的。鐵路工人都是社會民主黨?！雹輮W托·馮·俾斯麥：《回憶與思考：俾斯麥回憶錄》第二卷，北京：東方出版社，1985年，第147頁。俾斯麥把社會民主黨看作最兇惡的敵人⑥奧托·馮·俾斯麥：《回憶與思考：俾斯麥回憶錄》第三卷，北京：東方出版社，1985年，第95頁。，把社會民主黨問題看作國內戰(zhàn)爭問題和政權問題⑦奧托·馮·俾斯麥：《回憶與思考：俾斯麥回憶錄》第三卷，第32頁。。為此，帝國統(tǒng)治者首先使用國家暴力機器鎮(zhèn)壓工人政黨。在俾斯麥的運作下，1878年10月19日國會通過《反對社會民主黨企圖危害治安的法令》，即“非常法”；限制社會民主黨的發(fā)展。該法的實施在最初取得一定的效果。在1881年10月的國會選舉中，社會民主黨只獲得311 961張選票、12個國會席位。但是到1884年，盡管有種種限制措施，社會民主黨的選票又再次增加到55萬張，1887年則到達763 000張。1890年“非常法”被迫廢止，而在當年的國會選舉中，社會民主黨獲選票最多，達到1 427 000張。社會民主黨“從而成為德國最強大的黨”。①蘇珊·米勒、海因里?！げㄌ鼗舴颍骸兜聡鐣裰鼽h簡史1848—1983》，北京：求實出版社，1984年，第38頁。

工人政黨力量不可遏制的增長，迫使帝國最高統(tǒng)治階層決定，由國家出面部分滿足工人的風險保障需求，以期瓦解社會民主黨的基礎，爭取工人擁護現(xiàn)存的君主保守制度。俾斯麥曾直言：“要是沒有社會民主黨，要不是大批的人害怕它，我們迄今在社會改革上所做的有限進展也就不復存在了?！雹谔K珊·米勒、海因里?！げㄌ鼗舴颍骸兜聡鐣裰鼽h簡史1848—1983》，第38頁。其實，俾斯麥在1878年8月組織制定“非常法”草案時就預感到：“法律草案實際上不會給社會主義帶來危害，也不足以消除社會主義的危害。”③奧托·馮·俾斯麥：《回憶與思考：俾斯麥回憶錄》第二卷，第147頁。只有通過給工人提供風險保障，才能爭取工人忠于政府。他在提交《殘疾與老年保險法》草案并力爭國會通過的講話中，非常直白地說：“我曾經在法國居住很長時間，我認識到大多數(shù)法國人忠于他們的政府，在很大程度上是與大多數(shù)法國人從國家得到一筆養(yǎng)老金的事實聯(lián)系在一起的?！雹鼙说谩·庫勒、漢斯·F·查切爾編：《社會保險的演進：1881—1981年德國、法國、英國、奧地利和瑞士研究》，第15頁。

促進社會融合，維護新建帝國的穩(wěn)定是帝國建立社會保險制度的另一個主要目的。帝國建立之前，德意志長期處于分裂狀態(tài)，境內大大小小的獨立政治實體曾達1 000多個，1805年還存在300多個。普魯士王國通過對外王朝戰(zhàn)爭，排除阻礙統(tǒng)一的外部力量，對內則顯示出強大的統(tǒng)一意志和力量，以不戰(zhàn)而屈人之兵建立了德意志帝國。帝國實行的是聯(lián)邦制，帝國內存在4個王國、6個大公國、5個公國、7個親王國、4個自由市、1個帝國直轄區(qū)。這些成員的政體不一，不僅享有較充分的自主組織權，而且還具有相當大的獨立性。比如，各聯(lián)邦成員可保留教育權、宗教權、部分司法權、征收直接稅權等，南德各邦還可以獨立管理郵政、電信以及征收啤酒和燒酒的消費稅?？梢哉f，在一定程度上“德國還沒有達到真正的統(tǒng)一”。⑤姜德昌、吳疆：《馬克騎士——再度崛起的德意志》，長春：吉林人民出版社，1998年，第49頁。在這種情況下，促進帝國的民族融合和社會整合，鞏固統(tǒng)一，實現(xiàn)國家的認同感就顯得尤為重要。社會保險不論繳費者的身份、種族、地位、性別，社會保險的互助功能，社會保險的國家兜底原則，這些使德意志人實現(xiàn)了互助，把社會“粘合”在一起，從而增強了人們對國家的認同感。德國社會政策研究專家里茨·拉塞亨指出：“社會政策的進步通常是與民族國家的構建聯(lián)系在一起的，就像俾斯麥宰相在1883—1889年實施的社會保險促進新德意志帝國的社會融合一樣?！雹廾仔獱枴に固绽梗骸兜聡＠麌业钠鹪矗?945年前的德國社會政策》，第1頁?！百滤果湹纳鐣ｋU是促進新民族國家融合和爭取工人階級支持的工具?！雹呙仔獱枴に固绽梗骸兜聡＠麌业钠鹪矗?945年前的德國社會政策》，第3頁。

二、帝國社會保險制度的主要內容

大約從1877年代開始，以德皇威廉一世和宰相俾斯麥為代表的帝國最高統(tǒng)治層開始考慮制定一個由國家出資，工人無須繳納保險費的社會保險計劃。但是，計劃中關于國家提供補貼的內容遭到中央黨和自由黨的激烈反對，他們認為這樣會危及其代表的集團利益。為爭取國會通過，德皇威廉一世在俾斯麥的支持下，分別于1879年1月、1881年1月發(fā)表講話，于1881年11月17日發(fā)表“帝國圣諭”，呼吁國會議員“用心”考慮。經過激烈的斗爭與妥協(xié)，在俾斯麥的主持下，帝國國會于1883年、1884年、1889年分別通過了《疾病保險法》《工傷事故保險法》《傷殘和老年保險法》三部保險法，建立起保障雇傭工人的社會保險制度。

俾斯麥于1882年5月向國會提交《疾病保險法》法案。由于礦工和手工業(yè)行會已經建立共濟會、疾病互助組織，并且已經籌集疾病醫(yī)療基金，所以這個法案在1883年5月31日得以順利通過，成為國會通過的第一個社會保險法案。法案規(guī)定，保險對象是從事工業(yè)生產的工人，保險費由雇主承擔1/3，工人承擔2/3。法案還具體規(guī)定了參加保險者的權益，諸如免費享受醫(yī)療；患病者從第三日起可以領取工資的50%，最長可以領取13周；產婦可以獲得4周的補助。①米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第70頁。保險法的運行沿襲以往由工人和雇主共同管理的做法。至此，疾病保險法替代各種疾病互助組織。更為重要的是，疾病保險使工人在治療疾病時不必再關注治療和醫(yī)藥費用問題，②米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第71頁。緩解了工人看病的壓力。

俾斯麥最先向國會提交的是《工傷事故保險法》。1881年4月提交國會。這是他最希望由國家提供補助的保險，但是在國會遭到激烈的反對。經過數(shù)次修改，直到刪掉國家提供補助的內容后，1884年7月第三次提交得以通過。該法案保障的對象是工業(yè)工人和收入在2 000馬克以下的白領工人。保險費由雇主全額承擔。由此，針對工業(yè)化時代對工人勞動能力威脅最大的風險保障制度建立起來。

1887年11月，俾斯麥向國會提交《殘疾和老年保險法》草案。由于該法有助于緩解政府在實施濟貧制度上的壓力，政府從一開始就主張給予國家補助。但是，俾斯麥希望的由國家承擔全部保險費的想法在國會遭到激烈的反對。經過妥協(xié)，國會最終把國家的補助額確定為每人50馬克。③米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第74頁。法案于1889年5月通過。法案主要保障的對象是工業(yè)工人、農業(yè)工人、手工業(yè)雇傭者和公務員。保險費由雇主和雇工各負擔一半；年滿70歲并繳納30年以上養(yǎng)老保險費者可以領取老年保險津貼；申請領取殘疾保險金者必須由權威部門證明其確實失去工作能力，并繳足了5年保險費。由于國家對此項保險給予了補貼，并為保險的運行兜底，該項保險法的運行國家參與管理。

與此同時，帝國政府建立起國家對社會保險制度運行的監(jiān)管部門。在工傷事故保險法通過的同一年，帝國社會保險辦公室成立。該機構被置于帝國宰相的直接管理之下，是帝國關于社會保險決策和監(jiān)管的最高機構，它先是對工傷事故保險進行監(jiān)管，以后擴大到其他社會保險領域。帝國社會保險辦公室一直存續(xù)到1945年，當今德國社會保險法院是其延續(xù)。

1890年俾斯麥下臺后，為適應雇傭勞動者結構的發(fā)展變化①隨著德國工業(yè)化的發(fā)展，19世紀末德國雇傭勞動者的結構發(fā)生了變化，一個新的雇傭勞動者群體——職員發(fā)展起來。1870年前后，職員與工人的人數(shù)比例是1∶30，到1914年提高1∶9。參見卡爾·艾利?！げ┒鳎骸兜乱庵臼贰返谌恚ㄉ希骸稄姆▏蟾锩降谝淮问澜绱髴?zhàn)》，北京：商務印書館，1991年，第303頁。，帝國政府對社會保險制度進行了擴展。主要體現(xiàn)在三個方面：一是保障對象進一步擴大。在俾斯麥時期，社會保險的保障對象已經從起初的“藍領”工人擴展到公務員，到20世紀初，社會保險對象進一步擴展到幾乎所有領域的雇傭勞動者。1911年12月20日通過的《職員社會保險法》，把介于工人（藍領）和公務員之間、年收入在2 000—5 000馬克之間的職員（白領），自定義為“中產階級”的這一群體納入社會保險的范圍。②米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第84頁。職員保險成為與工人保險并列的社會保險體系。二是保障水平逐步提高。在養(yǎng)老保險方面，1900年的新規(guī)定，把領取養(yǎng)老保險金的年齡從以前的70歲降低到60歲，把交納保險費的年限從30年降到24年。在疾病保險中，1903年規(guī)定，患者獲得補助的時間從13周延長到26周。③米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第84頁。三是將國家對社會保險的監(jiān)管擴展到所有保險種類。繼1889年殘疾和老年保險被納入帝國社會保險辦公室監(jiān)管后，1913年被視為最具“自我管理”經驗和有長期“自我管理”實踐歷史的疾病保險，也被納入該機構的監(jiān)管。

這樣，將三大社會保險法整合成一部社會保險法典的時機逐漸成熟。1911年7月19日《帝國保險法典》出臺。該法典從1912年1月1日起，在殘疾和老年保險制度中開始生效；從1913年1月1日起，在工傷事故保險制度中開始生效；從1914年1月1日起，在疾病保險制度中開始生效。保險法典對三大類保險保障群體的范圍和保障對象的收入條件做了強制性規(guī)定，比如，疾病保險的適用范圍擴大到農業(yè)工人、傭人、零工、家庭雇傭者以及流動小商販，參加疾病保險的條件確定為年收入不超過2 500馬克，參加工傷事故保險的為年收入不超過5 000馬克。保險法典還進一步使三大保險在帝國境內的監(jiān)管統(tǒng)一化，使保險機構的運行統(tǒng)一化。

至此，德意志帝國在世界上最先建立起工業(yè)化社會的社會保險制度，為德國以后社會保險制度的發(fā)展奠定了基礎。主要體現(xiàn)在三個方面：一是社會保險制度成為德國社會保障制度的核心和德國社會政策的核心；二是社會保險制度的運行實行“自我管理”，即社會保險的運行基本上由雇主、雇工組成的管理委員會負責?！白晕夜芾怼背蔀榈聡鐣ｋU制度的一大特色。三是國家對社會保險制度的運行承擔監(jiān)督和兜底責任，即社會保險的法律由國家制定，社會保險的運行受到國家監(jiān)管，國家對社會保險的運行承擔最終責任。

三、社會穩(wěn)定與實現(xiàn)社會保險制度的內外因素

帝國社會保險制度的實施大體上實現(xiàn)了政策制定的預期目標，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，維護了君主制政權的穩(wěn)定。社會保險制度緩解了社會問題和社會矛盾，由國家兜底的原則，提升了國家和君主的權威，穩(wěn)定君主制政體。對德國政治影響最大的兩個政黨社會民主黨和中央黨，對帝國君主制的態(tài)度發(fā)生轉變。社會民主黨原本被視為“君主制國家不可調和的和危險的敵人”①卡爾·艾利希·博恩：《德意志史》第三卷（上）：《從法國大革命到第一次世界大戰(zhàn)》，第372頁。，但是到一戰(zhàn)爆發(fā)前，該黨多數(shù)領導人都成為君主制國家的支持者，包括該黨領袖弗德里?！ぐ睾头评铡ぶx德曼。中央黨在“威廉二世統(tǒng)治時期，黨的領導基本上是保守的。黨掌握在一些天主教徒文官手中，他們實際上是反對議會政治的，并以頑固態(tài)度支持德國現(xiàn)存政治局面”。②科佩爾·S.平森：《德國近現(xiàn)代史——它的歷史和文化》（上），北京：商務印書館，1987年，第264頁。不僅這兩黨如此，到1917年，德國大多數(shù)政黨和民眾都沒有轉向議會制和共和制的要求。③蔣勁松：《德國代議制》第二卷，北京：中國社會科學出版社，2009年，第911頁。

第二，大體避免了向工業(yè)社會轉型可能引起的社會動蕩。德國工業(yè)化的速度和社會轉型的速度在西方國家中是罕見的。在“大約三十年的時間內，德國經歷了英國用一百多年才完成的事情——將一個農業(yè)占統(tǒng)治地位的落后國家轉變?yōu)橐粋€現(xiàn)代高效率的工業(yè)技術國家”。④科佩爾·S.平森：《德國近現(xiàn)代史——它的歷史和文化》（上），第300頁。第二帝國設定的企業(yè)主和工人共同繳納保險費、共同管理的保險制度運行模式，協(xié)調了工業(yè)社會資產階級與無產階級的對立，形成了二者之間的斗爭、妥協(xié)與合作關系，使階級矛盾趨于緩和，社會總體達到“和諧”狀態(tài)。美國德國史專家科佩爾·S.平森評論：“有一個情況是第一次世界大戰(zhàn)前人們全都肯定的：即德國業(yè)已進入一個經濟繁榮和舒適安寧的光輝時期。外國人來到德國，給他們印象深刻的是……，以及當時德國所有階級的人們似乎都表現(xiàn)出來的普遍的滿足感?！雹菘婆鍫枴.平森：《德國近現(xiàn)代史——它的歷史和文化》（下），北京：商務印書館，1987年，第340頁。雖然作者看到的只是表象，但在一定程度上反映了一戰(zhàn)前德國的社會狀況。

第三，形成了工人訴求自身利益的主導方式。社會保險制度在一定程度改善了工人階級的經濟境況，導致工人政黨夸大議會斗爭的“成果”，喪失了推翻君主制度，建立無產階級專政的初心和意志，走上社會改良主義道路。

德意志帝國社會保險制度的建立和運行具有較為堅實的經濟基礎。沒有較為穩(wěn)定的經濟環(huán)境和資金支撐，社會保險制度無法建立，更無法運轉。普法戰(zhàn)爭后德國從法國獲得的50億金法郎賠款，為社會保險制度提供了啟動資金和運行管理費。從帝國建立到第一次世界大戰(zhàn)前，德國工業(yè)化迅猛發(fā)展，工業(yè)生產提高了4.7倍，在世界工業(yè)總產量中的比重達到15.7%，僅次于美國，居世界第二位，國家積累起較為雄厚的財富。從1880年到第一次世界大戰(zhàn)前夕，帝國儲蓄銀行的存款增長了9倍，達168億馬克。到1913年，整個帝國已有60%的人口達到應繳納個人收入所得稅的最低標準。①卡爾·艾利希·博恩：《德意志史》第三卷（上）：《從法國大革命到第一次世界大戰(zhàn)》，第686頁。這些無疑為社會保險制度的穩(wěn)定運行提供了最重要的保障。

帝國的社會保險制度與社會經濟的發(fā)展水平基本相適應。也就是說，在沒有對國民經濟發(fā)展造成消極影響的情況下，雇傭工人、雇主、政府三方都能夠承擔實施社會保險制度所需的負擔和成本。這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是社會保險的保障水平限于生存保障。就拿國家唯一為之提供補貼的殘疾與老年保險來說，雖然法律規(guī)定國家為每位參保者提供50馬克的補助，但是到1900年德國人的平均預期壽命仍然在50歲以下，在1900—1910年間只有27%的男子能夠活到70歲。②米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第75—76頁。這意味著超過2/3的參保者領不到保險金，國家等于只為不到1/3的參保者提供補貼。而且，該保險對每一個參加者年平均待遇支出是155馬克。③米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第75頁。這種保障待遇根本不能補償工資的虧損，只是對生存安全提供的保障，不是對生活標準進行保障④米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第74頁。。就疾病保險來說，起初對參加者的待遇是每年每人平均11.2馬克，而且參加者不到總人口的10%，⑤米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第75頁。同樣，該保險的保障水平也是以提供生存安全保障為標準。這樣的保障水平對經濟和財政不構成大的負擔。從表1可以看出三大核心社會保險的支出在國民生產總值（GNP）中的比例，以及在政府總支出中的比例，總體上符合當時德國的國情和社會經濟發(fā)展水平。二是社會保險的覆蓋群體及保險種類是逐步擴展的。帝國社會保險覆蓋的群體先是產業(yè)工人，即藍領工人，繼而推廣到白領工人，進而推廣到其他行業(yè)。社會保險制度實施對象的類別和人數(shù)都經歷了一個從小到大的過程。例如，工傷事故保險，從表2可以看出，該保險實施的第一年即1885年，覆蓋率在經濟活動人口中的比例只有 18%，1890是66%，1895達到76%，1910年才到達87%。三大社會保險總覆蓋人口在總人口中所占的比例也經歷了一個逐步增加的過程，表3為證。1885年，參加三大社會保險的人數(shù)在總人口中的比例只有9.8%，30年后的1915年才發(fā)展到42.8%，

表1 1880—1900年德國的基本國情、社會保險支出在GNP和政府總支出中所占的比例（%）⑥ 彼得·弗勞拉：《1815—1977年西歐的國家、經濟和社會：兩卷本手冊》第二卷（Peter Flora, Franz Kraus &Winfried Pfenning, State, Economy, and Society in Western Europe 1815-1975: A Data Handbook, Vol. II），美茵河畔的法蘭克福（Frankfurt am Main: Campus Verlag），1983年，第123、262頁；蘇凡·安蒂克、因德西·費爾卡：《統(tǒng)一以來增長的德國政府支出》，《財經檔案》1963/1964年度第二冊（Suphan Andic and Jindrich Veverka, “The Growth of Government Expenditure in Germany since the Unif i cation”, Finaz Archiv, Bd. 23, H. 2 （1963/1964）），Mohr Siebeck，1964年，第 169—278頁。

不到人口一半。三大保險不是在同一時間開始實施的，都經歷了逐步擴展的過程。最先實施的是疾病保險（1884年），繼而是工傷事故保險（1885年），然后是殘疾和老年保險（1891年）。第一個險種的實施時間與最后一個險種的實施時間間隔了7年。這種逐步推進的方式使社會保險的“當事人”——企業(yè)和工人無論在經濟上還是在心理上，都有一個緩沖和調適的過程，避免出現(xiàn)過大的經濟負擔和社會矛盾。

表2 1885—1910年三大社會保險參保人數(shù)在經濟活動人口和總人口中所占比例（%）① 彼得·弗勞拉：《歐洲和美國福利國家的發(fā)展》（Peter Flora, The Development of Welfare States in Europe and America），新不倫瑞克（New Brunswick），1984年，第 74—77頁。

表3 1885—1915年德國三大社會保險的參保人數(shù)在總人口中的比例② 彼得·弗勞拉：《歐洲和美國福利國家的發(fā)展》，第74—77頁。

帝國政府強大的執(zhí)行力和中央權威為社會保險制度的運行提供了政治保障。帝國社會保險制度的運行由雇工、雇主雙方共同管理，政府只提供法律依據(jù)和監(jiān)督，不介入社會保險制度的具體運作。中央政府的穩(wěn)定與權威對這種運行模式具有至關重要的作用。德皇威廉一世和宰相俾斯麥在統(tǒng)一國家、建立了帝國的過程中，聚集了比較強大的權威和力量，這是帝國推行社會保險制度的基礎。此外，威廉一世及其繼承者威廉二世受開明專制思想的影響，都是社會保險制度的支持者。威廉一世曾兩次在新年講話中呼吁民眾關注工人的“社會問題”，當《工傷事故保險法》法案第一次被國會否決后，威廉一世在1881年11月17日的“帝國圣諭”中呼吁國會要“把這項任務再次放在心中”，并承諾會對草案進行修改”。①米歇爾·斯陶拉斯：《德國福利國家的起源：1945年前的德國社會政策》，第72頁。在關于建立疾病保險的通告中指出：“對社會問題的解決不只是鎮(zhèn)壓社會民主主義的不法行為，而是力求穩(wěn)定地、積極地促進工人福利。我們將其視作皇帝的職責，并真誠地將此任務交給國會?！雹诒说谩·庫勒、漢斯·F·查切爾編：《社會保險的演進：1881—1981年德國、法國、英國、奧地利和瑞士研究》，第15頁。社會保險制度的主要設計者俾斯麥作為帝國政府的代表顯示了強大的意志力和執(zhí)行力。在社會保險法案提交國會表決前或被國會否決后，俾斯麥都要在國會發(fā)表講話，或為法案通過或為法案繼續(xù)為議員們所關注造勢。這些都是建立社會保險制度和有效運行的保障。

19世紀，世界經濟中的自由主義占據(jù)統(tǒng)治地位，主要經濟大國推行自由貿易政策，國際經貿環(huán)境相對“自由”“寬松”。比如，英帝國從19世紀初開始實施降低關稅、取消航海條例，推行自由貿易政策。這樣的國際經貿環(huán)境有利于德意志帝國對外輸出工業(yè)制品，為德國經濟在總體上保持穩(wěn)定發(fā)展提供了一個相對“友好型”的國際經濟環(huán)境，從而為社會保險制度的運行提供了相對穩(wěn)定的國際經濟環(huán)境。另外，德意志帝國在之前的統(tǒng)一過程中對歐洲大國的軍事勝利，特別是戰(zhàn)勝法國，使其國際地位和影響力大增，成為在歐洲國際格局中舉足輕重的大國。而英法實力則相對下降，歐洲國際局勢處在一種相對“均勢”狀態(tài)下，其他國家無力干涉德國內政，從而避免了對德國經濟正常發(fā)展的干擾，客觀上也為社會保險制度的運行創(chuàng)造了有利的國際環(huán)境。

總之，德意志帝國建立和實施社會保險制度有其特定的歷史條件和歷史環(huán)境，但是它的基本原則具有普遍性。時至今日，發(fā)達國家的社會保險制度大同小異，都可視為人民幸福指數(shù)的一個參照點。