宏觀審慎視角下國庫工作的思考

文| 李曉青

宏觀審慎管理概述

宏觀審慎管理的概念

“宏觀審慎”由Cooke委員會（巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的前身）在1979年6月首次提出，但是直到2008年金融危機(jī)爆發(fā)，才被國際社會充分重視。從金融危機(jī)后的視角出發(fā)，宏觀審慎是以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，將金融體系視作一個(gè)有機(jī)整體，既關(guān)注金融體系在跨經(jīng)濟(jì)周期中的穩(wěn)健狀況，又防范金融體系內(nèi)外關(guān)聯(lián)可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)傳染，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)金融穩(wěn)定、支持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的目標(biāo)。

宏觀審慎的主要政策措施是強(qiáng)化金融體系宏觀層面的監(jiān)管，在一定意義上，宏觀審慎政策與宏觀審慎監(jiān)管是同義的。宏觀審慎管理是我國提出來的一個(gè)概念①，范疇要大于宏觀審慎監(jiān)管，整體而言，我國的宏觀審慎管理框架包括宏觀審慎監(jiān)管，以及微觀審慎監(jiān)管、貨幣政策、財(cái)政政策等包含的宏觀穩(wěn)定因子。

宏觀審慎管理的維度

在金融學(xué)傳統(tǒng)理論中，微觀審慎屬于局部均衡，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是外生的，保持單一金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性就能保證金融體系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)；宏觀審慎屬于一般均衡，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)生的,金融順周期性和風(fēng)險(xiǎn)跨部門傳染會產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，保持單個(gè)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健并不能夠保證金融體系的整體健康。

防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是宏觀審慎管理的根本目標(biāo)，與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一樣，宏觀審慎管理包括時(shí)間和空間兩個(gè)維度。從時(shí)間上看，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來源于金融體系內(nèi)在的順周期性②，宏觀審慎管理關(guān)注金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)間積累、演化的過程，從逆周期視角，在周期向上（經(jīng)濟(jì)金融形勢向好）時(shí)建立緩沖，當(dāng)周期向下（經(jīng)濟(jì)金融形勢惡化）時(shí)釋放緩沖，熨平金融體系的跨期波動(dòng)。從空間上看，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來源于金融機(jī)構(gòu)的共同風(fēng)險(xiǎn)敞口以及金融機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)聯(lián)，宏觀審慎管理關(guān)注某個(gè)時(shí)間點(diǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)在各個(gè)金融機(jī)構(gòu)之間的分布情況，從防范風(fēng)險(xiǎn)跨部門傳染的視角，控制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的負(fù)外部性，將整個(gè)金融體系風(fēng)險(xiǎn)損失控制在局部，從而控制“尾部風(fēng)險(xiǎn)”③，維持整個(gè)金融體系基本穩(wěn)定。

宏觀審慎管理的框架

宏觀審慎管理框架主要由三個(gè)方面構(gòu)成：一是宏觀審慎分析，以識別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是宏觀審慎政策選擇，以應(yīng)對所識別的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；三是宏觀審慎工具運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)宏觀審慎政策目標(biāo)。具體來說，宏觀審慎分析根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)金融的特點(diǎn)，確定分析指標(biāo)，通過壓力測試等方法，對宏觀經(jīng)濟(jì)周期的趨勢和金融體系的整體風(fēng)險(xiǎn)狀況作出判斷；宏觀審慎政策選擇針對識別出的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)選擇相應(yīng)的政策措施，包括實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制，確定系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、市場和工具，限制風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和增強(qiáng)金融體系穩(wěn)健性等；宏觀審慎工具運(yùn)用通過對已有宏觀調(diào)控工具、微觀監(jiān)管工具、財(cái)稅會計(jì)工具的功能疊加、調(diào)整或組合，以及相關(guān)部門的合作，實(shí)現(xiàn)宏觀審慎政策目標(biāo)。

從宏觀審慎管理的維度看國庫工作

國庫工作中的順周期性因素

國庫的主要業(yè)務(wù)是組織辦理預(yù)算收支，以及由此產(chǎn)生的國庫庫存管理和相關(guān)政府債務(wù)管理等一系列管理活動(dòng)，與市場流動(dòng)性、社會總需求和財(cái)富再分配等經(jīng)濟(jì)變量密切相關(guān)。辦理政府收入繳庫、回收國庫現(xiàn)金和發(fā)行政府債券等業(yè)務(wù)是緊縮市場流動(dòng)性的過程；辦理政府支出、投放國庫現(xiàn)金和兌付政府債券等業(yè)務(wù)是向市場注入流動(dòng)性的過程；辦理政府采購支出和公共投資支出，是擴(kuò)大社會總需求的過程；辦理轉(zhuǎn)移支付支出，是社會財(cái)富再分配的過程。一方面，國庫工作具有順周期性的特征。一般來說，在周期向上時(shí)，預(yù)算收支規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付較大地增加地方財(cái)力，國庫現(xiàn)金投放增加，政府赤字減少，融資能力增強(qiáng)，政府主動(dòng)加杠桿；在周期向下時(shí)，預(yù)算收支規(guī)模相應(yīng)縮小，轉(zhuǎn)移支付較小地增加地方財(cái)力，國庫現(xiàn)金投放減少，政府赤字增加，融資能力減弱，政府被動(dòng)去杠桿。另一方面，國庫工作影響經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的順周期性。當(dāng)周期向上時(shí)，國庫業(yè)務(wù)為金融體系注入大量流動(dòng)性，進(jìn)一步擴(kuò)大社會總需求，助推金融風(fēng)險(xiǎn)集聚；當(dāng)周期向下時(shí)，則從金融體系回收大量流動(dòng)性，進(jìn)一步收縮社會總需求，助推金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。國庫工作與經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行之間存在相互反饋機(jī)制，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行和國庫工作的周期性相互疊加、強(qiáng)化。

國庫工作中的風(fēng)險(xiǎn)跨部門傳染因素

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)④與金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)交織、傳染，一國財(cái)政的穩(wěn)健性對于金融體系的穩(wěn)定具有重要作用。由于我國國庫設(shè)立在中央銀行，直接聯(lián)系央行和財(cái)政兩個(gè)部門，有利于央行監(jiān)測、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)跨部門向金融體系傳染。一方面，國庫工作可以監(jiān)測財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融體系的跨部門傳染。金融機(jī)構(gòu)對政府部門具有相似的風(fēng)險(xiǎn)暴露，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)容易傳染到金融體系。

國庫在辦理業(yè)務(wù)的過程中，掌握了第一手的預(yù)算收支、庫存和債務(wù)數(shù)據(jù)，可以實(shí)時(shí)監(jiān)測政府資金運(yùn)行，及時(shí)識別收支失衡、債務(wù)違約等財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為中央銀行及時(shí)阻斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融體系傳染提供支持。

另一方面，國庫工作可以在金融風(fēng)險(xiǎn)處置過程中發(fā)揮重要作用。在金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，財(cái)稅政策可以為應(yīng)對危機(jī)提供政府增信和財(cái)稅支持。

國庫是聯(lián)系貨幣政策和財(cái)政政策的橋梁，按照金融風(fēng)險(xiǎn)處置的要求，國庫及時(shí)、高效完成財(cái)政資金收付，管理好國庫庫存和政府債務(wù)，配合金融風(fēng)險(xiǎn)處置。

從宏觀審慎管理的框架看國庫工作

國庫工作中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識別

國庫是觀察與研究財(cái)稅問題的重要窗口，國庫統(tǒng)計(jì)分析和會計(jì)分析工作跟蹤監(jiān)測國家宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅運(yùn)行的最新狀況，可以識別和評估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)跨部門傳染到金融體系。

國庫統(tǒng)計(jì)分析能夠從趨勢上識別風(fēng)險(xiǎn)。一般地，經(jīng)濟(jì)、金融和財(cái)稅的運(yùn)行動(dòng)態(tài)會反映到國庫各項(xiàng)指標(biāo)上，國庫資金運(yùn)行監(jiān)測的重點(diǎn)指標(biāo)，如國庫收支存、宏觀稅負(fù)、分行業(yè)稅收、財(cái)政自給率和政府債務(wù)率等指標(biāo)，與經(jīng)濟(jì)增長率、貨幣供應(yīng)量、社會杠桿率等指標(biāo)密切相關(guān)，其中金融業(yè)稅收指標(biāo)直接反映金融體系的盈利狀況。此外，國庫指標(biāo)的靈敏度更高，能夠提前識別風(fēng)險(xiǎn)因子，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

國庫會計(jì)分析能夠從結(jié)構(gòu)上識別風(fēng)險(xiǎn)。國庫會計(jì)分析重點(diǎn)監(jiān)測國庫與金融機(jī)構(gòu)之間、國庫與國庫之間，以及國庫單一賬戶與財(cái)政專戶之間的資金往來規(guī)模、流向、結(jié)構(gòu)及變化等情況，能夠發(fā)現(xiàn)國庫資金持續(xù)流入或流出特定地區(qū)、行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、賬戶等異常情況，可以盡早識別風(fēng)險(xiǎn)苗頭，提前介入防范風(fēng)險(xiǎn)。

國庫工作中的宏觀審慎政策選擇

經(jīng)理國庫是我國中央銀行的一項(xiàng)重要職能，國庫工作對宏觀經(jīng)濟(jì)、金融和財(cái)稅變量產(chǎn)生深刻影響，國庫工作決策和業(yè)務(wù)操作可以作為宏觀審慎政策措施之一，應(yīng)對識別出的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為中央銀行履行宏觀審慎管理職能提供支持?？晒┻x擇的政策措施包括跨周期的預(yù)算收支平衡管理機(jī)制、逆周期的國庫庫存管理和國庫現(xiàn)金管理機(jī)制等。具體來講，預(yù)算收支具有顯著的周期性特征，對市場流動(dòng)性、社會總需求和財(cái)富再分配等變量具有廣泛影響。中央銀行可以發(fā)揮國庫服務(wù)和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的法定職責(zé)，推動(dòng)建立跨周期預(yù)算收支平衡管理機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算編制和執(zhí)行體現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)的思想和要求。

又例如說，我國國庫庫存是中央銀行的負(fù)債，庫存波動(dòng)具有逆周期特征，在周期向上時(shí)庫存攀升，從市場回收流動(dòng)性；在周期向下時(shí)庫存下降，向市場釋放流動(dòng)性。中央銀行可以發(fā)揮國庫庫存波動(dòng)這種“自動(dòng)穩(wěn)定器”功能，對市場流動(dòng)性進(jìn)行逆周期自動(dòng)調(diào)節(jié)；同時(shí)，利用國庫現(xiàn)金管理操作投放或回收流動(dòng)性的功能，對市場流動(dòng)性進(jìn)行逆周期主動(dòng)調(diào)節(jié)。

國庫工作中的宏觀審慎工具運(yùn)用

在中央銀行經(jīng)理國庫體制下，國庫工作的措施和手段既可以作為央行開展宏觀審慎管理的工具，又可以促進(jìn)央行和財(cái)政兩個(gè)部門的協(xié)作。

一方面，我國國庫設(shè)立在中央銀行，按照宏觀審慎管理理念改進(jìn)國庫工作的手段和方法，央行可以進(jìn)一步豐富宏觀審慎管理“工具箱”，增強(qiáng)宏觀審慎工具運(yùn)用的針對性、有效性，更好地防范、化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，宏觀審慎政策與財(cái)政政策、貨幣政策的目標(biāo)并不完全一致，國庫作為連接央行和財(cái)政兩個(gè)部門的紐帶，可以在周期向上時(shí)，促進(jìn)貨幣政策和財(cái)政政策更加關(guān)注金融失衡和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累；在周期向下時(shí)，促進(jìn)宏觀審慎政策更加關(guān)注物價(jià)穩(wěn)定和實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長，避免“政策沖突”與“政策疊加”問題。

政策建議

1.進(jìn)一步認(rèn)識國庫工作與宏觀審慎管理的內(nèi)在聯(lián)系，重視國庫工作中的順周期性和風(fēng)險(xiǎn)跨部門傳染因素，提升宏觀審慎管理的全面性、科學(xué)性。

2.健全法律法規(guī)體系，明確賦予國庫參與中央銀行宏觀審慎管理的職責(zé)權(quán)限，支持國庫在央行履行宏觀審慎管理職能中發(fā)揮積極作用。

3.在國庫統(tǒng)計(jì)分析和國庫會計(jì)分析中設(shè)計(jì)、跟蹤有關(guān)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)（如金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)），并納入宏觀審慎評估指標(biāo)體系。

4.推動(dòng)政府全部收入上繳國庫，建立國庫庫存目標(biāo)余額制度，充分發(fā)揮國庫庫存波動(dòng)的“自動(dòng)穩(wěn)定器”功能；提高國庫現(xiàn)金流預(yù)測的精度，科學(xué)確定國庫現(xiàn)金管理操作的規(guī)模和頻率，主動(dòng)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。

5.將財(cái)政部門視為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)之一，推動(dòng)建立跨周期預(yù)算收支平衡管理機(jī)制，探索引入逆周期預(yù)算緩沖機(jī)制，監(jiān)測并防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)跨部門傳染到金融體系。

6.充分發(fā)揮國庫的橋梁紐帶作用，以國庫與人大、財(cái)稅等部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)，構(gòu)建跨部門政策協(xié)調(diào)機(jī)制，明確界定有關(guān)各方的職責(zé)權(quán)限，推進(jìn)宏觀審慎管理信息跨部門共享，推進(jìn)宏觀審慎政策和貨幣政策、財(cái)政政策協(xié)調(diào)。

注釋：

①中國人民銀行行長周小川提出“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”，“十三五”規(guī)劃綱要提出“加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)”。

②順周期性是指考察的變量變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)周期的變動(dòng)同向，即正相關(guān)。③“尾部風(fēng)險(xiǎn)”是指不太可能發(fā)生，但一旦發(fā)生則損失很大的風(fēng)險(xiǎn)。④財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政領(lǐng)域中因各種不確定因素或政府不適當(dāng)?shù)呢?cái)政活動(dòng)而導(dǎo)致財(cái)政資金遭受損失和財(cái)政運(yùn)行遭到破壞的可能性。