農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益的法律保障

周伯煌,金貝李

(1.浙江農(nóng)林大學(xué) 暨陽學(xué)院,浙江 紹興 311800；2.浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院,杭州 311300)

林地是農(nóng)用地的重要組成部分。按照物權(quán)法定原則,林地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán),是集體林地承包人對該林地資源享有占有、使用、收益的權(quán)利。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,在林農(nóng)與集體間承包關(guān)系未發(fā)生變化的前提下,將原林地承包經(jīng)營權(quán)分置為林地承包權(quán)、林地經(jīng)營權(quán),這不僅有利于確立林農(nóng)對集體林地的長期權(quán)利,保護(hù)林農(nóng)承包的集體林地,保障其生活水平；同時也有利于將林權(quán)投入流轉(zhuǎn)市場,消除林農(nóng)對完全喪失承包權(quán)的顧慮,促進(jìn)潛在受讓方的生產(chǎn)經(jīng)營和減少承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的制度限制。林地經(jīng)營權(quán)在林權(quán)流轉(zhuǎn)中盤活了經(jīng)濟,承包權(quán)人可以從中獲取經(jīng)濟效益,是“使用權(quán)”的實際支配和現(xiàn)實表現(xiàn)。

1 農(nóng)地“三權(quán)分置”法律內(nèi)涵的明晰

“三權(quán)分置”是指為解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的現(xiàn)實問題,將承包經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán),建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系[1]。黨的十八大以來,黨中央提出要深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地“三權(quán)分置”制度,并對此制定了一系列試點政策。2020年5月28日,第十三屆全國人民代表大會第三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》),通過物權(quán)編,對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了創(chuàng)制和發(fā)展,在其“土地承包經(jīng)營權(quán)”之下體制性地新增“土地經(jīng)營權(quán)”規(guī)定,“三權(quán)分置”入典,實現(xiàn)了從政策到法律的轉(zhuǎn)換?！叭龣?quán)分置”作為一項物權(quán)制度,除了技術(shù)上因多種權(quán)利分置架構(gòu),而使其相比較于許多物權(quán)制度理解起來更加復(fù)雜之外,還具有體系的適用問題。面對此困惑,需要對“三權(quán)分置”的三權(quán)在物權(quán)體系中做一個重新定位[2]。首先,在“三權(quán)分置”政策之下,土地集體所有權(quán)不僅是實現(xiàn)成員的集體意志和利益、集體成員個體意志和利益的基礎(chǔ)載體,同時也是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利源頭,是我國農(nóng)地權(quán)利構(gòu)成的基礎(chǔ)。從憲法上來看,集體土地所有權(quán)表現(xiàn)為一種制度保障性的所有權(quán)；而從民法上來看,集體土地所有權(quán)是一種物權(quán),享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能。其次,為落實“三權(quán)分置”的改革精神,同時保持與修訂后《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)的一致性,《民法典》物權(quán)編對土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容作了實質(zhì)性修改。在“三權(quán)分置”政策下,現(xiàn)在的“土地承包經(jīng)營權(quán)”的法律內(nèi)涵發(fā)生了變化,它是指承載著承包農(nóng)戶的身份屬性及保障性功能,是集體成員再次承包農(nóng)地的物權(quán)取得權(quán)[3]。最后,修訂后的《農(nóng)村土地承包法》將“土地經(jīng)營權(quán)”上升為法律概念,并設(shè)專節(jié)加以規(guī)定。對土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性,學(xué)界有3種觀點:第一種觀點認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)情形下獨立于承包權(quán)的一項權(quán)利,從對抗力、存續(xù)能力、轉(zhuǎn)讓性等方面辨析,土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)而非物權(quán)[4]；第二種觀點認(rèn)為,經(jīng)營權(quán)雖在現(xiàn)行法律制度框架下并不具有法定的物權(quán)效力,但因為具有一定的物權(quán)功能,而在事實上具有一定的物權(quán)效力,因此,土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)在立法上確認(rèn)為用益物權(quán)[5]；第三種觀點認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)雖然由土地承包經(jīng)營權(quán)派生,但是作為一種新型民事權(quán)利,其效力加強應(yīng)當(dāng)通過登記制度來實現(xiàn),排斥設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)的產(chǎn)生方式,是一種物權(quán)化的債權(quán)[6]。隨著《民法典》的出臺,在現(xiàn)有《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上,《民法典》在“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章中用3個條文對土地經(jīng)營權(quán)作了規(guī)定,其中所規(guī)定的“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)”已經(jīng)具備了用益物權(quán)的法律屬性。

2 “三權(quán)分置”背景下林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益保障的現(xiàn)存不足

通過對集體林地“三權(quán)分置”政策的厘清,立足于集體林權(quán)流轉(zhuǎn)實踐,找出我國目前集體林權(quán)流轉(zhuǎn)體系的不足,有利于集體林地“三權(quán)分置”價值的實現(xiàn),能增強經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法定性和實效性,減少解決集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的社會成本,可最大限度地保障林農(nóng)的財產(chǎn)權(quán)益。

2.1 我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐歷程

2003年,福建省作為南方重點林區(qū),積極響應(yīng)國家的號召,開始了集體林權(quán)改革。福建省不僅制定了一系列的法律規(guī)章和政策性文件,還在集體林流轉(zhuǎn)過程中形成了自身的特色:一是參與主體不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員,還包括了私營的業(yè)主、經(jīng)營林業(yè)的大型企業(yè)或農(nóng)場主等,形成了流轉(zhuǎn)主體多元化；二是將市場配置和政府宏觀調(diào)控有效結(jié)合,從單一化的模式慢慢轉(zhuǎn)向多種經(jīng)營模式,林權(quán)流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)了靈活多樣。除福建省之外,湖北省也是積極響應(yīng)國家號召的一個省份。湖北省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的特點是林權(quán)流轉(zhuǎn)的模式多樣化,包括林地股份合作社模式、龍頭企業(yè)模式、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社模式和種植大戶模式等 4種[7]。不同的流轉(zhuǎn)模式適應(yīng)了不同地區(qū)的具體情況,推動了林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程。另外,浙江地處東南沿海,境內(nèi)地形復(fù)雜多樣,但在保護(hù)、綠化、經(jīng)營、開發(fā)林木和林地中取得了巨大的成就。浙江省在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中,制定了林地承包糾紛調(diào)解體制機制,允許林地承包經(jīng)營權(quán)可以作價出資。這些積極的措施推進(jìn)了集體林權(quán)的改革進(jìn)程。

2.2 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益保障的不足

2.2.1法律規(guī)范的不足導(dǎo)致林農(nóng)權(quán)益受損

我國目前的林地立法,無論是林地流轉(zhuǎn)制度本身還是法律法規(guī)保障方面,都存在著不同程度的缺陷和不足。如對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中的前提條件、適用范圍、主體地位、權(quán)利義務(wù)、受讓人主體資格、收益分配等問題均缺乏必要的法律規(guī)定,造成了許多林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益受到侵害；并且,一些基層政府和村委會干部鉆法律法規(guī)的空子,利用權(quán)利上的便利假借林地流轉(zhuǎn)之名,通過不合理的流轉(zhuǎn)內(nèi)容、價格、效率、方式等實施侵害林農(nóng)土地權(quán)益的行為,嚴(yán)重侵害了林農(nóng)的合法財產(chǎn)權(quán)益。

2.2.2林地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范操作導(dǎo)致林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益受損

除了林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)存有不足之外,林地在流轉(zhuǎn)過程中也存在缺乏規(guī)范操作的現(xiàn)象,主要表現(xiàn):一是有些農(nóng)村基層干部在林地發(fā)包上,以權(quán)謀私,強迫林農(nóng)進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn),嚴(yán)重侵犯了林農(nóng)的林地承包權(quán)。二是在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)戶之間的林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同大多采用口頭協(xié)議的形式,合同簽訂隨意性大；即便簽訂了書面合同,也沒有對林地的流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限和違約責(zé)任等作出相關(guān)約定。合同內(nèi)容撰寫的不規(guī)范以及流轉(zhuǎn)方式的隨意性,導(dǎo)致日后林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生不可避免[8]。三是在林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,一些地方在發(fā)包時,集體經(jīng)濟組織沒有按照法律的規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo),容易發(fā)生村干部、承租者之間事先串通搞假招標(biāo),從而侵害經(jīng)營權(quán)人的合法利益。

2.2.3政府職能定位不當(dāng)導(dǎo)致林農(nóng)權(quán)益受損

根據(jù)農(nóng)民主體論理論,在土地流轉(zhuǎn)中,林農(nóng)有權(quán)對自己承包經(jīng)營的林地進(jìn)行自愿、有償和依法處分,政府則是起輔助的作用。然而在實踐中,面對多元利益目標(biāo)的誘惑,有些基層政府部門不尊重市場的規(guī)律,過多地參與到集體林地流轉(zhuǎn)中來。政府的“兩面性”,使林權(quán)流轉(zhuǎn)市場無法進(jìn)行正常的運行。在流轉(zhuǎn)中政府既充當(dāng)了中介服務(wù)機構(gòu)的角色,又作為流轉(zhuǎn)管理部門進(jìn)行了相應(yīng)的監(jiān)管。同時,一些地方政府為追求較快的城市化和出色的政績表現(xiàn),以其處于強勢地位過度干涉了弱勢地位的林農(nóng)進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn),強制性地、大規(guī)模地收回林農(nóng)的承包地,直接或間接損害了林農(nóng)的合法利益。

3 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益受損的原因解析

從調(diào)研省份流轉(zhuǎn)的實踐看,集體林權(quán)流轉(zhuǎn)雖增加了林農(nóng)的收入,盤活了農(nóng)村大量閑置的林地資源,但同時也出現(xiàn)了不少侵害林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益的不法行為,增加了糾紛發(fā)生的風(fēng)險,因此,有必要對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)實踐過程中林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益受損的原因進(jìn)行剖析。

3.1 制度之因——林地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計存在較大缺陷

由于先前的立法水平受限,造成了我國目前在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策下林地流轉(zhuǎn)制度存在著較大的設(shè)計缺陷,主要表現(xiàn)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利定位不明晰、農(nóng)民集體土地所有權(quán)法人主體模糊、農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺、流轉(zhuǎn)方式和程序存在不足等。林權(quán)在本質(zhì)上是一種物權(quán),具有物權(quán)的屬性,然而林權(quán)卻不像其他物權(quán)那樣具有完整的占有、使用、收益和處分等4項權(quán)能。在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,對林權(quán)所有者行使收益和處分這兩項權(quán)利,較于行使占有和使用這兩項權(quán)利作了諸多限制。另外,同一產(chǎn)權(quán)不同權(quán)能的分配也容易使得林權(quán)屬性不確定。林業(yè)產(chǎn)權(quán)可劃分為所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),但在我國現(xiàn)有的國情下,這4項權(quán)能被不同的主體享有。4項權(quán)能的界定模糊,同時國家、集體、農(nóng)民三者之間的土地權(quán)屬關(guān)系沒有形成一個穩(wěn)定、完整的體系,再加上法律規(guī)范的不健全,導(dǎo)致各利益主體的利益分配受到了影響,林權(quán)糾紛逐漸增加。除此之外,林農(nóng)所有權(quán)主體虛置性、虛位化也是我國集體林產(chǎn)權(quán)制度的重大缺陷之一,也是導(dǎo)致林農(nóng)合法權(quán)益受到侵犯的重要原因。并且我國推行集體林地流轉(zhuǎn),提出集體林地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以來,僅在政策層面提及和推廣,而在立法層面仍有所滯后,現(xiàn)行法律、法規(guī)中缺乏對集體林地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步分離與明確,這就限制了我國集體林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)。

3.2 行政之因——政府職能的缺位

在林權(quán)流轉(zhuǎn)中,政府應(yīng)扮演裁判員與監(jiān)督員的角色,在對參與主體進(jìn)行有效的監(jiān)督與引導(dǎo)的同時,為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供一個公平正義的競爭平臺。但現(xiàn)實狀況卻是,政府在林權(quán)流轉(zhuǎn)中沒能發(fā)揮高效的調(diào)控和服務(wù)職能,集中表現(xiàn)為:一是一些地方政府在林地流轉(zhuǎn)中沒有尊重林農(nóng)的主體地位,對流轉(zhuǎn)進(jìn)行直接干預(yù),甚至與開發(fā)商相勾結(jié),強迫林農(nóng)進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)；二是因農(nóng)村土地地籍檔案沒有建立健全,使得林地流轉(zhuǎn)及其管理缺乏有效真實的數(shù)據(jù)；三是流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生糾紛時,由于林地承包合同仲裁機構(gòu)未按照規(guī)定建立,又受專業(yè)水平的制約,不能及時有效地進(jìn)行解決；四是沒有提供有效的金融服務(wù)和中介組織,使得林地流轉(zhuǎn)缺少一個良好的外部環(huán)境；五是對經(jīng)營者改變土地用途行為缺乏強有力的監(jiān)督和約束,出現(xiàn)了行為的“缺位”,導(dǎo)致了林農(nóng)的主體地位被剝奪、林權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛頻發(fā)、救濟方式不完善等不足,由此引發(fā)了一系列的社會問題,損害了林農(nóng)的合法財產(chǎn)權(quán)益。

3.3 主體之因——林農(nóng)自身的脆弱性

在中國,農(nóng)民一直都是“弱勢群體”。雖然自改革開放以來,農(nóng)民的整體素質(zhì)已有了極大的提高,但相比較于其他社會群體而言,農(nóng)民因文化程度普遍較低,思想上的保守性、淡薄的政治觀念以及較低的組織化等因素使得其組織資本、人力資本、社會資本以及經(jīng)濟資本存量明顯不足[9],并且在土地流轉(zhuǎn)的利益博弈中處于絕對的弱勢。在林權(quán)流轉(zhuǎn)中也是如此,一旦林農(nóng)的合法財產(chǎn)權(quán)益受到侵害,在維權(quán)方面往往難度很大。另外,隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展,國家現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)一步深入,政府作為土地征收制度的提供者,政府的價值取向必然會引導(dǎo)制度設(shè)計,容易形成一種以國家利益為準(zhǔn)則的價值取向,出現(xiàn)某些政府“賣地生財”的現(xiàn)象,違背我國保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)的憲政精神以及農(nóng)民作為國家主人的社會主義價值理念,嚴(yán)重侵犯被征地林農(nóng)的財產(chǎn)權(quán),林農(nóng)往往成為我國兩極分化日益嚴(yán)重的重大受害者。

3.4 救濟之因——流轉(zhuǎn)糾紛解決機制亟待完善

集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制是指集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生后,爭議雙方自行協(xié)商或交由第三方通過調(diào)解、斡旋、評估或裁判,最終得以消除爭議或?qū)範(fàn)顟B(tài)的糾紛化解系統(tǒng)模式。在面對現(xiàn)代社會糾紛的層出不窮,作為一個理性社會,應(yīng)該向其成員提供多種化解糾紛的途徑和方式,發(fā)揮協(xié)商、和解、調(diào)解、仲裁及訴訟等多元化解決機制的優(yōu)勢,讓糾紛主體根據(jù)法律的規(guī)定,按照自身利益的需求選擇相應(yīng)的糾紛解決方式[10]。然而,我國目前針對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的解決方式大多是行政或者訴訟的方式,雖然通過這兩種方式可以在一定程度上解決糾紛,但是政府先處理,往往會出現(xiàn)行政機關(guān)在維穩(wěn)目標(biāo)的指引下,將平息矛盾糾紛放在工作的首位,這無疑不利于林農(nóng)或其他當(dāng)事人的合法權(quán)益的保護(hù)。同時,我國現(xiàn)行法律沒有賦予司法機關(guān)進(jìn)行實質(zhì)審查的權(quán)利,對于行政機關(guān)的違法行為只能進(jìn)行程序?qū)彶?當(dāng)司法機關(guān)確認(rèn)行政機關(guān)所做出的行政行為違法時,因司法機關(guān)法律地位上的自身局限性,容易導(dǎo)致行政機關(guān)不買賬,出現(xiàn)兩者互相推諉的現(xiàn)象,導(dǎo)致循環(huán)訴訟的局面。另外,司法訴訟在糾紛化解機制中是一種終極的模式,但因其成本太高,耗時長,實踐中,依靠司法訴訟化解所有的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛不太現(xiàn)實。

4 “三權(quán)分置”法實現(xiàn)背景下林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)益保障的制度設(shè)計

以傳統(tǒng)物權(quán)理論為基礎(chǔ),依照農(nóng)地“三權(quán)分置”形成以市場機制為導(dǎo)向的資源配置,以林地集體所有為大前提,使林農(nóng)主體地位在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)中實現(xiàn),林農(nóng)的經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)在農(nóng)地承包權(quán)中得以保護(hù),進(jìn)而促進(jìn)三權(quán)效用和功能的最大化。同時,通過完善政府的角色定位和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛處理機制來進(jìn)一步保障林地“三權(quán)分置”下林農(nóng)的財產(chǎn)權(quán)益。

4.1 完善法律法規(guī) 明晰權(quán)利主體

集體林權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中,首先,要完善現(xiàn)有法律法規(guī):一是明確集體林地三權(quán)在占有、使用、收益和處分方面的權(quán)能邊界,規(guī)定三權(quán)權(quán)利主體所享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)；二是建議制定相關(guān)的法律法規(guī),填補集體林地經(jīng)營權(quán)的上位法律空白,規(guī)范和保障經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)；三是對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過程制定詳細(xì)嚴(yán)密的法律法規(guī),明確程序和環(huán)節(jié),防止出現(xiàn)紕漏。其次,要明晰集體林權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)屬,突顯林農(nóng)的主體地位[11]。根據(jù)“三權(quán)分置”的相關(guān)規(guī)定,應(yīng)該對集體土地所有權(quán)的主體進(jìn)行明確界定,依法科學(xué)地進(jìn)行確權(quán)并頒證,保障林農(nóng)的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不受政府、村集體等組織的干涉和限制,從根源上保障林農(nóng)權(quán)益。最后要堅持林農(nóng)是林地流轉(zhuǎn)中的唯一主體,在流轉(zhuǎn)過程中,充分尊重林農(nóng)的意愿。

4.2 完善“三權(quán)分置”下集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

4.2.1明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利定位

集體林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的前提是穩(wěn)定集體所有權(quán),即集體所有權(quán)應(yīng)受到法律的保護(hù)。在任何人不得隨意改變林地集體所有制的前提下,明確集體所有權(quán)的主體以及其權(quán)利義務(wù)。一方面,在立法上可將集體林地承包權(quán)定位為保障林農(nóng)穩(wěn)定收益。林農(nóng)享有集體林地的承包權(quán)決定了林農(nóng)享有對林地的流轉(zhuǎn)選擇權(quán)、流轉(zhuǎn)收益權(quán)、知情參與權(quán)[12]。為了更好地明確林農(nóng)的林地承包權(quán)的權(quán)利定位,可以從以下兩方面入手:一是在確定集體林地承包權(quán)的具體權(quán)利定位和構(gòu)成時,應(yīng)當(dāng)更好地將原承包經(jīng)營權(quán)中的所有社會保障要素吸納過來,去除市場資源要素,聚焦于穩(wěn)定性；二是享有集體林地承包權(quán)的林農(nóng),應(yīng)當(dāng)通過獲得國家政策資金補助或其他形式的社會保障金,以及獲得流出林地經(jīng)營權(quán)的對價收益,以此來為林農(nóng)帶來利益。另一方面,可以將集體林地經(jīng)營權(quán)定位為更好地促進(jìn)涉林產(chǎn)業(yè)發(fā)展,使得集體森林資源能更快速地實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。為了更好地明確林農(nóng)的林地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利定位,可以從以下兩方面入手:一是在構(gòu)建集體林地經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)利定位和構(gòu)成時,應(yīng)當(dāng)更好地將原承包經(jīng)營權(quán)中的市場資源要素吸納過來,去除社會保障要素,更注重靈活性；二是解除林地與林農(nóng)的“綁定關(guān)系”,更大程度地加速林地流轉(zhuǎn)。

4.2.2保護(hù)承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人的法定權(quán)利

我國地理環(huán)境復(fù)雜,林木狀況差異大,各地區(qū)的實踐現(xiàn)狀不盡相同。因此,應(yīng)綜合考慮不同地區(qū)的特有條件和特殊狀況,堅持合理補償原則,對集體林地公益價值進(jìn)行評估,因地制宜地制定出與之相應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn),對享有林地承包權(quán)的林農(nóng)給予一定的補貼。這樣,林農(nóng)即便流轉(zhuǎn)了集體林地的經(jīng)營權(quán),也能因為承包權(quán)的保留而獲得一定的經(jīng)濟利益。這在減少林農(nóng)后顧之憂的同時,一定程度上也減輕了經(jīng)營權(quán)流入方的支付壓力。另外,林地“三權(quán)分置”后,當(dāng)林地三種權(quán)利人相互之間發(fā)生相互侵害權(quán)利狀況時,應(yīng)明確權(quán)利侵害的法律責(zé)任。這樣,可有效地阻止?jié)撛诘那謾?quán)人侵害林地經(jīng)營權(quán),同時在發(fā)生侵害時,通過追究侵權(quán)人責(zé)任,也能使經(jīng)營權(quán)人的損害得到一定補償。

4.2.3完善林地承包經(jīng)營合同制度

由于林地承包經(jīng)營合同在簽訂中存有不足,因此,在引發(fā)林權(quán)糾紛時,會損害林農(nóng)的財產(chǎn)權(quán)益。因此,為解決此類問題,建議在簽訂林權(quán)承包經(jīng)營合同時,推薦流轉(zhuǎn)雙方使用標(biāo)準(zhǔn)合同書樣本。簽訂林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同,明確以書面形式,并在林地承包經(jīng)營合同里明確公共利益的目的和補償標(biāo)準(zhǔn)、林地使用權(quán)的期限、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、雙方的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容,當(dāng)事人和見證人要在此合同上進(jìn)行簽字或蓋章。由此通過權(quán)利分配的契約化與權(quán)利義務(wù)的法定化,在特定主體和特定范圍的林地之間建立起嚴(yán)格對應(yīng)的排他性法律關(guān)系。同時,要對林地承包經(jīng)營合同做好監(jiān)督管理工作,加強對合同的審查管理,做好合同的備案工作[13]。

4.3 調(diào)整政府引導(dǎo)者的角色定位

集體林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,政府的角色至關(guān)重要。首先,要在其職能上進(jìn)行轉(zhuǎn)變,主要是從行政管理轉(zhuǎn)變成宣傳和服務(wù)。一是根據(jù)需要制定相關(guān)的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序規(guī)范,給林權(quán)流轉(zhuǎn)的管理提供法律上的幫助；二是要對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行宣傳,承擔(dān)起宣傳員的工作,讓更多的林權(quán)流轉(zhuǎn)主體了解和接受國家的林權(quán)流轉(zhuǎn)法律和相關(guān)政策；三是對林權(quán)流轉(zhuǎn)中可能產(chǎn)生的林權(quán)糾紛,適時、適當(dāng)?shù)夭扇【徍头绞?如調(diào)解、和解等處理方式,以此來及時、有效地解決和平衡相關(guān)主體之間的矛盾和利益。其次,政府在對于集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理時,應(yīng)合理準(zhǔn)確地把握自身的市場定位,適度放權(quán),減少對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的不當(dāng)限制和不法干預(yù)。做好林權(quán)登記的監(jiān)督管理工作,將林權(quán)登記作為林權(quán)流轉(zhuǎn)工作的重點,嚴(yán)格審查集體林林權(quán)證申請的條件和資格,對林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中可能存在或產(chǎn)生的各種風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防。最后,在以市場調(diào)節(jié)和服務(wù)為主的政策前提下,充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、管理、服務(wù)等職能,進(jìn)一步保障林農(nóng)合法財產(chǎn)權(quán)益,推動集體林權(quán)的高效流轉(zhuǎn)。

4.4 完善集體林權(quán)糾紛處理機制

4.4.1完善集體林權(quán)糾紛的應(yīng)急保障機制

要加強司法人員在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處方面的法律知識培訓(xùn),打造高素質(zhì)專業(yè)糾紛調(diào)處隊伍；建立集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛應(yīng)急機制,使糾紛能得到快速有效的解決。同時,針對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛化解制度中流轉(zhuǎn)后的保障機制不足,我國擬相對應(yīng)地設(shè)立社會保障機制。在農(nóng)民集體經(jīng)濟自身擔(dān)當(dāng)一部分功能時,國家應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障進(jìn)行完善,進(jìn)一步保障林農(nóng)流轉(zhuǎn)集體林權(quán)后的權(quán)益,解決集體林權(quán)流轉(zhuǎn)后林農(nóng)的后顧之憂。這樣,既可以增強林農(nóng)對政府的信任,減少因集體林權(quán)流轉(zhuǎn)后相應(yīng)社會保障制度的缺失而導(dǎo)致長時間不能調(diào)處的糾紛；又可以為林地承包權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)的分離創(chuàng)造良好的社會條件,最大限度地放活經(jīng)營權(quán),促進(jìn)交易市場的有效發(fā)展。

4.4.2創(chuàng)設(shè)公益訴訟的最終救濟手段

目前,我國主要是通過行政管理和主觀訴訟來化解集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛,但是效果不盡人意。為了更好地化解集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛,彌補傳統(tǒng)訴訟制度對集體公共利益保護(hù)的欠缺,在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛化解制度中可以創(chuàng)設(shè)一種客觀訴訟制度,即建立環(huán)境公益訴訟制度,以保障林農(nóng)基本的環(huán)境權(quán)益得以實現(xiàn)?？擅鞔_賦予沒有法律上利害關(guān)系的3種主體包括檢察機關(guān)、社會團(tuán)體、公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。通過將森林資源公益訴訟與激勵機制緊密的聯(lián)系和設(shè)立寬泛的訴訟時效制度及合理的舉證責(zé)任制度,鼓勵公民、社會團(tuán)體和有關(guān)國家機關(guān)參與到監(jiān)督和管理工作中來,以提起公益訴訟的方式來保護(hù)集體林地。同時,可以制定配套的公益訴訟前置程序、原告資格審查制度和不適用調(diào)解、撤訴制度,以此減少濫訴,進(jìn)而確保集體林權(quán)的高效流轉(zhuǎn),推進(jìn)集體林權(quán)改革,更加有效地保障林農(nóng)的財產(chǎn)權(quán)益[14]。