關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境視域下我省法制監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與問題研究

◎朱虹

建立全新的優(yōu)化營商環(huán)境法制監(jiān)督機制，充分發(fā)揮司法行政機關(guān)維護公正法治環(huán)境、推動我省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是新整合后的全省司法行政系統(tǒng)為改善我省營商環(huán)境發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督職能作用的重要內(nèi)容，是貫徹落實2019 年3 月1 日頒布實施的《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》的一項重要舉措，具有很強的現(xiàn)實意義和應(yīng)用價值。本課題緊緊圍繞政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境和法律責(zé)任等方面，就我省優(yōu)化營商環(huán)境法制監(jiān)督機制建設(shè)策略問題進行深入研究。

一、我省法制監(jiān)督機制建設(shè)的基本現(xiàn)狀

營商環(huán)境監(jiān)督是《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）賦予各級政府和營商環(huán)境主管部門的重要法定職責(zé)。發(fā)揮好監(jiān)督職能，對于規(guī)范公權(quán)力行使、保護市場主體合法權(quán)益、形成警示震懾、持續(xù)改善營商環(huán)境具有重要作用，是優(yōu)化營商環(huán)境工作的必要保障。

2014 年1 月，我省成立了省、市、縣三級企業(yè)投訴中心（此后調(diào)整為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投訴中心），在全國首創(chuàng)了對市場主體的專門投訴救濟機制。截至2018 年10 月，共查辦案件1258 件，解決了一批市場主體反映的損害其合法權(quán)益的問題，為我省營商環(huán)境監(jiān)督工作奠定了較好基礎(chǔ)。在新一輪機構(gòu)改革中，省委、省政府決定整合企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投訴中心等職能，成立省、市、縣三級營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，并相繼出臺了《條例》《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于重塑營商新環(huán)境的意見》等重要法規(guī)制度，對包括監(jiān)督在內(nèi)的優(yōu)化營商環(huán)境工作進行了全面的頂層設(shè)計。今年年初以來，各級營商環(huán)境主管部門持續(xù)加大監(jiān)督力度，共受理投訴舉報949 件，較此前大幅增加；同時，堅持辦案與重點領(lǐng)域監(jiān)督相結(jié)合，敢于動真碰硬，堅決糾正了大量損害營商環(huán)境問題，并著力實施營商環(huán)境監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過建立全省投訴舉報呼叫中心、搭建案件管理工作平臺、統(tǒng)一文書格式等項工作，初步實現(xiàn)了營商環(huán)境監(jiān)督工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

二、我省法制監(jiān)督機制建設(shè)存在的主要問題

我省營商環(huán)境監(jiān)督工作仍然面臨著一些需要通過地方立法解決的問題，比如：對營商環(huán)境監(jiān)督規(guī)定的較為原則，關(guān)于監(jiān)督對象、內(nèi)容和組織實施等問題需要進一步明確和細化；辦理監(jiān)督案件在受理范圍、管轄和程序等方面缺少依據(jù)，導(dǎo)致有些案件辦理不夠規(guī)范，出現(xiàn)查處不到位、問題久拖不決、質(zhì)量難以保障、追責(zé)問責(zé)力度不夠的問題，等等。

急需通過立法解決的營商環(huán)境監(jiān)督工作中需要突出問題：

（一）營商環(huán)境監(jiān)督的職責(zé)和機制不明確。一是監(jiān)督職責(zé)的界定。明確各級政府履行營商環(huán)境監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，營商環(huán)境主管部門具體負責(zé)營商環(huán)境監(jiān)督工作，其他有關(guān)部門配合、協(xié)助營商環(huán)境主管部門進行監(jiān)督。二是聯(lián)動互動機制的建立。營商環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察機關(guān)、組織部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、人民法院、審計機關(guān)、司法行政主管部門、新聞媒體等單位建立聯(lián)動工作機制，加強信息溝通，協(xié)同開展監(jiān)督合作，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題；工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會、商會等組織可以建立市場主體意見建議反映和權(quán)益維護工作機制，向營商環(huán)境主管部門反映優(yōu)化營商環(huán)境的意見建議和訴求，協(xié)助市場主體維護合法權(quán)益，營商環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)依法處理、及時回應(yīng)。三是構(gòu)建外部監(jiān)測機制。營商環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立營商環(huán)境監(jiān)測站（點）、特邀監(jiān)督員和互聯(lián)網(wǎng)動態(tài)監(jiān)測等相結(jié)合的外部監(jiān)測機制，多渠道反映市場主體意見建議和營商環(huán)境狀況。四是完善其他機制構(gòu)建。法制監(jiān)督程序設(shè)計和流程打造，構(gòu)建網(wǎng)上行政審批法制監(jiān)督機制措施等。

（二）營商環(huán)境監(jiān)督的對象和內(nèi)容需要細化。一是明確監(jiān)督對象。營商環(huán)境監(jiān)督的對象包括：各級政府，政府組成部門、工作部門、派出機構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織和實行垂直管理的單位、機構(gòu)，公共服務(wù)單位，中介機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會、商會，國有企業(yè)和使用財政資金設(shè)立的項目公司等單位。二是確定監(jiān)督內(nèi)容。政府和部門、公共服務(wù)單位、中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會商會，以及國有企業(yè)和使用財政資金設(shè)立的項目公司等監(jiān)督對象規(guī)定了相應(yīng)的重點監(jiān)督內(nèi)容。

（三）需要確定營商環(huán)境監(jiān)督的組織實施。一是明確監(jiān)督方式和措施。營商環(huán)境監(jiān)督主要采取書面監(jiān)督、實地監(jiān)督、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”等方式進行；營商環(huán)境主管部門可以采取組織督查、專項檢查、明察暗訪等九類具體措施進行監(jiān)督。二是明確監(jiān)督結(jié)果反饋和運用機制。營商環(huán)境主管部門糾正被監(jiān)督單位違法行為，以及上級營商環(huán)境主管部門糾正下級營商環(huán)境主管部門違法行為等營商環(huán)境監(jiān)督工作情況，應(yīng)當(dāng)納入優(yōu)化營商環(huán)境年度目標(biāo)考核；營商環(huán)境主管部門可以通過簡報、專報等形式向本級黨委、政府、監(jiān)察機關(guān)和組織等部門通報監(jiān)督情況或者發(fā)現(xiàn)的問題，并作為對被監(jiān)督單位及其負責(zé)人考核評價的重要參考或者監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。三是建立年度報告制度。營商環(huán)境年度報告的時間、主要內(nèi)容、公布和評議等應(yīng)作出具體規(guī)定。

（四）投訴舉報處理程序不規(guī)范。一是確定受理范圍。不予受理的投訴舉報的七種情形，除此之外的投訴舉報應(yīng)當(dāng)按規(guī)定立案處理。二是確立案件管轄制度。營商環(huán)境監(jiān)督案件由營商環(huán)境主管部門負責(zé)受理、審查。營商環(huán)境監(jiān)督案件按照屬地原則實行分級管轄，營商環(huán)境主管部門管轄被監(jiān)督單位為本級或者同級有關(guān)部門、下一級人民政府，以及本行政區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)單位、中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、商會、國有企業(yè)、使用財政資金設(shè)立的項目公司等單位的案件；上級營商環(huán)境主管部門認為有必要的，可以管轄下級營商環(huán)境主管部門管轄的案件。下級營商環(huán)境主管部門對其管轄的案件，認為需要由上級營商環(huán)境主管部門管轄的，可以報請上級營商環(huán)境主管部門決定。投訴舉報人依法提出投訴舉報，營商環(huán)境主管部門無正當(dāng)理由不予受理的，上級營商環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理；必要時，也可以直接受理。三是明確重大、疑難、復(fù)雜案件審理方式。重大、疑難、復(fù)雜案件可以采取召開聽證會、組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜艺撟C或者法律顧問咨詢、案件審查委員會議決等方式進行審理。四是確定案件終結(jié)情形。制發(fā)責(zé)令督促被監(jiān)督單位糾正或者限期改正違法行為、依法達成調(diào)解或者和解、被監(jiān)督單位自行糾錯投訴舉報人撤回投訴舉報等案件終結(jié)情形。五是明確辦案時限。營商環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)自立案之日起三十日內(nèi)結(jié)案，情況復(fù)雜的經(jīng)批準(zhǔn)最長可以延期二十日；還應(yīng)當(dāng)規(guī)定不計入辦案時限的事項。六是建立案件復(fù)查制度。投訴人不服案件處理結(jié)果，可以向上一級營商環(huán)境主管部門申請復(fù)查，省營商環(huán)境主管部門立案處理的案件除外；投訴人對復(fù)查意見不服，仍以同一事實和理由投訴的，營商環(huán)境主管部門不再受理，但省營商環(huán)境主管部門發(fā)現(xiàn)復(fù)查意見確有錯誤的除外。七是確立案件監(jiān)督機制。上級營商環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)督、指導(dǎo)下級營商環(huán)境主管部門辦理案件，對存在嚴(yán)重違法、顯失公正的，可以直接辦理或者責(zé)令重新辦理。