基層政府財政預(yù)算管理存在問題及對策研究

■李耀華

（寧城縣財政局）

引 言

基層政府作為行政管理機(jī)構(gòu)，在打好三大攻堅戰(zhàn)、發(fā)展三農(nóng)經(jīng)濟(jì)、激活農(nóng)村發(fā)展活力等方面承擔(dān)重任。在新《預(yù)算法》實施背景下，基層政府應(yīng)以財政預(yù)算為主導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理體系的建設(shè)力度，針對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督與考核評價等環(huán)節(jié)予以系統(tǒng)完善，保障財政資金安全、提高資金使用效率。

1 基層政府財政預(yù)算管理存在問題分析

1.1 預(yù)算編制水平不足

部分財政局在預(yù)算收入、項目支出預(yù)算、政府采購預(yù)算的編制上缺乏科學(xué)性，現(xiàn)有定額體系未能實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，多參考往年基數(shù)推算出定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致定額基數(shù)無法真實體現(xiàn)出政府部門及單位的實際耗用，難以落實定額定員管理，并且在部分定額項目的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計上存在與實際支出脫節(jié)的問題，項目支出的細(xì)化程度不足，由此造成超支、結(jié)余過大等問題。

1.2 預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范

在財政預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，諸如截留收入、列收列支、先用后批等隨意性問題均會影響到財政資金的使用效率。部分單位在預(yù)算執(zhí)行過程中追加數(shù)額較大的資金，或未能及時落實項目支出，由此形成大量的結(jié)轉(zhuǎn)資金、項目支出結(jié)余，未能形成對支出的有效約束作用。

1.3 預(yù)算監(jiān)督有待完善

在預(yù)算監(jiān)督層面，部分財政局尚未形成科學(xué)的績效考評機(jī)制，在預(yù)算批復(fù)后缺乏對各項支出資金使用情況的動態(tài)跟蹤，易加劇預(yù)算資金隨意使用的問題。雖然當(dāng)前我國已建立集人大、審計部門、財政部門于一體的財政監(jiān)督體系，但在預(yù)算執(zhí)行層面仍缺乏有效的監(jiān)督力度，在“三上”環(huán)節(jié)報送審核時針對項目名稱、具體項目信息未能做到明確，由此影響到預(yù)算的公開性與透明度[1]。

1.4 預(yù)算管理體制不健全

在預(yù)算管理體制層面，部分基層政府缺乏充足的預(yù)算自主權(quán)，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)仍受上級政府事權(quán)安排的制約，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整較為頻繁。部分財務(wù)人員缺乏對預(yù)算執(zhí)行剛性的正確認(rèn)知，引發(fā)預(yù)算支出隨意調(diào)整等問題，由此影響到?jīng)Q算數(shù)據(jù)的完整性與科學(xué)性。

2 完善基層政府財政預(yù)算管理的具體對策探討

2.1 加強(qiáng)財政預(yù)算科學(xué)編制，實行定員定額管理

首先，應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算編制的科學(xué)管理，全面推進(jìn)“零基”預(yù)算改革，由財務(wù)人員整合業(yè)務(wù)實施情況、市場變化信息與項目建設(shè)需求等信息，利用信息共享機(jī)制保障預(yù)算編制的合理性。例如針對縣政府經(jīng)常性支出項目進(jìn)行預(yù)算編制時，財務(wù)人員應(yīng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政府近年來支出情況、項目資金利用率的綜合分析，以此完成財政預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與資金數(shù)額的調(diào)整。同時，應(yīng)嚴(yán)格實行定員定額管理，保障定額標(biāo)準(zhǔn)具備針對性與差異化特征，加強(qiáng)不同部門、科室間的密切溝通，確保及時掌握人員變動情況、規(guī)范部門預(yù)算編制，提高預(yù)算支出的規(guī)范化水平。

其次，應(yīng)落實中期財政規(guī)劃的編制，基于財政政策導(dǎo)向推動預(yù)算管理改革，以三年為一個周期進(jìn)行財政計劃的編制，測算出具體的年度支出資金需求，保障實現(xiàn)跨年預(yù)算平衡、增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性，借此更好地提升財政資金使用效率。同時，需細(xì)化項目支出預(yù)算編制的具體要求，嚴(yán)格基于相關(guān)文件要求確定項目內(nèi)容與申請支出經(jīng)費(fèi)，做好一級科目與二級科目間的匹配銜接，明確項目實施周期，盡量避免在預(yù)算執(zhí)行過程中進(jìn)行項目調(diào)整等，實現(xiàn)對項目支出預(yù)算的科學(xué)管理。

最后，應(yīng)將省級專項資金、中央轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行細(xì)化處理，將其落實到具體項目，確保及早上報用款計劃，使財政資金撥付到位，借此緩解年末結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余問題。同時，還應(yīng)加強(qiáng)對往年結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理，并落實對大型工程項目建設(shè)進(jìn)度與資金支出進(jìn)度的動態(tài)管理，做好結(jié)余資金管理、有效提升財政資金的使用效率。以某縣財政局為例，該財政局于2019年提前下達(dá)專項轉(zhuǎn)移支付，包含社會保障和就業(yè)18010萬元、醫(yī)療衛(wèi)生2945萬元、農(nóng)林水5311萬元、交通運(yùn)輸1533萬元、住房保障465萬元、教育13334萬萬元、一般公共服務(wù)170萬元、文化旅游體育與傳媒278萬元，為該縣社會民生事業(yè)發(fā)展及時提供補(bǔ)助支持[2]。

2.2 規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制，做好預(yù)算執(zhí)行分析

一方面，財政局應(yīng)落實預(yù)算執(zhí)行的前期安排，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展計劃進(jìn)行月用款計劃的編制，確保及時提交支付申請；針對各部門用款申請、大額項目支出情況等進(jìn)行嚴(yán)格審核，實現(xiàn)對建設(shè)項目進(jìn)度的動態(tài)跟蹤，做好資金用途、使用情況的審核與跟蹤，保障資金的規(guī)范化使用；針對暫付款提高管理力度，合理壓縮暫付款規(guī)模，針對符合制度規(guī)定的臨時性借墊款進(jìn)行收回核銷。

另一方面，需貫徹落實權(quán)責(zé)發(fā)生制，針對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行硬性約束管理，確保各項預(yù)算支出經(jīng)由同級人大審批通過，對未列入預(yù)算的項目不安排支出，并且針對預(yù)算調(diào)整事項需及時編制調(diào)整方案，嚴(yán)禁出現(xiàn)隨意變更的情況。同時，應(yīng)做好預(yù)算執(zhí)行分析，針對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行動態(tài)管理，確保資金使用的合理性；創(chuàng)設(shè)預(yù)算執(zhí)行分析制度，針對財政撥款規(guī)模較大的項目進(jìn)行預(yù)算資金的重點分析，并全面推行國庫集中支付，基于“智慧+財政”模式進(jìn)行信息系統(tǒng)建設(shè)，打造“金財工程”，做好預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)問題的監(jiān)督整改，提升財政管理效率。例如某縣財政局基于收支平衡原則進(jìn)行一般公共預(yù)算支出的調(diào)整，將新增的一般性轉(zhuǎn)移支付所增加的財力用于彌補(bǔ)一般公共預(yù)算收入減收的3720萬元支出缺口，調(diào)增一般公共預(yù)算支出14088萬元用于養(yǎng)老保險、行政事業(yè)單位在職職工調(diào)整工資、縣政府交辦的各項工作任務(wù)的支出等。

2.3 健全財政預(yù)算監(jiān)督體系，強(qiáng)化預(yù)算績效管理

一方面，應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算編制、執(zhí)行、決算環(huán)節(jié)的全過程透明化建設(shè)，保障及時向社會公開信息，依照經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行部門預(yù)算支出的詳細(xì)編列，明確資金支出的具體用途與方向。例如某縣財政局向人大報送的預(yù)算草案中大體包含工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭的補(bǔ)助三項內(nèi)容，其中工資福利支出項目下包含基本工資、津貼補(bǔ)貼、獎金、社會保障繳費(fèi)、其他工資福利支出等分項，供人大代表提升預(yù)算審核效率。同時，應(yīng)充分利用數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)開展審計監(jiān)督，圍繞預(yù)算執(zhí)行情況、大額支出項目等進(jìn)行嚴(yán)格審計，明確審計監(jiān)督重點、加強(qiáng)核查工作，并健全公眾監(jiān)督及參與機(jī)制，采用聽證、網(wǎng)上信箱等渠道深化公眾對基層政府預(yù)算情況的了解，更好地提升預(yù)算公開實效[3]。

另一方面，應(yīng)落實預(yù)算績效管理與考評機(jī)制，針對各部門報送的項目支出預(yù)算明細(xì)表等資料進(jìn)行詳細(xì)核查，編制績效考評報告；建立績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)管機(jī)制，及時進(jìn)行績效考評結(jié)果的對比分析，針對其中暴露的問題提出相應(yīng)改進(jìn)建議，確保有效提升績效管理水平；健全績效評價管理模式，完善績效評價報告的編制，并逐步實施預(yù)算績效試點工作、推廣績效試點經(jīng)驗，提升預(yù)算績效管理實效。

2.4 細(xì)化預(yù)算管理配套措施，完善信息技術(shù)支持

在圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行完善建設(shè)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)落實各項預(yù)算管理配套措施，如完善內(nèi)控制度建設(shè)、成立內(nèi)控委員會，實現(xiàn)對各類風(fēng)險的全過程防范；深化信息平臺建設(shè)，基于信息共享與協(xié)同合作實現(xiàn)有關(guān)預(yù)算業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)的暢通，保障財政決策的科學(xué)性；此外，還應(yīng)加強(qiáng)對財務(wù)人員隊伍的建設(shè)力度，利用業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位責(zé)任制督促財務(wù)人員不斷提高業(yè)務(wù)水平與工作效率，更好地優(yōu)化財政預(yù)算管理實效。

結(jié) 論

黨的十九大和十九屆二中、三中全會對于增強(qiáng)財政的可持續(xù)性提出了具體要求，基層財政部門應(yīng)牢固秉持“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”的工作方針，充分發(fā)揮財政職能作用，依托現(xiàn)代財政制度提高預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督管理水平，更好地彌補(bǔ)基層政府可用財力不足的問題，維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。