強化航道事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

戴 智

（長江蕪湖航道處，安徽 蕪湖 241000）

一、強化航道事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制旨在保證單位經(jīng)濟活動的合理有效進行，為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。良好的內(nèi)部控制能夠提高單位的行政管理水平，保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，減少管理內(nèi)耗，從而提高公共服務(wù)的水平和效益。

長江航道單位作為隸屬于中華人民共和國交通運輸部的公益性事業(yè)單位，主要從事長江干線航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、運行等工作。強化航道事業(yè)單位內(nèi)部控制，是服務(wù)長江水運、服務(wù)沿江經(jīng)濟、服務(wù)流域百姓，使長江黃金水道的“含金量”進一步提升的必然要求，也是適應(yīng)社會發(fā)展的必然需求。

二、航道事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問題及對策

結(jié)合筆者工作實際，主要從以下五個方面查找目前航道事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的漏洞和潛在的風(fēng)險，總結(jié)部分單位曾經(jīng)出現(xiàn)過問題的經(jīng)驗教訓(xùn)，探討如何進一步強化航道事業(yè)單位內(nèi)部控制，促進航道事業(yè)健康發(fā)展和更有效服務(wù)沿江經(jīng)濟建設(shè)。

（一）預(yù)算管理是做好內(nèi)部控制的前提，需要抓實抓細。

1.預(yù)算業(yè)務(wù)主要問題及風(fēng)險

一是預(yù)算編制時間緊，準(zhǔn)備工作不充分，各預(yù)算歸口管理部門平時未重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析，可能導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低，與實際執(zhí)行偏差較大。如實踐中部分單位未對各船舶每海里油耗進行測算統(tǒng)計，也未對每年的船舶工作量進行合理預(yù)估，而是通過往年的燃油采購量來預(yù)估下一年的需求，從而得出的預(yù)算數(shù)與實際需求差別較大。

二是財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間缺乏充分且有效的溝通，可能導(dǎo)致財務(wù)部門最終形成的預(yù)算和業(yè)務(wù)部門實際資金開支存在巨大差異，或者項目不細、編制粗糙，隨意性大，導(dǎo)致預(yù)算約束不夠。筆者工作中發(fā)現(xiàn)，十三五期間，由于國家重視水陸交通建設(shè)，預(yù)算寬松，業(yè)務(wù)部門項目建設(shè)資金寬裕；十四五開局之年，在國家過緊日子的大背景下，預(yù)算管理發(fā)生很大變化，不是任何資金需求都能得到滿足。因此，在有限資金分配的博弈中，如未進行充分的理解和溝通，常會導(dǎo)致預(yù)算編制與實際執(zhí)行存在較大偏差，導(dǎo)致預(yù)算難以執(zhí)行。此外，由儉入奢易，由奢入儉難，過慣了資金寬裕的日子，突然要精細化開支，資金使用部門思想上容易產(chǎn)生抵觸情緒。

三是未按規(guī)定的額度、標(biāo)準(zhǔn)和項目明細執(zhí)行預(yù)算，資金收支和預(yù)算追加調(diào)整隨意無序，存在無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題，預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性。如某單位上報次年培訓(xùn)計劃是一套內(nèi)容，但實際執(zhí)行與預(yù)算計劃不符，無論在執(zhí)行金額和執(zhí)行內(nèi)容上都存在巨大差異，存在典型的“兩張皮”現(xiàn)象。

2.預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施

一要注重程序管理。將各項預(yù)算分解到各部門進行歸口管理，明確管理責(zé)任，提高預(yù)算管理意識。在日常的工作過程中，重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的測算、統(tǒng)計和積累，提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

二要注重培養(yǎng)節(jié)約意識。提高全員成本意識和當(dāng)家意識，培養(yǎng)厲行節(jié)約的習(xí)慣。各預(yù)算部門應(yīng)按各項開支的輕重緩急進行區(qū)分，及時與財務(wù)部門反饋和溝通，在無法足額保障各項開支的情況下，優(yōu)先保障重點和緊急項目，做到預(yù)算和執(zhí)行相統(tǒng)一。

三要注重績效考核。將預(yù)算管理歸口劃分到各部門后，建立健全相應(yīng)的預(yù)算考核機制，成立預(yù)算測評小組，對預(yù)算的編制和執(zhí)行進行考核和評價，并與部門績效掛鉤，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。

（二）工程業(yè)務(wù)管理是做好內(nèi)部控制的重點，需要依法依規(guī)。

1.工程業(yè)務(wù)管理存在的主要問題和風(fēng)險

一是招投標(biāo)過程中存在圍標(biāo)串標(biāo)、暗箱操作或商業(yè)賄賂等舞弊行為，可能導(dǎo)致招標(biāo)工作違法違規(guī)、實際工程質(zhì)量不達標(biāo)等風(fēng)險。

二是工程方案不合理，概預(yù)算脫離實際，工程方案未能真實有效落實，可能導(dǎo)致工程成本過高、虛列項目成本、工程項目管理人員違紀(jì)貪腐等風(fēng)險。

三是竣工驗收流于形式，由于把關(guān)不嚴(yán)，可能導(dǎo)致工程交付使用后存在重大隱患。

2.工程業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施

一要依法建管。財務(wù)部門可依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立招標(biāo)工作管理辦法，聯(lián)合相關(guān)部門成立招標(biāo)小組，對招標(biāo)工作流程和實施過程進行監(jiān)管。特別是針對招標(biāo)金額較大的工程，財務(wù)人員要配合項目主管部門，認(rèn)真核查投標(biāo)公司信息，重點關(guān)注投標(biāo)保證金、履約保證金等招投標(biāo)過程中的資金流情況，為打擊非法圍標(biāo)串標(biāo)提供確切依據(jù)。

二要依規(guī)審核。對于工程方案審核，由財務(wù)部門自行審計或委托有資質(zhì)的第三方進行審計把關(guān)，改變工程管理部門自我設(shè)計、自我審核或自行委托第三方審核現(xiàn)狀，避免工程管理部門既做運動員，又當(dāng)裁判員。

三要及時驗收。完善竣工驗收流程，明確驗收責(zé)任人，按照規(guī)定的時限及時辦理竣工決算。

（三）收支業(yè)務(wù)管理是做好內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，需要強化約束。

1.收支業(yè)務(wù)主要問題及風(fēng)險

一是各項收入未按照或無法按照法定項目和標(biāo)準(zhǔn)征收，導(dǎo)致收費不規(guī)范或難以收費的風(fēng)險。

二是沒有加強對各類票據(jù)、印章的管控和落實保管責(zé)任，可能導(dǎo)致票據(jù)濫用或丟失、相關(guān)人員存在廉政風(fēng)險。

三是公用經(jīng)費支出管理不嚴(yán)，可能導(dǎo)致存在漏洞套取資金、損公肥私風(fēng)險，如在差旅費中虛列出差人員冒領(lǐng)差旅費補貼、公車私用或私車公養(yǎng)等違紀(jì)行為。

2.收支業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施

一要制定制度標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)定執(zhí)行。對航道事業(yè)單位收費管理項目制定相應(yīng)收費標(biāo)準(zhǔn)，收費標(biāo)準(zhǔn)要有上位法規(guī)參照或充分政策依據(jù)，做到有法可依、有章可循。特別是針對罰款、沒收依據(jù)及數(shù)額，要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免同類型情況執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的徇私舞弊風(fēng)險。

二要嚴(yán)格財務(wù)紀(jì)律，嚴(yán)禁私設(shè)小金庫。由財務(wù)部門對收入業(yè)務(wù)進行歸口管理，統(tǒng)一進行會計核算，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬。財務(wù)部門應(yīng)建立健全票據(jù)管理制度和印章管理制度，票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀均應(yīng)履行規(guī)定手續(xù)，且所使用的票據(jù)要確保具有特有性，嚴(yán)禁使用市場上能隨意買到的票據(jù)。對于印章，如法人章和財務(wù)專用章，應(yīng)確保專人分別保管，并明確各自保管職責(zé)。

三要嚴(yán)格把控各類經(jīng)費支出管理和報銷方式。加強對各類費用的管控及報銷要求，明確各類費用報銷所需的附件，根據(jù)上位法如《中央差旅費管理辦法》、《中央會議費管理辦法》等，并結(jié)合本單位實際制定相應(yīng)的管理辦法嚴(yán)格執(zhí)行，只有在報銷手續(xù)齊全的情況下才予以報銷。此外，如在報銷差旅費時，費用分別匯入各出差人卡中，避免集中支付給報銷經(jīng)辦人一人卡中，同時建立職工上班狀態(tài)的考勤機制和公務(wù)用車使用登記機制，達到預(yù)防虛增出差人冒領(lǐng)補貼和重復(fù)領(lǐng)取交通補助的情況發(fā)生。

（四）合同管理是做好內(nèi)部控制的關(guān)鍵，需要動態(tài)監(jiān)管。

1.合同管理存在的主要問題和風(fēng)險

一是少數(shù)單位為規(guī)避招標(biāo)或大額資金審批流程，故意化整為零，將完整項目合同拆分成標(biāo)的金額較小的若干合同，直接通過詢價形式將業(yè)務(wù)交由利益相關(guān)人承包，導(dǎo)致經(jīng)濟活動違法違規(guī)和當(dāng)事人受賄等廉政風(fēng)險。

二是合同擬定、談判人員法律風(fēng)險意識淡薄，對合同相對方的資質(zhì)審核不嚴(yán)格，對合同條款審查不仔細，未組織相關(guān)專業(yè)人員共同參與合同談判，可能導(dǎo)致合同無效、單位面臨訴訟或單位經(jīng)濟利益受損的風(fēng)險。

三是對于合同條款的約定，實際執(zhí)行隨意性較大，缺乏有效監(jiān)控。對合同條款未明確約定的事項沒有及時協(xié)議補充或未按規(guī)定程序辦理合同變更、解除等，也可能導(dǎo)致單位經(jīng)濟利益受損或面臨訴訟的風(fēng)險。此外，存在合同相對方在實際執(zhí)行中未按合同履約付款，單位也未對其及時進行催收，可能導(dǎo)致應(yīng)收款日積月累形成壞賬的風(fēng)險。

四是合同管理不到位。合同及其附件資料在登記和流轉(zhuǎn)過程中，因保管不善發(fā)生資料丟失，導(dǎo)致合同無法正常履約、發(fā)生合同糾紛的風(fēng)險。

2.合同管理的內(nèi)控措施

一要強化合同約束機制。在國家《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)航道事業(yè)單位管理工作實際，進一步細化規(guī)定，列明哪些項目必須招標(biāo)的情形和各類資金審批流程，列出規(guī)避招投標(biāo)的負面清單；加強普法宣傳和廉政教育，嚴(yán)禁出現(xiàn)化整為零，規(guī)避法定招標(biāo)程序的現(xiàn)象發(fā)生。

二要聘請法律顧問。通過在單位開展法律講堂的方式，提高職工的法律素養(yǎng)和法律意識；同時將“法律顧問意見”作為合同審批的流程之一進行流轉(zhuǎn)，多一重專業(yè)人員的審核把關(guān)，防止?jié)撛诘姆娠L(fēng)險。

三要強化合同執(zhí)行監(jiān)督。建立合同管理信息化系統(tǒng)，將合同的關(guān)鍵要素自動提取到合同管理系統(tǒng)中，并由系統(tǒng)自動提示或監(jiān)管合同的履行，對于不能履行的情況，需說明理由或采取補救措施，并報主管領(lǐng)導(dǎo)審批。

四要加強檔案管理監(jiān)督檢查。由檔案管理部門定期對合同進行統(tǒng)計、分類和歸檔。詳細登記合同的訂立、履行和變更情況，實行對合同的全過程動態(tài)管理，在合同簽訂后第一時間將合同及附件資料批量掃描進合同管理系統(tǒng)存檔，避免丟失風(fēng)險。

（五）資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的薄弱點，需切實提升水平。

1.資產(chǎn)管理主要問題及風(fēng)險

一是固定資產(chǎn)管理流程不暢。固定資產(chǎn)管理責(zé)任劃分不清或無人管理，購買、入賬、轉(zhuǎn)移、報廢等流程疏于管控，從而導(dǎo)致賬實不符、賬卡不符、有賬無物、有物無賬等多種情況發(fā)生。此外，不同層級的上級主管部門均有固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，導(dǎo)致了下級的資產(chǎn)管理工作冗余繁雜，且統(tǒng)計口徑各有區(qū)別，沒有做到有效統(tǒng)一。

二是現(xiàn)金資產(chǎn)管理存在漏洞。財務(wù)人員既辦理資金支付又做賬務(wù)處理，且保管收付款項所需的全部印章和優(yōu)盾等，可能導(dǎo)致單位資金被貪污挪用的風(fēng)險；對大額資金支付申請沒有嚴(yán)格審核把關(guān)，缺乏必要的審批手續(xù)，可能導(dǎo)致資金被非法套取或者被挪用的風(fēng)險；未定期核對庫存現(xiàn)金和銀行存款余額，可能導(dǎo)致貨幣資金被挪用的風(fēng)險。

2.資產(chǎn)業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施

一要健全固定資產(chǎn)管理制度。明確資產(chǎn)從購買、入賬、轉(zhuǎn)移到報廢等各環(huán)節(jié)的管理機制，將不同類型的資產(chǎn)劃分至不同的部門進行歸口管理，明確責(zé)任，建立管理的獎懲機制。此外，精簡固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，或以某一套系統(tǒng)為準(zhǔn)為主，并建立固定資產(chǎn)盤點制度，定期進行資產(chǎn)盤點、核對和糾錯。

二要對不相容崗位進行分離控制。如辦理資金支付的財務(wù)人員不得管賬務(wù)處理，定期盤點貨幣資金的財務(wù)人員不得管資金支付，確保不相容崗位相互分離；其次是要建立大額資金授權(quán)審批制度，規(guī)定不同類型的資金規(guī)模由不同層級的領(lǐng)導(dǎo)進行審批；最后要定期盤點庫存現(xiàn)金與賬面現(xiàn)金余額是否賬實相符，抽查銀行對賬單和財務(wù)明細賬是否賬賬相符。

結(jié)束語

航道事業(yè)單位內(nèi)部控制遠不止以上五個方面，完善航道單位內(nèi)部控制，僅憑財務(wù)一個部門來強化管理更是遠遠不夠的，需要各部門、單位全員的共同努力。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭提高思想認(rèn)識，向高標(biāo)準(zhǔn)高要求看齊，做好頂層設(shè)計，發(fā)自內(nèi)心支持各部門制定相應(yīng)的內(nèi)控制度并督促嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，避免掛在墻上、寫在紙上，做表面文章、走形式主義；其次，全體中層干部應(yīng)牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護”，時刻保持清醒頭腦，堅守各項內(nèi)控制度和黨紀(jì)國法紅線、底線；最后，全體職工應(yīng)提高自身素質(zhì)，加強培訓(xùn)，提升內(nèi)控管理水平，切實增強本職工作的技能和規(guī)矩意識，在理解制度的基礎(chǔ)上遵守制度、執(zhí)行制度。只有全系統(tǒng)工作人員都具有進取意識、責(zé)任意識和規(guī)矩意識，才能有效保障航道事業(yè)各項工作順利推進，有力助推長江經(jīng)濟帶快速健康發(fā)展。