新形勢下民航安全發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

□ 楊 春 王云鵬 王文睿/文

民航是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，在國家全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。70年來，新中國民航事業(yè)與共和國一道成長、發(fā)展、壯大。改革開放特別是黨的十八大以來，民航事業(yè)發(fā)展取得了歷史性成就。我國運(yùn)輸航空保障安全的能力達(dá)到了國際先進(jìn)水平，運(yùn)輸規(guī)模連續(xù)14年穩(wěn)居世界第二，已成為名副其實(shí)的民航大國。

新時(shí)代、新機(jī)遇，切實(shí)擔(dān)負(fù)起民航強(qiáng)國建設(shè)的歷史使命

民航70年的發(fā)展歷程經(jīng)歷了從無到有，由小變大，由大漸強(qiáng)的過程，這是一代代民航人努力拼搏、接續(xù)奮斗取得的，成績來之不易。這期間，民航業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了軍政分管企業(yè)化、政企分開、機(jī)場屬地化三次重要的改革，民航的安全管理也經(jīng)過了探索管理、經(jīng)驗(yàn)管理、規(guī)章管理和系統(tǒng)管理四個(gè)不同層次的安全管理階段，逐步形成了具有中國特色的民航安全管理理念，實(shí)現(xiàn)了較好的安全運(yùn)行周期。截至2019年11月底，中國民航已經(jīng)安全飛行了111個(gè)月、7968萬小時(shí)。良好的安全環(huán)境，強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，為推進(jìn)新時(shí)代民航強(qiáng)國建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的保證。

但隨著飛行量的持續(xù)增長，民航安全運(yùn)行的短板與弱項(xiàng)越發(fā)凸顯。一方面，民航業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)還不夠穩(wěn)固，還沒有形成相對(duì)穩(wěn)定的安全運(yùn)行管理機(jī)制。另一方面，安全發(fā)展的外部環(huán)境在發(fā)生變化，全球經(jīng)濟(jì)增速放緩，保護(hù)主義抬頭。同時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的壓力有所增大，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、穩(wěn)中有緩。民航業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。

當(dāng)前，站在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，民航業(yè)面臨著基礎(chǔ)保障能力不足、資源環(huán)境約束增大、發(fā)展不平衡不充分等突出問題，全行業(yè)必須保持清醒的認(rèn)識(shí)，提高政治敏感性，旗幟鮮明地把確保行業(yè)安全運(yùn)行作為當(dāng)前最為重要的政治任務(wù)。

新矛盾、新挑戰(zhàn)，著力補(bǔ)齊制約民航發(fā)展的短板弱項(xiàng)

近年來，按照民航局“一二三三四”的總體工作思路，全行業(yè)積極推進(jìn)“一加快、兩實(shí)現(xiàn)”戰(zhàn)略進(jìn)程，行業(yè)發(fā)展顯現(xiàn)出穩(wěn)中有進(jìn)的良好勢頭，安全運(yùn)行保持了平穩(wěn)可控的運(yùn)行態(tài)勢。運(yùn)輸航空百萬小時(shí)重大事故率十年滾動(dòng)值0.013，遠(yuǎn)低于世界平均水平0.153，中國民航的行業(yè)治理能力越來越受到世界各國的關(guān)注，國際民航希望聽到中國的聲音，看到中國的擔(dān)當(dāng)。然而，作為民航兩翼之一的通用航空，其發(fā)展還不盡如人意，制約通航發(fā)展的政策性阻滯還沒有從根本上解決，“放管結(jié)合、以放為主、分類管理”的通用航空發(fā)展理念，還存在理解不準(zhǔn)確、執(zhí)行不一致等諸多問題。行業(yè)內(nèi)因工作作風(fēng)松散導(dǎo)致的不安全事件沒有得到根本遏制，“三基”建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

（一）落實(shí)通用航空發(fā)展戰(zhàn)略，加快推動(dòng)兩翼齊飛

當(dāng)前，民航業(yè)正處于加快推進(jìn)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整與攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段。作為兩翼之一的通用航空發(fā)展慢、體量小，2018年通用航空飛行量僅是運(yùn)輸航空的8.6%，而美國通用航空是運(yùn)輸航空的1.4倍。截至2019年10月底，我國擁有通用機(jī)場240個(gè)，通用飛機(jī)2637架，通航作業(yè)不到100萬小時(shí)；而美國擁有通用機(jī)場550個(gè)，通用飛機(jī)21萬架，通航作業(yè)2400萬小時(shí)。通用航空在實(shí)際運(yùn)行中仍然存在審批過于繁瑣、飛行計(jì)劃報(bào)備復(fù)雜、飛行服務(wù)信息獲取困難、安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致等諸多問題，要解決面臨的這些問題需要國家層面、空軍方面的支持與配合，也需要政策與法規(guī)體系的支撐，更需要解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，真抓實(shí)干，從根本上解決制約通航發(fā)展的政策性問題。

一是加快法規(guī)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持放松監(jiān)管、以放為主，從監(jiān)管層面提供更加積極有效的服務(wù)與支持。二是加大對(duì)通航基礎(chǔ)設(shè)施的投入，讓通航企業(yè)按照自己的需求運(yùn)營管理飛行服務(wù)站，消除行業(yè)通用航空資料共享壁壘，為通航飛行提供可靠的航行情報(bào)、氣象信息與飛行計(jì)劃交換服務(wù)平臺(tái)。三是加大對(duì)通航企業(yè)的培訓(xùn)力度，提高通航從業(yè)人員的安全能力與專業(yè)水平。四是積極協(xié)調(diào)軍航有關(guān)部門，落實(shí)國務(wù)院分類分級(jí)管理意見，有序開放低空空域，減少飛行計(jì)劃審批環(huán)節(jié)，積極探索民航管制部門、飛行服務(wù)站集中飛行計(jì)劃報(bào)備空軍的方式，為私人通用航空飛行減負(fù)。

（二）補(bǔ)齊中小機(jī)場運(yùn)行短板，提升民航運(yùn)行品質(zhì)

中小機(jī)場是國內(nèi)機(jī)場網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃布局的重要組成部分。截至2019年11月，全國 238個(gè)運(yùn)輸機(jī)場中，年旅客吞吐量在200萬人次以下的有 171 個(gè)，占全國總量的74.7%；其中，年旅客吞吐量在50萬以下的有106個(gè)，占到中小機(jī)場的近62%。2018年，行業(yè)內(nèi)引進(jìn)新運(yùn)輸飛機(jī)343架，在當(dāng)前國內(nèi)干線機(jī)場時(shí)刻趨于飽和的情況下，主要依靠中小機(jī)場來消化這一部分運(yùn)行增量；同時(shí)由于調(diào)結(jié)構(gòu)、控總量政策實(shí)施，使得一些航空公司的航班選擇向中小機(jī)場轉(zhuǎn)移，這些因素是近年來中小機(jī)場航班量快速增長的主要原因。

2011年之后，近7年我國新增運(yùn)輸機(jī)場55個(gè)，全部是年旅客吞吐量200萬以下的中小機(jī)場，其管理崗位與專業(yè)崗位人員構(gòu)成相對(duì)年輕，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)與崗位經(jīng)歷，經(jīng)營比較困難，安全投入相對(duì)不足。在設(shè)施設(shè)備方面，中小機(jī)場大多沒有雷達(dá)，跑道是單項(xiàng)儀表著陸系統(tǒng)。而這10年間，國內(nèi)運(yùn)輸航空公司均采用了國際上最先進(jìn)的機(jī)型和先進(jìn)的管理理念，實(shí)現(xiàn)了與國際民航的接軌，但是中小機(jī)場的保障人員在技術(shù)能力、保障水平和管理理念方面，存在明顯跟不上的情況。

近年3年來，發(fā)生在中小機(jī)場較為典型的事件109起，其中一般事故征候87起，占比79.8%；地面事故征候20起，占比18.3%；嚴(yán)重事故征候2起，占比1.8%。中小機(jī)場與同期的千萬級(jí)機(jī)場相比，具有事件少，風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)。從不安全事件統(tǒng)計(jì)分析來看：一是近3年中小機(jī)場跑道侵入問題比較突出，小于間隔事件性質(zhì)嚴(yán)重；二是鳥擊和外來物損傷航空器事件呈逐年上升趨勢，飛行區(qū)鳥害治理情況復(fù)雜；三是機(jī)坪車輛與航空器刮碰的事件時(shí)有發(fā)生，技術(shù)能力與工作作風(fēng)問題突出。由此分析，中小機(jī)場的安全運(yùn)行已經(jīng)到了高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的階段。

因此，當(dāng)前應(yīng)著手解決200萬以下中小機(jī)場管理跟不上的問題，重點(diǎn)防控年吞吐量50萬以下“小機(jī)場”能力不足的風(fēng)險(xiǎn)：一是破除行業(yè)內(nèi)監(jiān)管、空管與機(jī)場各專業(yè)之間的人員交流體制障礙，打通人才交流渠道，讓懂管理的專業(yè)人才迅速參與到中小機(jī)場的安全運(yùn)行管理當(dāng)中。二是加大對(duì)中小機(jī)場專業(yè)人員的培訓(xùn)力度，配備足夠數(shù)量的空管專業(yè)人員，通過強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)陸空通話、規(guī)范管制移交程序，重點(diǎn)管控跑道侵入與小于間隔風(fēng)險(xiǎn)。三是持續(xù)推進(jìn)中小機(jī)場安全管理體系建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，加大中小機(jī)場的安全審核力度。四是加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，采用ADS-B、PBN、GBAS等新航行技術(shù)應(yīng)用，來彌補(bǔ)指揮手段落后，雷達(dá)不能有效覆蓋等突出矛盾。五是加強(qiáng)跑道安全管理，重點(diǎn)是鳥害治理與FOD防范。

中小機(jī)場不安全事件逐年上升，這其中有航班量增長較快的因素，更有因監(jiān)管缺失，盲目追求效益違規(guī)種植作物，破壞機(jī)場及周邊生態(tài)環(huán)境的情況。因此要加大管控力度，通過強(qiáng)有力的行政手段，強(qiáng)化安全運(yùn)行底線思維與規(guī)章紅線意識(shí)。

（三）提高適航審定能力，實(shí)現(xiàn)與航空制造業(yè)深度融合發(fā)展

適航審定是民機(jī)成功研制和走向市場的安全保障，是民機(jī)產(chǎn)業(yè)核心競爭力的重要組成部分。中國民航適航審定和適航標(biāo)準(zhǔn)制定工作起步較晚，與美歐等航空發(fā)達(dá)國家的適航能力相比還有較大差距，仍處于成長期，已成為了制約民用航空高質(zhì)量發(fā)展的短板之一。

當(dāng)前，我國民用航空工業(yè)發(fā)展面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)：一是世界航空工業(yè)在市場上已形成了“民機(jī)制造兩家對(duì)壘，航空發(fā)動(dòng)機(jī)三分天下”的高度壟斷格局。二是中美關(guān)系深度調(diào)整，國際規(guī)則變化多端，給大飛機(jī)項(xiàng)目帶來的合作風(fēng)險(xiǎn)長期存在。三是自主創(chuàng)新能力不足，缺乏核心技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，前沿領(lǐng)域基礎(chǔ)研究薄弱，技術(shù)儲(chǔ)備不足，制約核心技術(shù)領(lǐng)域突破。四是產(chǎn)業(yè)配套能力不足，關(guān)鍵材料和零配件仍需進(jìn)口，缺乏從發(fā)動(dòng)機(jī)、機(jī)載系統(tǒng)等二級(jí)設(shè)備供應(yīng)商到底層材料和零件供應(yīng)商的專業(yè)供應(yīng)鏈條。五是民用航空制造企業(yè)現(xiàn)代化管理水平不足，質(zhì)量管理體系成熟度不高，質(zhì)量管理能力和員工質(zhì)量意識(shí)有待提高。

當(dāng)前，應(yīng)以提高適航審定能力為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)與航空制造業(yè)深度融合發(fā)展：一是全力支持航空工業(yè)部門在飛機(jī)、航空設(shè)備和發(fā)動(dòng)機(jī)科研試驗(yàn)等領(lǐng)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是建設(shè)滿足特殊氣象和環(huán)境需求的試飛機(jī)場和試驗(yàn)設(shè)施，并做好與周邊民用運(yùn)輸機(jī)場正常運(yùn)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是加大對(duì)民用飛機(jī)、航空設(shè)備和航空發(fā)動(dòng)機(jī)適航驗(yàn)證技術(shù)研究的投入力度，建立健全適航技術(shù)體系。四是加快研究制定既符合中國國情又與國際接軌的適航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)民用航空制造企業(yè)推進(jìn)設(shè)計(jì)制造單位安全管理體系（SMS）建設(shè)實(shí)施。五是加快適航審定機(jī)構(gòu)和機(jī)制建設(shè)，加快推進(jìn)開商發(fā)、西飛等制造企業(yè)適航辦公室的設(shè)立，完善適航委任代表工作機(jī)制。

（四）防范化解航空安全風(fēng)險(xiǎn)，提高應(yīng)急保障能力

今年，國內(nèi)安全生產(chǎn)事故多發(fā)，給人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p失，特別是江蘇響水“3.21”特別重大爆炸事故，損失慘重，教訓(xùn)深刻。另外，3月10日埃塞俄比亞波音737 MAX8飛機(jī)失事，加上去年印尼獅航空難，半年之內(nèi)737 M A X發(fā)生兩起嚴(yán)重空難，說明航空業(yè)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)生新的變化, 新型風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，需要我們樹立危機(jī)意識(shí)、強(qiáng)化應(yīng)急管理。同時(shí)要加強(qiáng)事故預(yù)防研究，著力提升應(yīng)急和調(diào)查能力，積極構(gòu)建迅速響應(yīng)、協(xié)同合作、運(yùn)行高效的航空應(yīng)急救援體系，補(bǔ)齊應(yīng)急處置這塊短板。

當(dāng)前體制下，在民航應(yīng)急救援體系中，行業(yè)監(jiān)管部門在各類突發(fā)事件處置過程中的位置非常重要。在民航三級(jí)應(yīng)急管理體系中，行業(yè)監(jiān)管部門履行上傳下達(dá)、組織協(xié)調(diào)、聯(lián)系地方和領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)民航單位組織處置各類突發(fā)事件的職能，擔(dān)負(fù)初始事故調(diào)查和現(xiàn)場保護(hù)職責(zé)。但現(xiàn)階段監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息來源主要是依靠各企事業(yè)單位電話報(bào)送，在信息的收集、分析、傳遞方面受到限制，缺少處置應(yīng)急信息的綜合管理平臺(tái)。并且與地方政府、各企事業(yè)單位之間沒有基于集成化信息網(wǎng)絡(luò)的互通互聯(lián)，對(duì)行業(yè)運(yùn)行的監(jiān)控能力明顯不足。

主要表現(xiàn)在：一是應(yīng)急管理信息與航空安全信息存在責(zé)任與管理界定不準(zhǔn)確的情況。應(yīng)急信息與航空安全信息混淆處理，導(dǎo)致來自不同專業(yè)沒有經(jīng)過綜合應(yīng)急培訓(xùn)的人員，承擔(dān)了初期的信息報(bào)送與協(xié)調(diào)工作，忙中出錯(cuò)，遲報(bào)、漏報(bào)風(fēng)險(xiǎn)很高。二是民航行政機(jī)關(guān)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)人員與設(shè)施配置不能滿足應(yīng)急管理工作需求。在對(duì)中小機(jī)場的監(jiān)管方面，受地理位置和人力資源的限制，難以實(shí)施持續(xù)有效的安全監(jiān)管。三是應(yīng)急管理手冊可操作性不強(qiáng)，行業(yè)政府與地方政府信息接口不暢。

綜合以上問題，建議采取以下措施。一是對(duì)民航應(yīng)急管理體系進(jìn)行整合，對(duì)預(yù)案編制規(guī)范提出進(jìn)一步要求，在總體預(yù)案中規(guī)范與地方政府信息通報(bào)與協(xié)調(diào)機(jī)制，建立服從地方政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、民航具體實(shí)施的指揮救援體系。二是建立民航各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理平臺(tái)，通過整合民航空管、機(jī)場、航空公司在每個(gè)省會(huì)城市的應(yīng)急救援資源，強(qiáng)化與地方政府協(xié)作，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急工作預(yù)案對(duì)接、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢互補(bǔ)的民航救援體系。三是定期開展應(yīng)急救援專項(xiàng)培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)演練，完善航空事故調(diào)查法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、加快推進(jìn)事故調(diào)查條例的實(shí)施，加強(qiáng)技術(shù)裝備配備，強(qiáng)化事故預(yù)防研究，提升事故調(diào)查能力。

新使命、新征程，奮力推進(jìn)新時(shí)代民航強(qiáng)國建設(shè)

當(dāng)前，我們比歷史上任何時(shí)期都更接近、也更有能力實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)必將在中華兒女的接續(xù)奮斗、努力拼搏中實(shí)現(xiàn)。對(duì)于奮進(jìn)在新時(shí)代的民航人，我們既感到無比光榮，也感到責(zé)任重大。如何將民航發(fā)展戰(zhàn)略融入中華民族偉大復(fù)興的歷史征程，推進(jìn)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施，是我們應(yīng)著手研究的重大課題。因此，要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，不斷提高政治站位，以高度的政治責(zé)任感，推進(jìn)新時(shí)代民航強(qiáng)國戰(zhàn)略。第一，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)決做到入腦入心。要堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)民航工作的重要指示批示精神，用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想武裝頭腦，不斷提高政治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮各級(jí)黨總支、黨支部的基層戰(zhàn)斗堡壘作用，通過落實(shí)“三會(huì)一課”制度、采取主題黨日等多種教育形式，讓黨中央的決策部署在民航基層單位往深里走、往實(shí)里走、往心里走，不斷提高干事創(chuàng)業(yè)的行動(dòng)自覺。第二，要系統(tǒng)學(xué)習(xí)梳理習(xí)近平總書記對(duì)民航工作的系列指示精神，深刻理解“安全隱患零容忍”、“偉大出自平凡、英雄來自人民”、“中國人民一定能，中國一定行”等一系列重要講話的內(nèi)在必然聯(lián)系，結(jié)合民航工作實(shí)際，著手處理好安全與發(fā)展、安全與效益的關(guān)系，要始終把著力化解航空安全風(fēng)險(xiǎn)、消除安全運(yùn)行隱患擺在更加突出的位置，落實(shí)到安全保障的每一個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)前，要著重抓好《新時(shí)代民航強(qiáng)國建設(shè)行動(dòng)綱要》的實(shí)施，嚴(yán)格落實(shí)民航安全運(yùn)行平穩(wěn)可控的26條措施，努力提高政治覺悟和政治能力，確保總書記的指示批示與黨中央各項(xiàng)決策部署在民航系統(tǒng)不折不扣的貫徹落實(shí)。第三、當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神是民航系統(tǒng)最為重要的政治任務(wù)。全行業(yè)應(yīng)迅速行動(dòng)，把思想統(tǒng)一到全會(huì)精神上來，圍繞“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題，緊密結(jié)合民航工作實(shí)際，科學(xué)謀劃民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化，著力抓好安全和發(fā)展兩件大事，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，聚焦制約民航高質(zhì)量發(fā)展的短板與弱項(xiàng)，積極應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，讓中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢在民航系統(tǒng)得到充分展現(xiàn)。（其他作者：左奇、霍洪磊、王勝江）