農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思考與對(duì)策研究

■曹 平

（固鎮(zhèn)縣任橋鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站）

引 言

受制于我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)度的滯后，農(nóng)業(yè)人口難以在城鎮(zhèn)落戶，大規(guī)模的農(nóng)村資產(chǎn)無(wú)法流入資本市場(chǎng)中而逐漸沉淀。這種不良的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重影響了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化，也使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展受到阻礙。目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性已經(jīng)得到了社會(huì)各界的共識(shí)，隨著中央文件明確指出，要以促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展活力為核心，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，有效緩解經(jīng)濟(jì)下行的壓力。

1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

1.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)中小城鎮(zhèn)人口與經(jīng)濟(jì)力量的聚集

從我國(guó)當(dāng)前人口轉(zhuǎn)移落戶情況來(lái)說(shuō)，大城市占據(jù)了較大比例，但長(zhǎng)期來(lái)看大城市的承載力逐漸飽和，此時(shí)為了均衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就十分有必要加大中小城市及城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口專業(yè)落戶規(guī)模。目前農(nóng)業(yè)人口落戶的現(xiàn)狀不太理想，大城市承載有限，而落戶中小城鎮(zhèn)的意愿不太強(qiáng)烈。究其原因還在于現(xiàn)階段，城市等級(jí)決定了公共資源的配置，小城鎮(zhèn)獲取到的資源不均衡，缺乏對(duì)人口與經(jīng)濟(jì)的聚集的能力，反映到農(nóng)業(yè)人口吸納上就顯得較為薄弱，最終使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持續(xù)流入大型城市中。另外，由于中小城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)所提供的福利差距甚微，不足以農(nóng)村人口放棄現(xiàn)有的農(nóng)村戶籍而進(jìn)入城鎮(zhèn)，這也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶中小城鎮(zhèn)能力不足的重要因素?；诖吮尘跋?，大力推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為城鄉(xiāng)之間要素的平等交換與相互流通提供良好平臺(tái)與制度保障，促進(jìn)中小城市人口與經(jīng)濟(jì)資源的聚集，大力開(kāi)發(fā)地方特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)地方農(nóng)業(yè)人口就業(yè)率與農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

1.2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有助于城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置

當(dāng)大量的農(nóng)業(yè)人口落戶到城鎮(zhèn)中，所涉及到的教育、醫(yī)療以及住房等民生保障基礎(chǔ)設(shè)施用地的需求量也將隨之?dāng)U大，落實(shí)其中土地來(lái)源也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的關(guān)鍵任務(wù)。要滿足因農(nóng)業(yè)人口遷入而帶來(lái)的用地需求，不但要進(jìn)一步提高城市建設(shè)用地的利用率，還要做好農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化工作，為城鎮(zhèn)土地打通新的供給渠道。另外，促進(jìn)地方政府引入農(nóng)業(yè)專業(yè)人口落戶的積極性，為此有關(guān)部門(mén)已經(jīng)紛紛出臺(tái)了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的政策，但僅僅依靠政府進(jìn)行土地配置還不能從根本上解決土地轉(zhuǎn)化與人口流動(dòng)不匹配的矛盾，還需要通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)深化土地資源的配置，即大力推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，增加城鎮(zhèn)用地供給的同時(shí)有效降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的相關(guān)成本。

1.3 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有助于激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)新活力

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)有效的制度改革，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)度，可以更全面的促進(jìn)農(nóng)村各類生產(chǎn)要素活力的提升，通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)科學(xué)、合理的自由流動(dòng)，盤(pán)活農(nóng)村資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入。與此同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施，還可以進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村收入渠道的多元化。當(dāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，農(nóng)民除了原有的經(jīng)營(yíng)性收入、土地補(bǔ)貼以及工資性收入外，還增加了土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的租金、分紅以及相關(guān)的財(cái)產(chǎn)性收入，極大的豐富了農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)。而當(dāng)農(nóng)民的收入大幅增加，必然拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)需求、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)，這進(jìn)一步為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要?jiǎng)恿?，推?dòng)新行業(yè)、新產(chǎn)業(yè)以及新市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展。因此加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)充分激發(fā)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活力，并保持經(jīng)濟(jì)增速具有重大意義。

2 我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度中的不足

2.1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)界定模糊

清晰的產(chǎn)權(quán)是資產(chǎn)進(jìn)行交易與流轉(zhuǎn)的必要基礎(chǔ)，更是將資源進(jìn)行科學(xué)、合理配置的起點(diǎn)。無(wú)論何種形式、性質(zhì)的資產(chǎn)，只有確定了其完整確定的所有權(quán)，才能夠以交易流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)收益，因此清晰的產(chǎn)權(quán)也是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資本化的必要前提。針對(duì)于我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的矛盾主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的歸屬及主體不清晰、不明確上。由于農(nóng)民對(duì)于自身資產(chǎn)的控制權(quán)尚未清晰了解，因此無(wú)法很好的掌握自身產(chǎn)權(quán)便捷。尤其在農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所有者的資格認(rèn)定上，還存在一定缺陷，對(duì)集體所有性質(zhì)的權(quán)責(zé)范圍、實(shí)現(xiàn)方式以及保護(hù)措施等都沒(méi)有清晰的界定，集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村地區(qū)的缺位顯而易見(jiàn)，這樣導(dǎo)致了集體產(chǎn)權(quán)被侵犯、侵占等不良現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

2.2 缺乏科學(xué)、健全的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

要想使農(nóng)村資產(chǎn)充分的轉(zhuǎn)化為資本，就必須通過(guò)行政手段鼓勵(lì)農(nóng)村資產(chǎn)及產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)中并產(chǎn)生交易行為，由此為農(nóng)民帶來(lái)預(yù)期收益。但若交易市場(chǎng)不健全或機(jī)能缺失，則農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易將受阻難以自由交易，資產(chǎn)資本化也將由于過(guò)高的成本而無(wú)法充分的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)與土地是農(nóng)民從事生產(chǎn)、生活的重要資本，但長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易設(shè)定了較為嚴(yán)格的要求與限制，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育遲緩、無(wú)法很好的服務(wù)于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。盡管近年來(lái)不斷出臺(tái)關(guān)于對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易松綁的政策，以及不斷完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)體系，但在法律、二級(jí)市場(chǎng)以及產(chǎn)權(quán)確權(quán)上仍存在層層阻礙，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的風(fēng)險(xiǎn)增加，不利于農(nóng)村資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化。

2.3 缺乏完善的相關(guān)配套制度

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度作為農(nóng)村地區(qū)重要的制度之一，由于對(duì)其改革涉及到調(diào)整主體利益關(guān)系且涉及面交廣，因此要加快相關(guān)配套制度的構(gòu)建與完善，主要涉及到兩個(gè)方面的制度改革。

2.3.1 社會(huì)保障制度

社會(huì)保障制度的提供給農(nóng)業(yè)人口最基本的保障制度，也是社會(huì)的調(diào)節(jié)器與維護(hù)穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境的重要防線。但從當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度及實(shí)施情況來(lái)看，還缺乏統(tǒng)一與全面保障，這也從另外一個(gè)方面顯示了當(dāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以后，農(nóng)民難以享受到與城鎮(zhèn)居民一致的社會(huì)保障制度與福利待遇，由此將產(chǎn)生一系列的社會(huì)問(wèn)題。

2.3.2 戶籍制度

土地及戶籍制度之間的關(guān)系與土地及農(nóng)民的相互關(guān)系一樣，都是相互依賴、密不可分的。戶籍制度設(shè)立的最初其目的是為了限制農(nóng)民的活動(dòng)范圍，避免其從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將農(nóng)民與土地之間的關(guān)系更加緊密。這種早期制度長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行的后果就是導(dǎo)致了社會(huì)狀態(tài)的固化。自改革開(kāi)放以來(lái)，戶籍這種落后的制度已經(jīng)不適合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，使城鎮(zhèn)與農(nóng)村嚴(yán)重割裂開(kāi)。

3 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的策略

3.1 農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)主體及集體成員虛化及權(quán)利不清的問(wèn)題，要在集體資產(chǎn)進(jìn)行清理核算的基礎(chǔ)上加快對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的認(rèn)定，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，清晰界定集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成全的認(rèn)定可以從農(nóng)村土地承包關(guān)系、戶籍以及集體貢獻(xiàn)等多個(gè)維度進(jìn)行考量，并推行集體經(jīng)濟(jì)組織成員的準(zhǔn)入與退出體系，以動(dòng)態(tài)的形式進(jìn)行成員維護(hù)。另外，對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份要賦予農(nóng)民所有權(quán)與收益權(quán)，積極構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的擔(dān)保、抵押與有償退出體系，從根本上激發(fā)出集體資產(chǎn)的活力。

3.2 積極構(gòu)建有償使用集體資產(chǎn)的科學(xué)制度

積極探索付費(fèi)制的集體資產(chǎn)與資源體系，以有償?shù)男问将@得資產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)。并以一定時(shí)間區(qū)間為節(jié)點(diǎn)，對(duì)于節(jié)點(diǎn)前后的農(nóng)村人口實(shí)施不同的交易政策，即對(duì)新增農(nóng)村人口所獲取到的集體資源與資產(chǎn)所有權(quán)采用統(tǒng)一的市場(chǎng)化交易模式。另外，為了保障農(nóng)村集體土地用權(quán)向有償化的轉(zhuǎn)變，還要積極推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革，由原福利性無(wú)償劃撥逐漸引導(dǎo)為有償使用。需要注意的是，對(duì)于已經(jīng)取得合法、合規(guī)宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，要保障其能繼續(xù)無(wú)償使用，而對(duì)于新劃撥的宅基地應(yīng)依照地理環(huán)境、配套設(shè)施以及村莊集體規(guī)劃等實(shí)際情況，收取符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)用。

3.3 優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)配套制度

首先，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。在推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中，必須將農(nóng)民的基本生存權(quán)益與社會(huì)穩(wěn)定因素放在首位，以此為基礎(chǔ)開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度的持續(xù)完善與豐富。擴(kuò)大社會(huì)保障體系在農(nóng)村地區(qū)的全面覆蓋，提高農(nóng)村居民社會(huì)保障制度水平，加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，消除農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后農(nóng)民們對(duì)相關(guān)保障福利的顧慮。其次，優(yōu)化戶籍制度。隨著當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深化，要積極推動(dòng)對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革，使社會(huì)福利擺脫制度的束縛，讓農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等的社會(huì)待遇是必然趨勢(shì)，因此，戶籍制度改革必須跟上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐。但當(dāng)前戶籍制度改革在基層中推行受阻，還需要以頂層設(shè)計(jì)為主導(dǎo)，層層向下推進(jìn)，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一解決。使當(dāng)前依附在戶口上的社會(huì)福利功能盡快剝離下來(lái)，逐漸消除城鎮(zhèn)對(duì)流入農(nóng)業(yè)人口的不合理限制，促進(jìn)人口的自由流動(dòng)與遷徙。

4 結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、關(guān)系民生的系統(tǒng)系工作，在改革的道路中必須充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性與參與度，打造符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的村級(jí)管理機(jī)制，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度有機(jī)結(jié)合。盤(pán)活農(nóng)村資本與資源配置，改善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村資源流通起來(lái)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入新的發(fā)展動(dòng)力。