網(wǎng)絡(luò)治理的過(guò)去與未來(lái)：中國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理歷程與發(fā)展路徑研究

■李芷薇

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）

從1994年，互聯(lián)網(wǎng)被中國(guó)政府作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的信息技術(shù)引入以來(lái)，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，日益成為全國(guó)人民生產(chǎn)和生活中必不可少的關(guān)鍵要素，隨著互聯(lián)網(wǎng)與智能手機(jī)的融合，互聯(lián)網(wǎng)日益普及，中國(guó)進(jìn)入了人人即媒體的自媒體時(shí)代[1]?；ヂ?lián)網(wǎng)憑借其無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大力量，互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域的結(jié)合，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大的發(fā)展紅利，使我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展日益低迷、困難的情況下，找到了發(fā)展方向。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)也使得中國(guó)政治、社會(huì)等各個(gè)方面發(fā)生了巨大變化，互聯(lián)網(wǎng)在政治方面的引入，促進(jìn)了我國(guó)的政治民主化，便利了人們的生活，推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)的發(fā)展。

然而，在帶來(lái)諸多好處的同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)也不可避免的帶來(lái)了許多社會(huì)問(wèn)題，甚至其部分因素可能成為中國(guó)社會(huì)未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展的阻礙。一些企圖分裂中國(guó)，破壞中國(guó)和平與穩(wěn)定發(fā)展的不法勢(shì)力利用互聯(lián)網(wǎng)的特點(diǎn)，隱蔽的在網(wǎng)絡(luò)上傳播不良信息或者錯(cuò)誤信息，誤導(dǎo)著、影響著部分辨別能力較差的國(guó)民，給我國(guó)的國(guó)家安全與統(tǒng)一帶來(lái)了不穩(wěn)定因素。隨著自媒體時(shí)代的到來(lái)，人民可以非常容易的成為信息的傳播者，并且其傳播的信息可以在短短的幾秒內(nèi)傳遞給數(shù)以萬(wàn)計(jì)的受眾，這便利信息傳播與交流的同時(shí)，大大阻礙了政府及國(guó)家有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管與審查，也使得互聯(lián)網(wǎng)成為許多謠言、詐騙等不良信息的傳播“勝地”。

新時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)對(duì)黨和國(guó)家的發(fā)展與建設(shè)而言更是起著至關(guān)重要的作用[2]。在這一背景下，黨和國(guó)家日益重視網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)治理，習(xí)近平總書(shū)記更是提出“過(guò)不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)，就過(guò)不了長(zhǎng)期執(zhí)政這一關(guān)”[3]，學(xué)界的相關(guān)研究更是與日俱增。網(wǎng)絡(luò)安全是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展背景下國(guó)家安全的重要組成部分，網(wǎng)絡(luò)治理是新時(shí)期國(guó)家治理的重要領(lǐng)域,也是互聯(lián)網(wǎng)背景下提升黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政能力，提升國(guó)家治理體系和治理能力的重要要求[4]。要研究網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)治理問(wèn)題，就必須先理清發(fā)展過(guò)程，再研究其發(fā)展方向與治理路徑。

1 網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展歷程：由分散到較統(tǒng)一

中國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理理念的發(fā)展與變化是與中國(guó)黨和國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識(shí)的發(fā)展與變化密不可分的。從互聯(lián)網(wǎng)剛剛引入中國(guó)時(shí)，黨和國(guó)家僅僅將其看作是一種技術(shù)，正如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心秘書(shū)長(zhǎng)姜奇平所說(shuō)，“在早期，政府僅僅把互聯(lián)網(wǎng)當(dāng)做是一個(gè)新技術(shù)。真正從政策角度去考慮互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題，要到1995—1997年時(shí)，才真正從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展來(lái)考慮這個(gè)問(wèn)題”。那時(shí)黨和國(guó)家主要通過(guò)研究和運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展我國(guó)的科學(xué)技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，主要講互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展相結(jié)合，注重發(fā)展我國(guó)的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的增長(zhǎng)。這個(gè)時(shí)期的互聯(lián)網(wǎng)的治理方式也是分散到了各個(gè)部門(mén)，主要是在多個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的職能部門(mén)進(jìn)行。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的眾多網(wǎng)站與智能手機(jī)出現(xiàn)后眾多新應(yīng)用的發(fā)展，以及互聯(lián)網(wǎng)的日益普及，黨和國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)識(shí)漸漸由技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槊襟w。互聯(lián)網(wǎng)作為新興媒體的巨大優(yōu)勢(shì)使其快速成為各種信息傳播與交流的主要平臺(tái)。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的治理的中心轉(zhuǎn)移到內(nèi)容管理上來(lái)，主要審查與監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)上的各種媒體發(fā)布的信息。這時(shí)的網(wǎng)絡(luò)治理還是以多頭管理、九龍治水為主要特征，各種媒體、各種平臺(tái)均未統(tǒng)一，對(duì)于媒體和平臺(tái)的管理以及對(duì)于其發(fā)布內(nèi)容的管理也是分散的，沒(méi)有統(tǒng)一的部門(mén)進(jìn)行管理。例如文字新聞?lì)愑蓢?guó)務(wù)院新聞辦公室管理，影音內(nèi)容的準(zhǔn)入牌照由國(guó)家新聞出版廣電總局審發(fā)等等。

近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，黨和國(guó)家最終意識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為了一個(gè)新的空間、新的平臺(tái)，是與現(xiàn)實(shí)世界對(duì)應(yīng)著而存在著的網(wǎng)絡(luò)空間，其擔(dān)負(fù)的功能與作用不再是先前的那樣簡(jiǎn)單。原先治理方式的弊端日益顯現(xiàn)，尤其是國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)以及各個(gè)部門(mén)分散治理無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的問(wèn)題，特別是國(guó)家安全以及網(wǎng)絡(luò)安全的問(wèn)題[5]。因此，為了應(yīng)對(duì)九龍治水治理模式的缺陷，不斷與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)新的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展形勢(shì)，中國(guó)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，成為網(wǎng)絡(luò)治理集中統(tǒng)一的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)治理發(fā)展的新時(shí)代：統(tǒng)一化、制度化。

2 網(wǎng)絡(luò)治理的方向：由政府主導(dǎo)到促進(jìn)多元參與

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理一直以來(lái)發(fā)展的最大特點(diǎn)之一便是政府主導(dǎo)。無(wú)論是曾經(jīng)多部門(mén)管理、九龍治水還是之后的統(tǒng)一治理，政府都是網(wǎng)絡(luò)治理中的主導(dǎo)力量。在網(wǎng)絡(luò)治理中，政府角色的界定也是我們需要研究與思考的重要問(wèn)題之一。

對(duì)于新時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)治理也需要吸收和學(xué)習(xí)治理理念，運(yùn)用多中心治理的思想，用好私人部門(mén)、公民以及社會(huì)團(tuán)體組織等多元主體，發(fā)揮多元主體的力量，共同建設(shè)好、發(fā)展好網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，推動(dòng)我國(guó)政府治理朝著民主化、科學(xué)化方向更進(jìn)一步。

網(wǎng)絡(luò)治理作為國(guó)家治理的重要一部分，符合國(guó)家治理發(fā)展的邏輯。網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展方向必然是促進(jìn)多元參與，促進(jìn)可持續(xù)治理。政府在網(wǎng)絡(luò)治理中的主導(dǎo)作用不可否定，但政府的主要職能應(yīng)更多的放在做好頂層設(shè)計(jì)方面，建立健全相關(guān)法律法規(guī)及政策，引領(lǐng)發(fā)展方向。在其他方面，應(yīng)積極吸引并運(yùn)用私人部門(mén)和社會(huì)公眾的力量，發(fā)展多元治理，培養(yǎng)社會(huì)治理的能力，推動(dòng)可持續(xù)治理的發(fā)展。繼續(xù)鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)的力量進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域，將政府、企業(yè)和社會(huì)的力量融合統(tǒng)一。

要發(fā)展多元參與的網(wǎng)絡(luò)治理首先需要政府建立和健全相關(guān)的制度規(guī)定，明確網(wǎng)絡(luò)治理中的各個(gè)主體權(quán)責(zé)的劃分，讓多元主體按照規(guī)則各司其職，避免工作重復(fù)或者缺漏，有效地發(fā)揮互相補(bǔ)充的作用；加大政策支持力度，推動(dòng)企業(yè)和社會(huì)組織等的發(fā)展，提供財(cái)政資金幫助、發(fā)展指導(dǎo)等政策幫助，使多元主體可以快速發(fā)展起來(lái)，成為網(wǎng)絡(luò)治理中有力的一份子；強(qiáng)化對(duì)企業(yè)和社會(huì)的監(jiān)督和管理，在推動(dòng)企業(yè)和社會(huì)組織等的發(fā)展的同時(shí)，也需要避免其存在的缺陷，如將利益放在重要位置、缺乏政治思維等等，政府需要設(shè)置相應(yīng)的管理和監(jiān)督機(jī)制，也需要完善公眾參與的機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督多元主體的作用，運(yùn)用好網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的強(qiáng)大功能。

3 網(wǎng)絡(luò)治理問(wèn)題的解決路徑

中國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展方向是法治化和開(kāi)放化的。

首先，黨的十八屆四中全會(huì)凸顯了法制建設(shè)的重要性，網(wǎng)絡(luò)治理的法治化符合我國(guó)依法治國(guó)的要求。目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的問(wèn)題主要突出表現(xiàn)在未形成體系化，缺乏相關(guān)制度與法律保障，制度化與法治化建設(shè)是推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理的進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵因素。黨和國(guó)家應(yīng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，完善制度建設(shè)，使得網(wǎng)絡(luò)治理有法可依，通過(guò)制度化的治理，避免治理中的權(quán)力使用不當(dāng)、權(quán)力濫用等現(xiàn)象。通過(guò)更加具體的、詳細(xì)的、可操作的規(guī)定明確網(wǎng)絡(luò)治理的具體內(nèi)容，使得相關(guān)的工作人員能夠真正在實(shí)踐中依據(jù)規(guī)定進(jìn)行管理。用制度明確各部門(mén)、各層級(jí)的權(quán)能，避免網(wǎng)絡(luò)治理過(guò)程中產(chǎn)生的權(quán)責(zé)不明、職能交叉等問(wèn)題[6]。同時(shí)，積極動(dòng)員社會(huì)化力量參與網(wǎng)絡(luò)治理，發(fā)揮人民群眾的主體作用。利用企業(yè)等市場(chǎng)力量參與網(wǎng)絡(luò)治理，為網(wǎng)絡(luò)治理帶來(lái)活力。當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放性還不夠，尤其是對(duì)于外網(wǎng)還是進(jìn)行著強(qiáng)力的限制，隨著網(wǎng)絡(luò)治理的法治化管理，法律底線的制定與完善必然帶來(lái)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的更為開(kāi)放化的發(fā)展，符合規(guī)定的合法的外網(wǎng)也可以進(jìn)入中國(guó)。完善多元參與網(wǎng)絡(luò)治理的相關(guān)法律和制度建設(shè)，明確多元主體的地位、權(quán)責(zé)，使其各自的工作有法可依，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，更好的推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展。

其次，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展帶來(lái)了社會(huì)的多次變革，網(wǎng)絡(luò)治理中曾經(jīng)常用的以“堵”為主的治理模式已經(jīng)不再適合當(dāng)前的社會(huì)與國(guó)民的特征，網(wǎng)絡(luò)治理必須由“堵”轉(zhuǎn)為“疏”。以“堵”為主的網(wǎng)絡(luò)治理主要強(qiáng)調(diào)自上而下的、以隱瞞等方式為主的信息傳播，主要表現(xiàn)為當(dāng)發(fā)生重大事件時(shí)，黨和國(guó)家憑借其在信息和權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)，在第一時(shí)間封鎖消息，蒙住人民的耳朵，以防止國(guó)家的動(dòng)蕩、人民的不安。這與當(dāng)今民主、法治社會(huì)建設(shè)的理念與要求不符，也與當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不符，無(wú)法適應(yīng)于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展相當(dāng)成熟的今天。如今的網(wǎng)絡(luò)治理更強(qiáng)調(diào)“疏”，即自下而上的、以公布全部的真實(shí)信息為主要表現(xiàn)的信息傳播方式，在事情發(fā)生時(shí)，由具有真正權(quán)威的、可信賴(lài)的媒體平臺(tái)首先發(fā)布客觀的、真實(shí)的信息，這樣可以防止錯(cuò)誤的信息對(duì)社會(huì)公眾形成先入為主的影響，避免社會(huì)公眾受到不實(shí)信息的誤導(dǎo)，也可以先行一步引導(dǎo)輿論向正確的方向發(fā)展，真正保障人們的知情權(quán)，避免人們的恐慌與猜疑，保障國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定。建立更加具體的、可操作的信息公示機(jī)制，讓信息在透明的通道里傳播，讓公眾在了解事實(shí)的前提下思考。通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)手段，及時(shí)刪除和糾正不實(shí)的信息，將真實(shí)的、正確的信息傳遞給公眾，并充分保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

4 結(jié)論與討論

網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展歷程主要表現(xiàn)為由分散到較統(tǒng)一、由政府主導(dǎo)到強(qiáng)調(diào)多元參與，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理模式隨著時(shí)代的不斷發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展而不斷改進(jìn)、不斷完善，與時(shí)俱進(jìn)。同時(shí)，我國(guó)目前的網(wǎng)絡(luò)治理模式還不完善，存在著許多問(wèn)題，沒(méi)有形成統(tǒng)一的治理體系，沒(méi)有形成適合我國(guó)實(shí)際的獨(dú)特的治理方法和理念。

互聯(lián)網(wǎng)作為一種較為新興的事物，其發(fā)展而來(lái)時(shí)間還較短，我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)引入更是不過(guò)短短的數(shù)十年，我國(guó)作為一個(gè)獨(dú)特的大國(guó)，擁有著巨大的網(wǎng)絡(luò)治理受眾，如何將網(wǎng)絡(luò)治理好，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，控制和避免網(wǎng)絡(luò)的不良影響，是未來(lái)一段時(shí)間需要思考與研究的重要內(nèi)容。我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)治理模式的發(fā)展必然還需要一個(gè)過(guò)程，不斷依據(jù)現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)實(shí)要求而進(jìn)行改革和變化，才能適應(yīng)當(dāng)時(shí)的發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)持續(xù)的、長(zhǎng)期的發(fā)展。

我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)治理模式還是一個(gè)較為年幼的孩童，還需要更多的研究與思考，需要進(jìn)行完善與發(fā)展。對(duì)于我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理模式的未來(lái)發(fā)展方向、治理中政府角色的界定、國(guó)家安全與人民自由的關(guān)系等等問(wèn)題，都是未來(lái)需要繼續(xù)進(jìn)一步深入研究的重要問(wèn)題。對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的歷程的研究，是我國(guó)未來(lái)網(wǎng)絡(luò)治理的方向研究的重要資料，也是其他國(guó)家在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)背景下發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

網(wǎng)絡(luò)治理并非一朝一夕即可完成的工作，而是需要明確網(wǎng)絡(luò)治理的主體、網(wǎng)絡(luò)治理的方向等關(guān)鍵問(wèn)題的情況下，不斷發(fā)展、不斷完善，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的可持續(xù)治理，保障國(guó)家安全與人民民主，我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)共同發(fā)展。