“國(guó)家—社會(huì)”公共法律服務(wù)雙軌制的精細(xì)化

（廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510520）

一、政府角色轉(zhuǎn)換與治理社會(huì)化

（一）管理型模式下公共法律服務(wù)行政化

公共法律服務(wù)體系是指以各級(jí)政府為主體建立的，以保護(hù)公共利益為目的、以提供糾紛調(diào)解、法律援助、法律咨詢、法律幫助、法律保護(hù)、法律宣傳等非營(yíng)利性法律服務(wù)而建立的組織和制度體系。［1］自1995年“廣州法律援助中心”作為首個(gè)國(guó)家建立的法律援助中心在廣州成立開(kāi)始，我國(guó)法律援助進(jìn)入政府主導(dǎo)的時(shí)代，且逐漸成為政府職能的一部分。盡管政府一直很注重對(duì)普通民眾的法律需求的滿足，但在一直以來(lái)的“大政府”理念的支配下，無(wú)論是公證處的設(shè)置，還是法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都充斥著行政化色彩。以往公證處、法律援助機(jī)構(gòu)的人員都是具有編制的人員，而這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)行也基本上與政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位無(wú)異。在行政化色彩的渲染下，公共法律服務(wù)體系“服務(wù)”的面向受到遮蔽，而更多的呈現(xiàn)出“管理”的面向。由于定位和觀點(diǎn)上的偏差，公共法律服務(wù)體系逐漸與公眾法律服務(wù)需求出現(xiàn)落差，導(dǎo)致日漸嚴(yán)重的形式化與行政化傾向。

由于改革開(kāi)放初期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未完全建立，民眾的法律服務(wù)需求并不強(qiáng)烈。此外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚弱，統(tǒng)一由政府進(jìn)行公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的構(gòu)建與公共法律服務(wù)的提供有利于集中力量辦事，也符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)情，客觀上也促進(jìn)了一批公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，使我國(guó)的公共法律服務(wù)體系初具規(guī)模。但是，由于帶有濃重官方色彩的公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了行政色彩濃重、職能定位模糊、收費(fèi)不合理等問(wèn)題，加上早期的公共法律服務(wù)內(nèi)容單一，逐漸與新時(shí)期民眾的法律服務(wù)需求脫節(jié)。而隨著司法行政體制的改革，公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)如法律援助中心等機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)了自身定位、職能方面等混亂，嚴(yán)重影響了公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建與公共法律服務(wù)均等化的推進(jìn)。

早期的公共法律服務(wù)體系在當(dāng)時(shí)的背景下帶有一定的歷史必然性，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革及我國(guó)政府角色、職能的轉(zhuǎn)換，公共法律服務(wù)體系便需要因時(shí)而變、不斷進(jìn)行革新。誠(chéng)然，恰恰是因?yàn)樵缙谡墓芾硇湍Ｊ讲庞辛ν苿?dòng)了公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建，但公共法律服務(wù)的“公共性”“服務(wù)性”的本質(zhì)也意味著在固守管理型手段的情況下難以為繼。此外，管理型模式下的公共法律服務(wù)體系意味著政府導(dǎo)向而非公眾導(dǎo)向，可能出現(xiàn)對(duì)民意的回應(yīng)滯后、對(duì)公眾權(quán)益保障缺位等問(wèn)題。法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，與世宜則有功。經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，也推動(dòng)公眾法律需求的多樣化與現(xiàn)代化，這是傳統(tǒng)管理模式下的公共法律服務(wù)體系所無(wú)法忽視的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也是推動(dòng)公共法律服務(wù)進(jìn)行革新、改進(jìn)的重要推力。

（二）服務(wù)型模式下公共法律服務(wù)社會(huì)化

當(dāng)下，我國(guó)政府從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，在服務(wù)行政的理念下，政府體制的運(yùn)行更多地采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式和彈性政府模式，政府不再是公共權(quán)力資源的唯一壟斷者，對(duì)于社會(huì)可自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，原來(lái)的政府職能交給社會(huì)中介組織去實(shí)施和管理，提倡社會(huì)自治［2］，出現(xiàn)了“治理社會(huì)化”的趨勢(shì)。就社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力而言，一個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展，都是多種國(guó)家或社會(huì)力量共同合力促成的。［3］由于國(guó)家職能的定位與國(guó)家機(jī)構(gòu)人員、經(jīng)費(fèi)的限制，國(guó)家的職能應(yīng)定位于國(guó)計(jì)民生事務(wù)中非國(guó)家不可的事務(wù)，而不是一切關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的事務(wù)都事無(wú)巨細(xì)一概納入政府管制之中。將社會(huì)事務(wù)一概納入政府的職能范圍不可避免地導(dǎo)致政府職能混亂，也不利于提升政府治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。相反，政府將公共服務(wù)外包，建立多元化的社會(huì)化公共服務(wù)體系，對(duì)提高公共服務(wù)水平具有重要意義，也能推動(dòng)政府向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和創(chuàng)新社會(huì)治理的目標(biāo)。［4］

隨著黨和政府關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)、規(guī)劃的出臺(tái)，加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)、革新已經(jīng)刻不容緩①2014年，司法部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》；2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》提出“社會(huì)力量廣泛參與的中國(guó)特色社會(huì)主義法律援助制度”“國(guó)家法律援助與社會(huì)公益法律服務(wù)”；2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》首次將法律援助納入國(guó)家基本公共服務(wù)范疇，作為“基本社會(huì)服務(wù)”的重要組成部分。。為適應(yīng)我國(guó)公共法律服務(wù)體系的建立和完善，司法行政機(jī)關(guān)需要在公共法律服務(wù)的管理上發(fā)生根本的轉(zhuǎn)型，也就是從行政控制型管理模式向服務(wù)型管理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)化。［5］政府角色的轉(zhuǎn)換要求政府正確定位自己在社會(huì)管理體系中的職能，從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；而治理社會(huì)化不僅是順應(yīng)當(dāng)下司法行政體制改革的趨勢(shì)，更能有效分散政府的邊緣化職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、增強(qiáng)社會(huì)活力與培養(yǎng)社會(huì)自治能力。當(dāng)然，政府公共服務(wù)外包需要合理界定政府公共服務(wù)外包的范圍，以發(fā)揮其效用。［6］據(jù)此，治理社會(huì)化需要政府在服務(wù)型理念的指導(dǎo)下，正確定位自身職能，對(duì)于可由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)。此外，公共法律服務(wù)體系的“公共性”與“服務(wù)性”本質(zhì)也決定了其應(yīng)當(dāng)采取社會(huì)導(dǎo)向，不僅應(yīng)當(dāng)以社會(huì)實(shí)際需求作為服務(wù)范圍，也應(yīng)當(dāng)采取服務(wù)型的手段。由于政府作為公權(quán)機(jī)關(guān)不可避免地帶有權(quán)威的公權(quán)色彩，在服務(wù)手段與方式上也難以避免地帶上行政化色彩。即便當(dāng)下我國(guó)政府從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但與社會(huì)力量相比較，政府力量始終帶有更大的強(qiáng)制性，而這恰恰與公共法律服務(wù)的“服務(wù)性”存在相左之處。

我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府并不是簡(jiǎn)單地將政府手段與方式從管理型改為服務(wù)型、或?qū)⒄畽C(jī)構(gòu)及其人員的辦事程序從行政化改為簡(jiǎn)單化，而是應(yīng)當(dāng)正確定位政府的職能、正視事務(wù)的屬性，合理劃分政府與社會(huì)的分工。申言之，服務(wù)型政府的構(gòu)建涉及兩個(gè)層面：其一，對(duì)政府職能與事項(xiàng)進(jìn)行厘清，對(duì)于不屬于政府“非管不可”或者“由社會(huì)管理更能彰顯實(shí)效”的事項(xiàng)則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)，將政府權(quán)力下放交由市場(chǎng)進(jìn)行自治；其二，對(duì)于仍需由政府控制與管理的事項(xiàng)，則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)作為政府職能由政府推進(jìn)，但應(yīng)采取更為柔性、溫和的方式進(jìn)行。就公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建而言，公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建作為政府職能之一，是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的公共服務(wù)體系的一部分，自然離不開(kāi)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃。但如前所述，公共法律服務(wù)的“公共性”與“服務(wù)性”本質(zhì)與市場(chǎng)化的社會(huì)力量更具有親和力，如何保證在政府主導(dǎo)推進(jìn)的前提下充分發(fā)揮社會(huì)力量的積極性與作用也是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要部分。

二、雙軌制對(duì)治理社會(huì)化的回應(yīng)

（一）治理社會(huì)化必然呼吁雙軌制

政府角色的轉(zhuǎn)換意味著政府不再是包攬一切的全能型政府，而是有所為有所不為的服務(wù)型政府。完善公共法律服務(wù)體系為民眾提供均等化的公共法律服務(wù)作為政府的職責(zé)之一，也是建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。但這并不意味著公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建僅僅依靠政府一己之力進(jìn)行推進(jìn)，公共法律服務(wù)的有序運(yùn)行不同于刑事法律體系或行政法律體系的運(yùn)行，并不需要國(guó)家通過(guò)暴力機(jī)器來(lái)強(qiáng)行推進(jìn)。相反，公共法律服務(wù)體系所針對(duì)的是民眾的權(quán)利、是對(duì)民眾知法用法權(quán)利的尊重與保障。因此，公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建需要政府采取更為柔性化、更為人性化、更為社會(huì)化、更為專業(yè)化的手段。在這些要求上，社會(huì)力量顯然相對(duì)于職能復(fù)雜的政府機(jī)關(guān)而言更具有專業(yè)性與針對(duì)性。國(guó)家在與公眾的互動(dòng)關(guān)系中難免處于強(qiáng)勢(shì)方，而社會(huì)力量作為民間主體與公眾則處于平等地位，更容易在一個(gè)平等的層面上進(jìn)行對(duì)話。因此，相較政府與國(guó)家而言，社會(huì)力量不僅更能直接地獲知民眾的公共法律需求，也能在平等對(duì)話的基礎(chǔ)上提供相應(yīng)的法律服務(wù)，以平和、柔性的方式回應(yīng)民眾的公共法律服務(wù)需求。此外，在涉政府事件中，社會(huì)力量的介入也能有效降低公眾對(duì)公正性的顧慮。如前所述，政府職能轉(zhuǎn)變要求治理社會(huì)化，而治理的社會(huì)化必然要求充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的作用。①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》提出“改革社會(huì)組織管理制度、促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，有利于厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；有利于改進(jìn)公共服務(wù)供給方式，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理；有利于激發(fā)社會(huì)活力，鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?！庇纱丝梢?jiàn)，治理社會(huì)化必然要求社會(huì)力量參與到國(guó)家治理體系之中，在公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建上則體現(xiàn)為“國(guó)家—社會(huì)”雙軌制的公共法律服務(wù)供給體系。

有學(xué)者將公共法律服務(wù)供給模式分為政府模式、市場(chǎng)模式、混合模式三種類型。［7］但顯然，公共法律服務(wù)由政府來(lái)提供的政府模式于政府而言：不僅導(dǎo)致政府職能的紛繁混亂，也導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)、人員的龐大、與當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)的趨勢(shì)相悖；于社會(huì)而言，不僅不利于發(fā)揮社會(huì)力量的活力、窒息了社會(huì)自治能力、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及民眾法律需求多樣化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)巨大鴻溝等問(wèn)題。誠(chéng)然，政府直接提供法律援助、普法宣傳等法律服務(wù)是最為直接的方法，但由于政府人員有限、政府職能限制等原因，也難免出現(xiàn)力有不逮的情況。此時(shí)，政府通過(guò)購(gòu)買法律服務(wù)來(lái)推動(dòng)公共法律服務(wù)的規(guī)范化、擴(kuò)大化便是一劑良方。

而純粹市場(chǎng)導(dǎo)向的市場(chǎng)模式則不可避免地出現(xiàn)逐利化的現(xiàn)象，這一點(diǎn)在當(dāng)下法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的分布上便可見(jiàn)一斑。當(dāng)前的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，如律師事務(wù)所、公證處、鑒定機(jī)構(gòu)等單位的絕大多數(shù)都集聚分布在沿海地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)、城市地區(qū)，而內(nèi)陸地區(qū)、貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)則往往僅是零星分布，部分地方甚至處于法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的“真空狀態(tài)”。以廣東為例，全省超過(guò)90%的律師集中在珠三角地區(qū)，而粵西東北地區(qū)則僅占不到10%，在汕尾等城市全市律師數(shù)量更是屈指可數(shù)，出現(xiàn)一位律師平均要服務(wù)民眾十萬(wàn)以上局面的情況。［8］由此可見(jiàn)，法律服務(wù)體系構(gòu)建如果依靠純粹的市場(chǎng)模式則不可避免地出現(xiàn)非均等化的情況，因?yàn)榉煞?wù)的提供者一般情況下是遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，這也出現(xiàn)了沿海地區(qū)多于內(nèi)陸地區(qū)、城市多于農(nóng)村、富裕地區(qū)多于貧困地區(qū)的現(xiàn)象。與此同時(shí)，公共法律服務(wù)的公共屬性也意味著政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起構(gòu)建、保障公共法律服務(wù)體系的職能，而不是對(duì)此不聞不問(wèn)。如安徽省便出臺(tái)《安徽省司法廳關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》明確“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的建設(shè)原則。

政府職能的轉(zhuǎn)換以及社會(huì)自治能力的培養(yǎng)呼吁治理社會(huì)化，但社會(huì)化下市場(chǎng)導(dǎo)向不可避免地出現(xiàn)逐利化現(xiàn)象，加劇了公共法律服務(wù)的非均等化。本身作為服務(wù)市場(chǎng)之一的法律服務(wù)便是市場(chǎng)導(dǎo)向，容易出現(xiàn)“趨利化”急劇，這意味著國(guó)內(nèi)許多地區(qū)即便有巨大的法律服務(wù)需求也因?yàn)橘Y金原因而難以得到滿足。可見(jiàn)，市場(chǎng)導(dǎo)向下出現(xiàn)的法律服務(wù)供需失衡現(xiàn)象，不得不借助于政府這一市場(chǎng)之外的力量。此外，公共法律服務(wù)體系的公共性也要求政府必須承擔(dān)起應(yīng)有的職責(zé)，而不能簡(jiǎn)單粗暴地從政府單方推進(jìn)的單軌制直接轉(zhuǎn)向社會(huì)單方推進(jìn)的單軌制。因此，公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建必須采取“國(guó)家—社會(huì)”雙軌制模式，將社會(huì)力量導(dǎo)入國(guó)家治理體系之內(nèi)，共同推進(jìn)公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建與完善。在具有社會(huì)性與公共性的公共法律服務(wù)體系構(gòu)建中，“國(guó)家—社會(huì)”雙軌制無(wú)疑更具現(xiàn)實(shí)性與可行性。

（二）傳統(tǒng)雙軌制構(gòu)建進(jìn)路的局限

雙軌制構(gòu)建進(jìn)路強(qiáng)調(diào)由國(guó)家力量與社會(huì)力量共同推進(jìn)，但這并不意味著簡(jiǎn)單地引入社會(huì)力量而形成二元主體共存的狀態(tài)，而應(yīng)當(dāng)是在國(guó)家力量與社會(huì)力量進(jìn)行分工的基礎(chǔ)上協(xié)同推進(jìn)。但是，傳統(tǒng)雙軌制的關(guān)注點(diǎn)似乎都在于公共法律服務(wù)的“大而全”而不在于“精且細(xì)”，僅僅強(qiáng)調(diào)社會(huì)的參與和公共法律服務(wù)的全覆蓋，而忽略了社會(huì)力量與國(guó)家力量在公共法律服務(wù)體系構(gòu)建中的不同地位與功用。研究的主題主要集中在法律援助的制度定位、法律援助服務(wù)的供給模式、法律援助范圍、法律援助讀物質(zhì)量評(píng)估、值班律師制度以及刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)等領(lǐng)域。［9］當(dāng)下對(duì)于公共法律服務(wù)體系的建議大多停留在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、人員保障等方面［10］，似乎只要具備了人員和資金方面的保障就可以自然而然地保證公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建與完善。事實(shí)卻并非如此，以廣東省為例，廣東省在實(shí)現(xiàn)“村居法律顧問(wèn)全覆蓋”后依然面臨法律服務(wù)資源配置不均衡、法律服務(wù)市場(chǎng)化與公益性存在緊張性、政府主導(dǎo)的供給導(dǎo)向型均等化實(shí)踐難以有效回應(yīng)區(qū)域的差異化訴求等一系列挑戰(zhàn)，難以全面實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)均等化的目標(biāo)。［11］

誠(chéng)然，任何一項(xiàng)制度的落實(shí)都需要人員和資金的保障，但人員和資金的保障僅僅只是作為基礎(chǔ)性的物質(zhì)條件，是否能發(fā)揮制度應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)設(shè)的目的，關(guān)鍵還在于制度內(nèi)部的分工與職能安排。但當(dāng)前實(shí)務(wù)和理論界對(duì)于社會(huì)力量和國(guó)家力量在公共法律服務(wù)體系中的定位和職能、分工都少有涉及，甚至對(duì)于國(guó)家力量自身的身份定位和職能都存在爭(zhēng)議，如法律援助中心到底應(yīng)當(dāng)是行政單位、事業(yè)單位還是社會(huì)單位。即便有談及通過(guò)社會(huì)力量參與公共法律服務(wù)的提供，也簡(jiǎn)單地局限于“政府購(gòu)買公共服務(wù)”之類的套話而并沒(méi)有提出具有可行性的舉措。通過(guò)政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式可以有效地推進(jìn)內(nèi)陸、農(nóng)村、貧困地區(qū)的法律服務(wù)提供問(wèn)題，但這并不意味著可以僅靠政府購(gòu)買公共法律服務(wù)便一勞永逸地解決公共法律服務(wù)體系的建設(shè)和完善工作。相反，只有在正確區(qū)分政府及社會(huì)力量職能及定位的前提下，對(duì)二者在公共法律服務(wù)體系的分工進(jìn)行厘清，二者各司其職，才能推動(dòng)公共法律服務(wù)體系的有序發(fā)展。

雙軌制如果只是單純地將社會(huì)力量引入公共法律服務(wù)體系而不進(jìn)行國(guó)家力量與社會(huì)力量的分工，僅僅只是單純地?cái)U(kuò)大人員數(shù)量只會(huì)帶來(lái)機(jī)構(gòu)的龐大、預(yù)算的增加，不僅無(wú)益于分工協(xié)助甚至導(dǎo)致互相推諉的情況。而如果社會(huì)力量的引入僅僅只是作為此前政府單軌制的替代品，那么社會(huì)力量的引入也只是將政府單軌制替換為社會(huì)單軌制。社會(huì)單軌制有別于市場(chǎng)模式，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式能夠有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)導(dǎo)向下市場(chǎng)模式忽視內(nèi)陸地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的弊端，但不得不考慮的是這三種地區(qū)由于地方經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，相對(duì)于沿海地區(qū)、城市地區(qū)、富裕地區(qū)而言，政府也經(jīng)常面臨預(yù)算不足的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致政府所能購(gòu)買的法律服務(wù)往往是不足的。另一方面，這些地區(qū)由于交通、語(yǔ)言等原因，提供公共法律服務(wù)的成本也相對(duì)較高，進(jìn)一步抑制了社會(huì)組織參與提供公共法律服務(wù)的熱情。

據(jù)此，雙軌制的傳統(tǒng)構(gòu)建進(jìn)路片面強(qiáng)調(diào)“大而全”，卻忽略了雙軌制應(yīng)有的雙主體分工與協(xié)作，導(dǎo)致實(shí)踐中過(guò)度強(qiáng)調(diào)人員的增加、經(jīng)費(fèi)的保障，卻忽略了雙軌制下國(guó)家與社會(huì)雙主體的內(nèi)部分工、忽視了公共法律服務(wù)體制內(nèi)部的“精細(xì)化”。如果雙軌制模式下政府力量與社會(huì)力量不能實(shí)現(xiàn)有效的分工，便不可避免地存在滑向政府模式或市場(chǎng)模式的風(fēng)險(xiǎn)，即“徒有雙軌制之名而僅有單軌制之實(shí)”。

三、雙軌制體系推進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

（一）雙軌制下職能分工的精細(xì)化

推行基本公共服務(wù)均等化是必須的，但這并非意味著簡(jiǎn)單地導(dǎo)入社會(huì)力量，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分工。正是由于雙軌制的傳統(tǒng)構(gòu)建進(jìn)路存在偏廢一方或造成雙方并行的冗雜、繁復(fù)情況，因此，要對(duì)傳統(tǒng)構(gòu)建進(jìn)路進(jìn)行糾偏，必須對(duì)雙軌制下國(guó)家力量與社會(huì)力量的職能與作用進(jìn)行精細(xì)化分工。公共法律服務(wù)體系作為公共服務(wù)體系的一部分，屬于政府職能之一，而公共法律服務(wù)的“公共性”也意味著政府應(yīng)當(dāng)在公共法律服務(wù)體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用而不能缺位。而社會(huì)力量生發(fā)于民間社會(huì)，對(duì)公眾需求具有更為直接的認(rèn)知與感受，更能準(zhǔn)確清楚社會(huì)公眾的公共法律需求，能有針對(duì)性地提供相應(yīng)的公共法律服務(wù)。此外，社會(huì)力量在地位上與民眾具有平等性，在手段上并不具有政府手段的強(qiáng)制性與暴力性，而是具有平和性，更容易為民眾所接受。據(jù)此，雙軌制下公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)采取政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的模式自無(wú)疑問(wèn)。但是，“政府—社會(huì)”并行的雙軌制并不是簡(jiǎn)單地將社會(huì)力量導(dǎo)入到以政府為主導(dǎo)的公共法律服務(wù)體系中，而是在明確雙方定位及職能的基礎(chǔ)上進(jìn)行的分工。

誠(chéng)然，公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建、運(yùn)行與完善離不開(kāi)人員、資金等人力、物力資源的保障，但雙軌制的有效運(yùn)行更依賴于雙軌制內(nèi)國(guó)家與社會(huì)二元主體的有效分工與協(xié)作。初級(jí)的法律援助服務(wù)（公共法律服務(wù)）強(qiáng)調(diào)的是全面覆蓋，而成熟的公共法律服務(wù)體系勢(shì)必是與法律服務(wù)需求現(xiàn)狀及社會(huì)現(xiàn)實(shí)相匹配的。如果在公共法律服務(wù)體系中單純地引入社會(huì)力量，只會(huì)導(dǎo)致公共法律服務(wù)體系的人員冗雜與資源浪費(fèi)，更可能出現(xiàn)人浮于事、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的情況。當(dāng)前我國(guó)公共法律服務(wù)體系存在的明顯問(wèn)題在于農(nóng)村、內(nèi)陸、貧困地區(qū)的失衡，如農(nóng)村地區(qū)存在農(nóng)村法律服務(wù)所數(shù)量下降、缺乏律師事務(wù)所及公證機(jī)構(gòu)、“赤腳律師”監(jiān)管空白等問(wèn)題。［12］與此相適應(yīng)，學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)界關(guān)注的重心也在于如何彌補(bǔ)地域上的非均等化，如增加對(duì)三地區(qū)的投入。地域上的失衡顯而易見(jiàn)，服務(wù)體系內(nèi)的失衡卻往往容易被忽略。因此，需要從政府與社會(huì)力量的職能出發(fā)對(duì)政府與社會(huì)力量在公共法律服務(wù)體系中的地位進(jìn)行正確定位，在此基礎(chǔ)上各有分工、各司其職。

（二）精細(xì)化應(yīng)重在領(lǐng)域而非地域

傳統(tǒng)雙軌制只注意到沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的公共法律服務(wù)差異，而紛紛主張應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府加大在內(nèi)陸地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的投入。誠(chéng)然，市場(chǎng)化導(dǎo)向的社會(huì)力量容易因?yàn)橹鹄脑蚨性诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域而忽視了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域的公共法律服務(wù)需求，而政府加大對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的投入也能有效提高公共法律服務(wù)均等化的水平。但是，公共法律服務(wù)的精細(xì)化卻并不僅僅著眼于實(shí)現(xiàn)地域上的全覆蓋，而在于公共法律服務(wù)領(lǐng)域的有效提供。

公共法律服務(wù)體系涵攝法律援助、法律保護(hù)、法律幫助、法律宣傳、糾紛調(diào)解等領(lǐng)域，基本上包括了所有為民眾提供法律服務(wù)的領(lǐng)域。其中的絕大多數(shù)領(lǐng)域都是可以由社會(huì)力量來(lái)進(jìn)行構(gòu)建，甚至絕大多數(shù)都是可以通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)形成的方式來(lái)進(jìn)行，如法律援助、法律保護(hù)。以法律咨詢?yōu)槔?，律師事?wù)所的大量出現(xiàn)不僅僅提供法律訴訟業(yè)務(wù)，也提供相應(yīng)的法律咨詢服務(wù)，而諸多高等院校或法學(xué)院都提供相應(yīng)的法律咨詢服務(wù)，如中國(guó)政法大學(xué)的法律援助中心和廣州大學(xué)的法律咨詢社，都為公眾提供法律咨詢的服務(wù)。為了前來(lái)咨詢的客戶中有相當(dāng)比例的客戶會(huì)轉(zhuǎn)化為訴訟案件的委托人，這也成為律師事務(wù)所提供法律咨詢服務(wù)的動(dòng)力。再如法律宣傳領(lǐng)域，很多律師積極參與社會(huì)普法活動(dòng)的宣傳，如廣州市開(kāi)展的“花城有愛(ài)，法護(hù)未來(lái)”系列普法宣傳活動(dòng)，組織志愿律師前往各個(gè)中小學(xué)進(jìn)行普法宣傳，也得到教育部門和相關(guān)學(xué)校的支持與配合。這些領(lǐng)域中社會(huì)力量的參與充分說(shuō)明社會(huì)力量在公共法律體系構(gòu)建中的作用與可行性，這意味著社會(huì)力量有能力也可以積極參與公共法律服務(wù)的提供。因此，政府力量退出這些能通過(guò)社會(huì)解決的領(lǐng)域，不僅有利于政府職能的精簡(jiǎn)、有利于政府集中力量在關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，也能有效培養(yǎng)社會(huì)自治能力與自治范圍。當(dāng)然，社會(huì)力量存在市場(chǎng)導(dǎo)向，往往集中在發(fā)達(dá)地區(qū)、沿海地區(qū)、城市地區(qū)，在這些地區(qū)甚至出現(xiàn)了公共法律服務(wù)的飽和情況。而對(duì)于廣闊的不發(fā)達(dá)地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)則往往出現(xiàn)公共法律服務(wù)的缺位。但這并非是公共法律服務(wù)領(lǐng)域的區(qū)別而僅僅是地區(qū)的差異，市場(chǎng)的逐利化導(dǎo)向難以避免地存在這種現(xiàn)象，但由于這些領(lǐng)域?qū)儆谏鐣?huì)力量能有效解決的領(lǐng)域，依舊可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、稅收優(yōu)惠、政策鼓勵(lì)等方式導(dǎo)入社會(huì)力量參與公共法律服務(wù)體系的建設(shè)。例如在廣東進(jìn)行的“一村（居）一法律顧問(wèn)服務(wù)”便是針對(duì)粵西東北地區(qū)出臺(tái)了“省財(cái)政負(fù)擔(dān)50%，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)50%”的措施來(lái)推動(dòng)粵西東北地區(qū)的公共法律服務(wù)構(gòu)建。與之相對(duì)，國(guó)家力量應(yīng)當(dāng)限于社會(huì)力量無(wú)法參與或參與存在明顯阻礙的領(lǐng)域，如刑事辯護(hù)領(lǐng)域、法律保護(hù)領(lǐng)域。這些領(lǐng)域由于當(dāng)下社會(huì)力量的孱弱性與公權(quán)機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)性，如果由社會(huì)力量提供相應(yīng)的法律服務(wù)，則存在受到不合理對(duì)待、公共法律服務(wù)的有效性大打折扣等情況。

建立城鄉(xiāng)覆蓋的公共法律服務(wù)體系重點(diǎn)在于“全”，而對(duì)政府和社會(huì)力量的分工則在于“精”?！皣?guó)家—社會(huì)”雙軌制走向精細(xì)化需要對(duì)國(guó)家和社會(huì)在公共法律服務(wù)體系構(gòu)建中的地位與職能進(jìn)行正確定位，而正確定位的前提是對(duì)政府職能的厘清與當(dāng)下經(jīng)濟(jì)政治現(xiàn)狀的正視。新時(shí)期以來(lái)，我國(guó)不斷推動(dòng)政府職能與政府角色的轉(zhuǎn)換，構(gòu)建服務(wù)型政府，進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)，培養(yǎng)社會(huì)自治能力，將政府權(quán)力限制在關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域。因此，公共法律服務(wù)體系作為公共服務(wù)體系的一部分，受政府職能轉(zhuǎn)變的影響也不斷呈現(xiàn)社會(huì)化的趨勢(shì)。但這并不意味著公共法律服務(wù)可以一概進(jìn)行社會(huì)化，而應(yīng)當(dāng)對(duì)公共法律服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分，分別由政府和社會(huì)承擔(dān)。由于政府與民眾地位的非對(duì)等性、政府手段的強(qiáng)制性與暴力性，在公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)市場(chǎng)所力不能及的部分，而能夠通過(guò)市場(chǎng)解決的部分則通過(guò)放權(quán)的方式，如政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、政策性優(yōu)惠等措施引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入。而對(duì)于社會(huì)能夠自治的領(lǐng)域則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由市場(chǎng)予以解決，在市場(chǎng)自發(fā)解決不能的情況下，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、提供政策性優(yōu)惠措施等方式引導(dǎo)市場(chǎng)進(jìn)入。因此，政府所提供的公共法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)限于市場(chǎng)所難以自行提供、不能由市場(chǎng)自行提供的領(lǐng)域，如刑事辯護(hù)領(lǐng)域。與之相對(duì)，普通民事法律援助、糾紛調(diào)解、法律咨詢等公共法律服務(wù)的提供則可以藉由社會(huì)力量來(lái)進(jìn)行解決。

（三）刑事辯護(hù)法律援助應(yīng)由政府主導(dǎo)提供

法律援助服務(wù)的當(dāng)務(wù)之急是擴(kuò)大覆蓋面以提升辯護(hù)率①2017年10月11日，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》提出了“刑事辯護(hù)全覆蓋”。。但是，相比民商事案件的辯護(hù)而言，刑事案件辯護(hù)具有更大的風(fēng)險(xiǎn)和更少的收益，社會(huì)力量的接受度相對(duì)較低。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府司法行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，將這種難以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)或市場(chǎng)難以有效調(diào)節(jié)的公共法律服務(wù)通過(guò)官方路徑予以推進(jìn)。涉刑案件尤其是財(cái)產(chǎn)類案件的當(dāng)事人，多數(shù)都存在經(jīng)濟(jì)上的問(wèn)題，無(wú)力聘請(qǐng)律師，且相對(duì)于民事辯護(hù)工作而言，刑事辯護(hù)工作不僅工作量更大，存在會(huì)見(jiàn)、調(diào)查證據(jù)等工作，還容易受到被害人方面的阻力。公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位也使刑事案件的有效辯護(hù)存在極大失衡，在民商事案件中，承擔(dān)法律援助的律師面對(duì)的是處于同一地位的、彼此之間平等的對(duì)方當(dāng)事人，而刑事案件中，承擔(dān)法律援助的律師面臨的是處于強(qiáng)勢(shì)地位的公、檢、法機(jī)關(guān)。

在當(dāng)下我國(guó)普通刑事辯護(hù)的現(xiàn)狀都不容樂(lè)觀的情況下，刑事辯護(hù)往往面臨來(lái)自公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的阻力，律師的調(diào)查取證資格和能力也處處受限，這些本身已經(jīng)導(dǎo)致刑事辯護(hù)比民商事代理具有更大的難度。而法律援助的性質(zhì)本身定性為公益性質(zhì)，接受法律援助的人并不需要出錢，而是由國(guó)家按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)承擔(dān)法律援助的律師進(jìn)行補(bǔ)貼。在“辦案難度大”且“收入低”雙重困境下，刑事辯護(hù)的法律援助便不可避免陷入尷尬的境地：一方面，國(guó)家要求落實(shí)刑事辯護(hù)全覆蓋；另一方面，優(yōu)秀、專業(yè)的律師由于費(fèi)用低廉、工作難度大、工作繁復(fù)等原因而不愿意承擔(dān)刑事辯護(hù)的法律援助工作，即便律師接受了刑事辯護(hù)的法律援助工作，也存在不上心、流于形式等情況，在刑事案件中嚴(yán)重影響了接受法律援助者的合法權(quán)益，甚至使其享受公共法律服務(wù)的權(quán)利被實(shí)質(zhì)性剝奪、得不到有效辯護(hù)。

由是之故，對(duì)于刑事案件辯護(hù)的法律援助，應(yīng)當(dāng)采取政府主導(dǎo)的形式獨(dú)立于民商行政案件的法律援助，不僅有助于實(shí)現(xiàn)刑事法律援助的有效辯護(hù)，還有利于我國(guó)法律援助中心作用的厘清與職能的發(fā)揮。受限于傳統(tǒng)社會(huì)管理理論和實(shí)踐，公共服務(wù)責(zé)任主體和服務(wù)提供主體混同。［13］在設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)之初，司法部賦予這一機(jī)構(gòu)管理法律援助工作以及直接辦理法律援助案件的雙重職能，即法律援助機(jī)構(gòu)最初具備管理機(jī)構(gòu)及服務(wù)機(jī)構(gòu)的雙重職能定位。［14］政府司法行政機(jī)關(guān)作為公共法律服務(wù)體系的主導(dǎo)者，肩負(fù)著監(jiān)督和管理的職能，應(yīng)當(dāng)更多地從事公共法律服務(wù)的管理性工作，而不是作為單純的法律服務(wù)提供者，否則存在導(dǎo)致政府職能混亂、無(wú)所不包的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)法律援助中心的性質(zhì)介于政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織之間，在具備雙重職能之后，部分法律援助中心出現(xiàn)偏服務(wù)職能而輕管理職能的情況，即直接提供案件服務(wù)而并非指派給律師事務(wù)所的律師。雙重職能的重疊使法律援助中心的定位與職能常出現(xiàn)混亂，相反，如果充分考慮法律援助中心的性質(zhì)與職能，將刑事辯護(hù)法律援助直接由法律援助中心承擔(dān)，而其他民商事行政辯護(hù)法律援助案件則指派給其他律師承擔(dān)，不僅能對(duì)法律援助服務(wù)進(jìn)行有效分工，更能避免法律援助中心職能混亂的情況。而充分發(fā)揮法律援助中心在刑事案件法律援助領(lǐng)域的作用，以由法律援助中心直接安排本機(jī)構(gòu)工作人員辦理刑事法律援助案件也有章可循①我國(guó)《法律援助條例》第21條規(guī)定“法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件?！?。因此，法律援助應(yīng)當(dāng)區(qū)分由國(guó)家主導(dǎo)的刑事法律援助與社會(huì)主導(dǎo)的民商事行政法律援助，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有效分工。我國(guó)法律援助中心雙重職能有其歷史原因，可以考慮逐步將法律援助中心的服務(wù)職能限制在刑事法律援助方面，不僅有利于解決當(dāng)下刑事法律援助的尷尬現(xiàn)狀，也能穩(wěn)步推進(jìn)法律援助中心職能的完善。

（四）雙軌制推進(jìn)中的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

“國(guó)家—社會(huì)”雙軌制模式有別于傳統(tǒng)的雙軌制構(gòu)建思路，重點(diǎn)不在于社會(huì)力量在公共法律服務(wù)體系構(gòu)建中的引入，而在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)在公共法律服務(wù)體系中的定位與分工。雙軌制的推進(jìn)既要從政府職能出發(fā)區(qū)分可以簡(jiǎn)政放權(quán)由社會(huì)力量參與的事務(wù)，又要注意到政府放權(quán)給社會(huì)組織過(guò)程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租等營(yíng)私舞弊事件。

首先，由于對(duì)政府可以購(gòu)買的“公共法律服務(wù)”的內(nèi)容和種類并無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)②司法部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》將公共法律服務(wù)項(xiàng)目界定為普法教育、法治文化活動(dòng)、法律援助、公益法律顧問(wèn)、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定、人民調(diào)解等，但對(duì)于法律代理是否可以涵攝刑法案件代理、還是應(yīng)當(dāng)僅限于民事案件代理、與公民代理制度及法律援助制度如何銜接等問(wèn)題卻尚未明確，且司法部的指導(dǎo)性文件也沒(méi)有對(duì)可以“產(chǎn)品化”的公共法律服務(wù)項(xiàng)目作出進(jìn)一步界定，這導(dǎo)致各地政府在探索“公共法律服務(wù)產(chǎn)品化”的過(guò)程中出現(xiàn)各自為政、內(nèi)容不一的問(wèn)題。，導(dǎo)致政府購(gòu)買公共法律服務(wù)存在購(gòu)買內(nèi)容混亂的問(wèn)題。［15］正是由于政府購(gòu)買公共法律服務(wù)制度缺乏配套機(jī)制、主體定位模糊、服務(wù)內(nèi)容未明等問(wèn)題，加上政府職能尚未有效厘清，導(dǎo)致盡管在公共法律服務(wù)構(gòu)建中引入了社會(huì)力量，卻出現(xiàn)政府與相應(yīng)社會(huì)組織之間權(quán)力尋租的情形。其次，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買法律服務(wù)的廣度也會(huì)導(dǎo)致部分地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)大，最終導(dǎo)致政府購(gòu)買法律服務(wù)流于形式，加劇非均等化。既要避免快速冒進(jìn)過(guò)度增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，又要明確政府公共法律服務(wù)供給責(zé)任。［16］實(shí)踐中要尋求司法行政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)化供給組織、社會(huì)化供給組織在服務(wù)體系中的均衡點(diǎn)。此外，法律服務(wù)承接者的機(jī)會(huì)主義傾向也值得警惕，需要注意對(duì)法律服務(wù)承接者的后續(xù)監(jiān)督，避免法律服務(wù)外包導(dǎo)致的脫離監(jiān)管等風(fēng)險(xiǎn)。

公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)性工程，徒法不足以自行，“國(guó)家—社會(huì)”雙軌制的構(gòu)建既需要引入社會(huì)力量、在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，也需要構(gòu)建配套的監(jiān)督、保障措施以確保制度的穩(wěn)定有序運(yùn)行?！皣?guó)家—社會(huì)”雙軌制構(gòu)建與運(yùn)行中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)不能輕視、也不能諱疾忌醫(yī)而避而不談，應(yīng)當(dāng)正視制度構(gòu)建中的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)，尋求解決之道。傳統(tǒng)雙軌制停留在人員保障、經(jīng)費(fèi)保障、站點(diǎn)建設(shè)等傳統(tǒng)問(wèn)題而對(duì)體制改革、政府職能定位、以責(zé)分工等制度性問(wèn)題避而不談顯然不是理論界的應(yīng)有姿態(tài)，也不免有隔靴搔癢之感。當(dāng)下，唯有正視制度構(gòu)建及運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)，形成政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的良性互動(dòng)，才是實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)高品質(zhì)供給的關(guān)鍵。［17］

四、結(jié)語(yǔ)

治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不應(yīng)流于形式，而應(yīng)當(dāng)有實(shí)質(zhì)創(chuàng)新、實(shí)質(zhì)作為。時(shí)下各地紛紛提出“順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代建設(shè)智慧公共法律服務(wù)體系”［18］，但通過(guò)網(wǎng)上辦理、支付寶辦理、微信辦理都只是信息時(shí)代下技術(shù)手段的升級(jí)，是科技社會(huì)下治理工具進(jìn)步的應(yīng)有之義，嚴(yán)格上來(lái)說(shuō)并不涉及體系機(jī)制的創(chuàng)新。誠(chéng)然，治理工具的優(yōu)化與升級(jí)有利于提升公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建與運(yùn)行，但實(shí)現(xiàn)治理能力、治理體系的現(xiàn)代化需要推動(dòng)公共法律服務(wù)雙軌制走向精細(xì)化、進(jìn)行實(shí)質(zhì)性革新，對(duì)政府與社會(huì)在公共法律服務(wù)體系中的職能和地位進(jìn)行正確定位，各司其職。因此，從制度上建構(gòu)良好分工的公共法律服務(wù)體系才是治本之策。

實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共法律服務(wù)的全覆蓋自然是公共法律服務(wù)均等化的應(yīng)有之義，但地域上的差異可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、稅收優(yōu)惠、政策鼓勵(lì)等方式引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入，并不意味著在這些地域必須由國(guó)家力量取代社會(huì)力量。但是，公共法律服務(wù)的精細(xì)化卻并不僅僅著眼于實(shí)現(xiàn)地域上的全覆蓋，而在于公共法律服務(wù)領(lǐng)域的有效提供。雙軌制的精細(xì)化應(yīng)重在對(duì)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，將政府所提供的公共法律服務(wù)限于市場(chǎng)所難以自行提供、不能由市場(chǎng)自行提供的領(lǐng)域，如刑事辯護(hù)領(lǐng)域。與之相對(duì)，普通民事法律援助、糾紛調(diào)解、法律咨詢等公共法律服務(wù)的提供則可以藉由社會(huì)力量來(lái)進(jìn)行解決。“國(guó)家—社會(huì)”雙軌制的公共法律服務(wù)體系不僅順應(yīng)構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)，也能有效促進(jìn)治理的社會(huì)化、培養(yǎng)社會(huì)的自治能力。與此同時(shí)，公共法律服務(wù)體系雙軌制推進(jìn)中存在的權(quán)力尋租、加劇非均等化等風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)正視、予以積極應(yīng)對(duì)。