金融創(chuàng)新助力城市發(fā)展
——以西咸新區(qū)灃西新城為例

■張 杰

（陜西省西咸新區(qū)灃西新城管理委員會）

1 資金——城市建設(shè)的血脈

西咸新區(qū)設(shè)立后，為支持新區(qū)發(fā)展，陜西省委省政府給予大量的政策支持，允許西咸新區(qū)在土地、金融、財稅、投資、社會保障等領(lǐng)域開展先行先試，全方位支持西咸新區(qū)發(fā)展。但新區(qū)處在西安、咸陽兩市建成區(qū)之間，稅源少、稅量小，稅收基礎(chǔ)薄，再加上分稅制下的二次分成，所分到的微薄財力連確?；具\轉(zhuǎn)都難，更何談開發(fā)建設(shè)。資金成為新區(qū)開發(fā)建設(shè)所面臨的首要難題。

1.1 理順財政體制，建立可持續(xù)的財政保障機制

2013年，根據(jù)《關(guān)于咸陽市與西咸新區(qū)財政管理體制意見的通知》，在新區(qū)各新城建立一級財政、一級金庫，劃分咸陽市與各新城的工商稅收分配比例，并就土地出讓金收繳等問題達成一致意見。國務(wù)院批復(fù)設(shè)立西咸新區(qū)后，根據(jù)省委、省政府《關(guān)于加快西咸新區(qū)發(fā)展的若干意見》要求，理順省級及西安市、咸陽市與西咸新區(qū)財政收入分配關(guān)系，建立西咸新區(qū)管委會財政管理體制，相應(yīng)的設(shè)立西咸新區(qū)本級金庫，完善新區(qū)財政體制，為新區(qū)建立可持續(xù)的財政保障機制。

1.2 積極申請各類中省資金

分稅制體制下，地方窮、中央富，各類轉(zhuǎn)移支付就成為地方財力不足的有效補充。積極申請各類中省資金，彌補新區(qū)開發(fā)建設(shè)資金的不足。以2012年灃西新城獲批200萬元的中小河流治理項目中央專項補助資金為起點，截止2019年末，累計獲批各類中省資金約25.87億元，有效彌補新城開發(fā)建設(shè)的財力不足。

1.3 搭建平臺，創(chuàng)新手段，通過金融創(chuàng)新助力城市發(fā)展

窮則變，變則通。自身積累不足依靠外部助力，金融創(chuàng)新為新區(qū)開發(fā)建設(shè)插上騰飛的翅膀。一是建立多層次、多類型的融資平臺。根據(jù)不同定位和分工，分別建立起土地儲備中心、城投公司兩種類型的融資平臺，為土地儲備和開發(fā)建設(shè)融資。二是創(chuàng)新融資方式。最大限度發(fā)揮地西咸新區(qū)的資源優(yōu)勢，根據(jù)政策變化，在不同階段，通過不同的金融創(chuàng)新，實現(xiàn)資金獲取的最大化。土地儲備中心建立前，以信托、BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)-運營-移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓）、合作開發(fā)等方式，獲取開發(fā)建設(shè)的第一桶金。中央出臺4 萬億投資計劃后，背靠政府信用的平臺融資成為重點，依托政府信用，從金融機構(gòu)獲取了大量的信貸支持。隨著平臺融資的不斷增大，地方政府債務(wù)風險不斷積聚。2014年，中央開始清理整頓地方債務(wù)，以國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》為標志，限制地方政府的舉債行為，平臺融資進入市場化融資階段。

2 金融創(chuàng)新助力城市發(fā)展的鮮活實踐

在中央“開前門、堵后門”，嚴控地方政府債務(wù)規(guī)模，嚴格限制地方政府融資的背景下，融資創(chuàng)新迫在眉睫，金融創(chuàng)新成為推動新城開發(fā)建設(shè)的必然選擇。

2.1 整體城鎮(zhèn)化貸款

新城的開發(fā)建設(shè)雖然需要大規(guī)模的拆遷和建設(shè)，但是唯有集約利用，才能使每一平方公里的產(chǎn)值達到最大化。2014年，陜西省、教育部共建重點項目——中國西部科技創(chuàng)新港落戶灃西新城，按時供應(yīng)土地是該項目順利建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，而征地拆遷則是按時供地的前提和基礎(chǔ)。依靠土地儲備貸款？此時國家以明令禁止。對此，結(jié)合農(nóng)發(fā)行的政策性銀行優(yōu)勢，通過與農(nóng)發(fā)行合作，落地陜西省最大單筆整體城鎮(zhèn)化貸款，該貸款集征地拆遷、“七通一平”、安置房及其配套商業(yè)建設(shè)為一體，即保障了按期向交大創(chuàng)新港項目供應(yīng)土地，又實現(xiàn)了集人居環(huán)境提升、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)支撐建設(shè)等為一體，實現(xiàn)了連片土地綜合開發(fā)和土地的集約利用。

2.2 項目收益?zhèn)?ABS（資產(chǎn)支持證券）

綜合管廊作為解決市政道路反復(fù)開挖、緩解城市內(nèi)澇、減輕城市防災(zāi)壓力的準公共產(chǎn)品，可極大地擴大城市的生存發(fā)展空間，提升城市的內(nèi)涵品質(zhì)，也是住建部要求的新型城市化發(fā)展方向。灃西新城在創(chuàng)新城市建設(shè)中，積極探索建設(shè)綜合管廊，助力城市品質(zhì)提。不同于財力雄厚、可支持綜合管廊建設(shè)巨額投入的國外發(fā)達國家，也不同于試點性興建綜合管廊的上海、廣州等國內(nèi)大城市，作為創(chuàng)新城市發(fā)展方式試驗區(qū)的灃西新城，創(chuàng)業(yè)之初，一窮二白，面臨的是幾乎沒有公共財力的尷尬境地，卻要在城市建設(shè)中修建每公里上千萬元乃至上億元的綜合管廊，無異于癡人說夢。但是，按照習近平總書記高標準起步的要求，硬是趟出了一條金融創(chuàng)新助力準公共產(chǎn)品建設(shè)的新路。

2015年，西咸新區(qū)灃西新城綜合管溝(一期)項目收益?zhèn)l(fā)行，成功解決了綜合管廊建設(shè)“錢從哪里來”的問題，在全國開創(chuàng)了準公共產(chǎn)品創(chuàng)新融資的新路子，成為國家發(fā)改委向全國“兩會”報告的經(jīng)典案例。2017年，全國首單綜合管廊租金資產(chǎn)支持證券化產(chǎn)品——西咸新區(qū)灃西新城綜合管廊租金資產(chǎn)支持專項計劃成功發(fā)行，解決了綜合管廊建成后“守著金疙瘩如何吃飯”的問題，實現(xiàn)了對存量管廊資產(chǎn)的盤活。自此，綜合管廊建設(shè)直接融資的兩端都在資本市場上被打開，灃西也做成了全國唯一的全生命周期金融產(chǎn)品?！绊椖渴找?zhèn)?ABS”為準公共產(chǎn)品建設(shè)資金籌措和資產(chǎn)盤活提供了鮮活的灃西樣本。此外，對于資產(chǎn)負債表上沉淀的項目收益?zhèn)虯BS以外的大量管廊資產(chǎn)，通過融資租賃的方式予以盤活，實現(xiàn)了資產(chǎn)變資金，資金再投入變資本，資本投入成資產(chǎn)的良性循環(huán)。

2.3 綠色金融

綠色是城市的底色。2017年，陜西省西咸新區(qū)灃西新城開發(fā)建設(shè)（集團）有限公司15億元綠色債券成功發(fā)行，這是全國成功發(fā)行的首筆城投類綠色債券。募集資金主要用于西咸新區(qū)灃西新城綠色城市綜合新能源項目（包括210萬平方米干熱巖供熱供暖設(shè)施建設(shè)及區(qū)域內(nèi)新能源汽車充電站、充電樁建設(shè)）。綠債的成功發(fā)行，既是灃西新城踐行綠色發(fā)展理念的成功實踐，更是金融創(chuàng)新助力城市發(fā)展的又一具體實踐，不僅推動灃西新城綠色新能源技術(shù)的推廣應(yīng)用，更是助推灃西新城綠色城市建設(shè)再上新臺階，也使得灃西新城運用創(chuàng)新金融工具助力綠色城市建設(shè)更加嫻熟。

中深層地熱供熱供暖蓄冷（干熱巖）技術(shù)具有零排放、低成本、效果好、分布式、可兼容等特點，是北方城市降低污染物排放，減少霧霾天氣的新能源技術(shù)。由于干熱巖技術(shù)本身的超前性、復(fù)雜性，依靠市場化的融資難以解決。但是其綠色屬性又符合世界銀行“資助成員國復(fù)興”和亞洲開發(fā)銀行“促進亞太地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展”的宗旨，以該技術(shù)的綠色屬性為依托，先后獲批世行貸款2500萬美元和亞行授信4.5億元，引導(dǎo)國內(nèi)踐行綠色信貸標準的農(nóng)行、光大、華夏、浙商等商業(yè)銀行接續(xù)投放，形成了“政策性銀行領(lǐng)投，商業(yè)銀行跟投”推進綠色能源技術(shù)推廣的新局面。

2.4 基金

海綿城市，作為破解城市內(nèi)澇的有效治理手段，可極大地提升城市的內(nèi)涵品質(zhì)。海綿城市建設(shè)直接改善水的循環(huán)、恢復(fù)水質(zhì)、增加水資源，優(yōu)化城市水生態(tài)與水環(huán)境，間接改善空氣質(zhì)量，甚至調(diào)節(jié)城市小區(qū)域微氣候，提升市民的居住、生活舒適度。2015年灃西新城作為國家首批海綿城市建設(shè)試點城市，積極探索西北干旱氣候條件下如何建設(shè)海綿城市。在申報獲批中央海綿城市試點專項資金12億元的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新引領(lǐng)，發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，與民生銀行等金融機構(gòu)合作設(shè)立了9支、100多億元的綠色城市發(fā)展基金，支持海綿城市建設(shè)。

2.5 發(fā)行海外債

作為國家級新區(qū)，籌集開發(fā)建設(shè)資金的眼光不能只限于國內(nèi)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場，“攬全球資本，共建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之城”，不僅是開發(fā)建設(shè)資金籌集的問題，更是放眼全球、開發(fā)開放的思維和眼光問題。2016年，西咸新區(qū)第1支、全省第2筆美元債成功發(fā)行，打開了國家級新區(qū)海外融資的大門；繼2016年第1筆海外債成功發(fā)行后，2018、2019年，灃西分別再次成功發(fā)行美元債2筆，成功實現(xiàn)了海外債的三連發(fā)，而且在發(fā)行海外債的過程中，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，實現(xiàn)海外融資更加具有競爭力。2019年，通過備用信用證方式發(fā)行1.2億美元海外債，票面利率僅為3.50%，創(chuàng)造了城投公司無評級發(fā)行海外債的價格新低，并且?guī)訁^(qū)內(nèi)城投公司發(fā)行海外債的熱潮。

3 可借鑒的做法

金融創(chuàng)新為城市發(fā)展插上騰飛的翅膀，金融創(chuàng)新解決城市發(fā)展中的資源約束問題，金融創(chuàng)新可借鑒的做法如下：

3.1 金融創(chuàng)新要符合政策引領(lǐng)，有前瞻性

項目收益?zhèn)从?015年3月國家發(fā)改委出臺《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)葘ｍ梻?，支持城市地下綜合管廊建設(shè)。在各市場主體還處于觀望之際，快速響應(yīng)，迅速啟動申報工作，最終成為國家發(fā)改委向全國“兩會”報告的經(jīng)典案例。灃西綠債源于國家發(fā)改委印發(fā)的《綠色債券發(fā)行指引》和國家發(fā)改委對綠債發(fā)行的簡易審核程序。

3.2 金融創(chuàng)新要符合城市發(fā)展方式

全域海綿、綜合管廊、干熱巖供暖、分布式能源是灃西新城踐行綠色發(fā)展理念，創(chuàng)新城市發(fā)展方式的著力點。為支持海綿城市建設(shè)，創(chuàng)新性的引入基金，放大財政資金的引領(lǐng)效應(yīng)；為破解綜合管廊建設(shè)資金難題，創(chuàng)新性地做成了“項目收益?zhèn)?ABS”；為探索推廣干熱巖技術(shù)，創(chuàng)造性地實現(xiàn)了“亞行+商行”模式，亞行領(lǐng)投，商行跟投。

3.3 金融創(chuàng)新要風險可控

創(chuàng)新是尋找藍海，而不是觸碰紅線、高壓線，金融創(chuàng)新必須遵循風險可控原則。創(chuàng)業(yè)初期，一窮二白，借力成本高、用途靈活的信托貸款和高土地資源消耗的合作開發(fā)；隨著實力的增強，逐漸以低成本、長期限的銀行融資予以替代。2016—2018年，國家鼓勵探索通過政府購買服務(wù)方式實施棚戶區(qū)改造時，研讀政策、充分溝通、加速申報；政府購買服務(wù)模式被叫停后，則積極申報棚改專項債助力棚戶區(qū)改造。