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    基于PPP模式地下綜合管廊項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制研究

    2020-04-15 12:02:46王立偉
    經(jīng)濟(jì)管理文摘 2020年17期
    關(guān)鍵詞:管廊管線機(jī)制

    ■王立偉

    (深圳市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司)

    1 引 言

    地下綜合管廊(以下簡稱管廊)是指建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施。城市工程管線(以下簡稱管線)是指城市范圍內(nèi)為滿足市民生活、生產(chǎn)需要的給水、排水、再生水、燃?xì)狻崃?、供冷、電力、通信、照明、廣播電視、交通信號(hào)等市政公用設(shè)施管線。附屬設(shè)施包括用于支持管廊正常運(yùn)行的消防、排水、通風(fēng)、照明、供電、通信、安全監(jiān)控等設(shè)施[1]。

    我國目前正在積極推進(jìn)管廊建設(shè),項(xiàng)目投資規(guī)模較大,由于地方財(cái)政財(cái)力限制,僅靠政府投資已經(jīng)無法滿足管廊大規(guī)模建設(shè)的需求。采用政府與社會(huì)資本合作(Public-Private-Partnerships, 簡稱PPP)模式開展管廊項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營,能有效減輕政府財(cái)政壓力。如過采用PPP模式的管廊項(xiàng)目希望吸引社會(huì)資本的積極參與,關(guān)鍵問題就是解決管廊項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制問題。本文結(jié)合深圳市管廊項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況,探討基于PPP模式下管廊項(xiàng)目吸引社會(huì)資本投資的回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新模式。

    2 國內(nèi)建設(shè)管廊的意義和現(xiàn)狀

    近年來,隨著城市快速發(fā)展,地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸顯,一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件,嚴(yán)重影響了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。全國僅媒體報(bào)道的地下管線事故平均每天高達(dá)5.6起,每年由于路面開挖造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2000億元[2]。

    財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)建〔2014〕839號(hào))以每年3-5億元專項(xiàng)資金補(bǔ)貼推廣試點(diǎn)城市綜合管廊,2015年、2016年先后有25個(gè)城市入選,投資建設(shè)如火如荼,至2017年末全國有147個(gè)城市以政府直接投資、代建制、BT模式、PPP模式、BOT等多種模式開展了管廊建設(shè)投資,其中PPP模式是主流。

    3 基于PPP模式管廊項(xiàng)目

    3.1 PPP模式的定義

    PPP ( Public-Private Partnerships) 是一種新型公共工程項(xiàng)目融資與管理模式,是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系[3]。管廊項(xiàng)目具有投資額大、投資運(yùn)營周期長、準(zhǔn)公益性等屬性,較為符合采用PPP模式的條件,在實(shí)務(wù)中也有越來越多的項(xiàng)目落地實(shí)施。因此,在我國管廊建設(shè)探索的初期,應(yīng)積極試點(diǎn)PPP 模式,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),完善交易結(jié)構(gòu)和回報(bào)機(jī)制,著力解決我國管廊投融資所面臨的各類問題。

    3.2 PPP模式管廊項(xiàng)目常見交易結(jié)構(gòu)

    常見的PPP模式管廊項(xiàng)目涉及的主體通常包括:政府、政府出資代表、政府財(cái)政部門、社會(huì)資本、管線單位、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、管廊項(xiàng)目、中介機(jī)構(gòu)等。以BOT模式為例,管廊PPP項(xiàng)目常見的交易結(jié)構(gòu)如下圖所示:

    圖1 管廊PPP項(xiàng)目常見交易結(jié)構(gòu)圖(以BOT為例)

    4 管廊PPP項(xiàng)目現(xiàn)有回報(bào)機(jī)制分析

    4.1 回報(bào)機(jī)制的含義及類型

    管廊PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是指社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)管廊PPP項(xiàng)目后,獲取投資回報(bào)和投資收益的方式?!敦?cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))規(guī)定,PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種類型:政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。其中政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目公司直接從最終用戶收取費(fèi)用,以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益??尚行匀笨谘a(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí),由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。

    4.2 現(xiàn)有回報(bào)機(jī)制存在的問題

    目前,國內(nèi)PPP模式管廊回報(bào)機(jī)制還未形成清晰的體系和模式,主要存在以下問題。

    4.2.1 項(xiàng)目投資較大且投資模式單一

    管廊的造價(jià)由建設(shè)區(qū)域、地質(zhì)條件、施工工法、入廊管線種類、管廊艙數(shù)、斷面尺寸等因素決定,建造成本很高,在深圳這類高度建成區(qū)建設(shè)管廊勢必造成項(xiàng)目投資額居高不下。由于管廊的準(zhǔn)公益性質(zhì)和深圳較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力,目前深圳管廊項(xiàng)目的投資模式全部為市財(cái)政全額投資,國內(nèi)其他地區(qū)也主要采用政府投資或政府與管線單位聯(lián)合投資為主,導(dǎo)致政府財(cái)政壓力較大、政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。

    4.2.2 有償使用收費(fèi)難以推行

    根據(jù)《國家發(fā)展改革委 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕2754號(hào))的規(guī)定,可以向管線單位收取入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。但目前國內(nèi)多數(shù)城市尚未真正建立管廊有償使用收費(fèi)或者建立了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)但未完全推行,對(duì)入廊管線單位采取免費(fèi)使用。管廊運(yùn)維支出將隨著使用年限呈現(xiàn)增長趨勢,到一定年限還存在大中修支出,如過有償使用收費(fèi)機(jī)制無法實(shí)施,對(duì)管廊今后的可持續(xù)運(yùn)營和發(fā)展將造成不利影響。

    4.2.3 回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新不足

    目前回報(bào)機(jī)制主要為財(cái)金〔2014〕156號(hào)文明確的三種形式,而在有償使用收費(fèi)難以推進(jìn)的情況下,管廊PPP項(xiàng)目的回報(bào)內(nèi)容就只剩政府可行性缺口補(bǔ)貼,這與推廣PPP項(xiàng)目減輕財(cái)政壓力的初衷有些背道而馳。

    5 深圳管廊項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新研究

    5.1 現(xiàn)狀

    考慮管廊具有公益屬性,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低,以深圳收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為例,已發(fā)布管廊有償使用標(biāo)準(zhǔn)中的入廊費(fèi),按照100年逐年收取,僅能回收項(xiàng)目建設(shè)成本的三分之一,日常維護(hù)費(fèi)雖然已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化收取,但由于運(yùn)營管廊里程較少,還未形成規(guī)模效應(yīng),甚至無法覆蓋實(shí)際運(yùn)營維護(hù)支出。因此如果僅按照有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi),是無法滿足社會(huì)資本的合理投資收益需求,需政府提供可行性缺口補(bǔ)貼,具體補(bǔ)貼包括價(jià)格補(bǔ)貼,財(cái)政補(bǔ)貼,政府購買服務(wù)或者配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源等方式。

    5.2 回報(bào)機(jī)制的一些創(chuàng)新設(shè)想

    以深圳為例,根據(jù)《深圳市地下綜合管廊管理辦法(試行)》第二十六條第四款“在管線入廊空檔期,管廊運(yùn)營維護(hù)單位可以合理利用管廊空間用于臨時(shí)性經(jīng)營活動(dòng)”。因此,管廊運(yùn)營單位可利用管廊依法開展臨時(shí)性經(jīng)營活動(dòng),利用智慧運(yùn)營管理系統(tǒng),更有效的對(duì)運(yùn)營管廊的管理,節(jié)約能源,合理管理管廊的有效使用空間,創(chuàng)新拓展更多經(jīng)營業(yè)務(wù)。

    5.2.1 數(shù)據(jù)服務(wù)業(yè)務(wù)

    (1)5G基站及智慧燈桿租賃業(yè)務(wù)。當(dāng)前5G基站建設(shè)如火如荼,急需大量可用選址,可利用管廊項(xiàng)目沿主要道路敷設(shè)的特點(diǎn),借助管廊通風(fēng)口、出入口、吊裝口、監(jiān)控中心等附屬建筑物,為5G基站及智慧燈桿提供建設(shè)所需場地、附屬設(shè)施和電力,收取場地租賃費(fèi)。

    (2)數(shù)據(jù)庫租賃業(yè)務(wù)。充分利用管廊監(jiān)控中心和監(jiān)控站點(diǎn)空間,可開展數(shù)據(jù)中心或數(shù)據(jù)庫服務(wù)經(jīng)營,向有需求的企業(yè)提供相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù),收取數(shù)據(jù)庫服務(wù)費(fèi)。

    (3)光纖接入業(yè)務(wù)。在滿足管廊設(shè)計(jì)前提下,社會(huì)資本可在符合條件的管廊內(nèi)自主投資敷設(shè)光纖纜線,向通信運(yùn)營商和有光纖使用需求客戶提供光纖網(wǎng)絡(luò)連接服務(wù),客戶無需再自行投資建設(shè)光纖線路,只需租用社會(huì)資本提供的光纖接口即可,提高客戶接入效率,降低維護(hù)成本,社會(huì)資本收取光纖接入費(fèi)。

    5.2.2 倉儲(chǔ)及流體服務(wù)業(yè)務(wù)

    (1)倉儲(chǔ)服務(wù)。該業(yè)務(wù)是指在管廊空倉情況下,基于智慧管廊具備的可視化監(jiān)控、自動(dòng)預(yù)警體系等智能化設(shè)施,為客戶提供倉儲(chǔ)服務(wù),向客戶收取倉儲(chǔ)服務(wù)費(fèi)。根據(jù)客戶需求不同,可開展為物流企業(yè)客戶提供大件、大批量物品的商業(yè)倉儲(chǔ)服務(wù),也可以基于智慧管廊所處地段,就近向附近個(gè)人提供小件物品臨時(shí)迷你倉儲(chǔ)服務(wù)。

    (2)流體傳送服務(wù)。借助管廊現(xiàn)有管線設(shè)備設(shè)施和智能化設(shè)備,可為園區(qū)到市政實(shí)施、園區(qū)到園區(qū)等多種類型提供中水、冷凝水、垃圾等流體傳送服務(wù),根據(jù)傳送的流量和類型收取服務(wù)費(fèi);還可以與外部單位合作建設(shè)供冷站、地下能源站等基礎(chǔ)設(shè)施,為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、寫字樓等提供集中供冷、蓄能等服務(wù),收取相關(guān)服務(wù)費(fèi)。

    5.2.3 代維服務(wù)業(yè)務(wù)

    (1) 5G基站及智慧燈桿代維。結(jié)合5G基站及智慧燈桿租賃業(yè)務(wù),社會(huì)資本可進(jìn)一步擴(kuò)展業(yè)務(wù)深度,將智慧管廊智能化設(shè)備全面覆蓋基站和智慧燈桿設(shè)備,在日常維護(hù)管廊的過程中,一并對(duì)基站和智慧燈桿進(jìn)行日常維護(hù)和保養(yǎng),收取維護(hù)費(fèi)用。

    (2)社區(qū)監(jiān)控服務(wù)。結(jié)合監(jiān)控站的分布地點(diǎn),利用監(jiān)控站已有監(jiān)控設(shè)備和人員,為周邊街道和社區(qū)提供24小時(shí)監(jiān)控服務(wù),收取服務(wù)費(fèi)。

    6 結(jié)論及建議

    我國大規(guī)模推廣管廊建設(shè)是大勢所趨,隨著項(xiàng)目推向深入,如何解決項(xiàng)目資金來源、確定合理的回報(bào)機(jī)制,已經(jīng)成為管廊可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。PPP模式是解決管廊建設(shè)投資的有效途徑之一,而通過創(chuàng)新設(shè)計(jì)社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制,結(jié)合管廊有償使用收費(fèi),能夠切實(shí)減輕財(cái)政壓力,調(diào)動(dòng)社會(huì)資本主觀能動(dòng)性,有利于管廊可持續(xù)發(fā)展。本文分析現(xiàn)有PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制存在的問題,結(jié)合管廊項(xiàng)目特點(diǎn),提出了多種經(jīng)營業(yè)務(wù)的設(shè)想和思路,以期對(duì)我國管廊回報(bào)機(jī)制的優(yōu)化提供參考。建議各級(jí)政府對(duì)于管廊PPP項(xiàng)目中各類創(chuàng)新經(jīng)營業(yè)務(wù),應(yīng)當(dāng)在合法合規(guī)的前提下,給予管廊PPP項(xiàng)目以大力支持,以更好地促進(jìn)管廊的可持續(xù)發(fā)展,有效提升城市運(yùn)營管理能力。

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