縣域應(yīng)急管理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題研究
——以河南省安陽(yáng)市文峰區(qū)為例

■田 宇

（安陽(yáng)市文峰區(qū)應(yīng)急管理局）

1 引 言

應(yīng)急管理體制改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)環(huán)境、事關(guān)社會(huì)平安穩(wěn)定大局、事關(guān)廣大人民群眾的安康與福祉，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)。縣級(jí)作為應(yīng)急管理體系中上承下達(dá)的重要節(jié)點(diǎn)、責(zé)任落實(shí)的重要主體，其應(yīng)急管理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新倍受上級(jí)與社會(huì)的關(guān)注，也牽動(dòng)著媒體與群眾的視線。面對(duì)縣域應(yīng)急管理體制改革進(jìn)程中的問(wèn)題與困難，河南省安陽(yáng)市文峰區(qū)創(chuàng)造性地提出了“三個(gè)升華”工作思路，為破局改革難題、推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新提供了值得參考借鑒的路徑。

2 縣域應(yīng)急管理體制改革現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題與困難

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，揭開(kāi)了新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革序幕。2018年3月,十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,其中決定組建應(yīng)急管理部。這次國(guó)家層面的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革打破了原有的部門(mén)本位、條塊分割、自成體系的碎片化應(yīng)急管理格局，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)從過(guò)去綜合協(xié)調(diào)型向獨(dú)立統(tǒng)一型轉(zhuǎn)變，從“條塊化、碎片化”應(yīng)急管理模式向“系統(tǒng)化、綜合化”應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變[1]。而后的一年時(shí)間里，省、市、縣三級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)陸續(xù)成立，截至2019年3月底，縣級(jí)已基本都成立了應(yīng)急管理部門(mén)。

在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革同時(shí)，各縣（市、區(qū)）也在致力于推動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急管理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新，并取得了許多經(jīng)驗(yàn)與成績(jī)，如：新增職能與原有安全監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)定位、安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍“雙重管理”[2]、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織體系的建設(shè)、應(yīng)急管理知識(shí)的社會(huì)性宣教普及等等。在取得改革成績(jī)的同時(shí)，縣域應(yīng)急管理體制改革也還存在著一些問(wèn)題和困難，主要集中在基礎(chǔ)硬件體系建設(shè)薄弱、人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不足、應(yīng)急意識(shí)滯后、社會(huì)環(huán)境氛圍淡薄等方面。如何破解改革難題，探索適應(yīng)基層應(yīng)急管理實(shí)際的改革與創(chuàng)新路徑，成為了擺在縣級(jí)黨委政府及其應(yīng)急管理部門(mén)面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。

3 安陽(yáng)市文峰區(qū)推進(jìn)應(yīng)急管理體制與機(jī)制創(chuàng)新工作思路

面對(duì)基層應(yīng)急管理體制改革中的問(wèn)題與困難，河南省安陽(yáng)市文峰區(qū)在總結(jié)已有的部分實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了“三個(gè)升華”工作思路及其配套的“十二條舉措”（三建并舉、四力齊發(fā)、五級(jí)聯(lián)動(dòng)），謀求深入推進(jìn)基層應(yīng)急管理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新，具有一定的參考借鑒價(jià)值，其具體思路如下：

3.1 “ 三建并舉”夯實(shí)“基礎(chǔ)硬件”，實(shí)現(xiàn)由單純安監(jiān)機(jī)構(gòu)（系統(tǒng)）向應(yīng)急管理綜合機(jī)構(gòu)（系統(tǒng)）的升華

3.1.1 建立迅捷可靠的應(yīng)急救援隊(duì)伍

一是以區(qū)消防救援大隊(duì)為應(yīng)急救援骨干力量，加強(qiáng)財(cái)力支持與物質(zhì)基礎(chǔ)保障，提升職業(yè)榮譽(yù)感，充分發(fā)揮其在應(yīng)急搶險(xiǎn)和綜合救援中的“主力軍”作用， 在火災(zāi)、地震、洪澇等重大災(zāi)情發(fā)生時(shí)，保證第一時(shí)間趕至現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展救援。

二是在鎮(zhèn)（辦）一級(jí)建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，逐步吸納補(bǔ)充應(yīng)急救援專(zhuān)兼職人員，定期開(kāi)展應(yīng)急救援演練，在演練中錘煉隊(duì)伍素質(zhì)。

三是完善應(yīng)急救援隊(duì)伍裝備保障，落實(shí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，逐步配齊配全個(gè)人防護(hù)裝備、應(yīng)急通訊裝備、現(xiàn)場(chǎng)指揮設(shè)備和消防救援車(chē)輛等硬件，提升隊(duì)伍的綜合救災(zāi)搶險(xiǎn)與應(yīng)急救援能力。

四是推動(dòng)各類(lèi)應(yīng)急救援隊(duì)伍間協(xié)同合作的制度化和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)演練的標(biāo)準(zhǔn)化，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，推進(jìn)應(yīng)急救援力量體系協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。

3.1.2 建立科學(xué)高效的應(yīng)急管理信息化平臺(tái)

一是高標(biāo)準(zhǔn)打造應(yīng)急指揮中心，利用信息化數(shù)字化手段全面強(qiáng)化應(yīng)急值班值守、災(zāi)害快速響應(yīng)和可視化指揮調(diào)度能力，完成對(duì)生產(chǎn)安全事故、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、火災(zāi)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等不同災(zāi)情的應(yīng)急指揮[4]，使其成為涵蓋突發(fā)事件信息接報(bào)、應(yīng)急指揮通訊、綜合信息調(diào)度、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控、遠(yuǎn)程視頻會(huì)議等多種功能的應(yīng)急反應(yīng)處置“指揮中樞”。

二是無(wú)縫隙接駁上級(jí)相關(guān)信息系統(tǒng)，在歸口負(fù)責(zé)與股室間協(xié)同配合的基礎(chǔ)上，統(tǒng)合安全監(jiān)管平臺(tái)、綜合統(tǒng)計(jì)直報(bào)、安全評(píng)價(jià)信息網(wǎng)上公開(kāi)、安全生產(chǎn)行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)、安全生產(chǎn)舉報(bào)信息統(tǒng)計(jì)、應(yīng)急資源普查等多個(gè)專(zhuān)業(yè)信息系統(tǒng)的對(duì)接與管理，全面提升應(yīng)急管理信息化水平與效能。

三是全方位鋪開(kāi)“安全生產(chǎn)與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”網(wǎng)格化地圖，按照“地緣相近、人文相連、居住相鄰、便于管理”的原則，將從社區(qū)（村）往下進(jìn)一步細(xì)劃為若干監(jiān)管網(wǎng)格，各網(wǎng)格根據(jù)區(qū)域內(nèi)各類(lèi)單位的類(lèi)型特質(zhì)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、組織架構(gòu)、人員狀況等情況，建立分部類(lèi)、分行業(yè)（領(lǐng)域）的信息表庫(kù)和信息臺(tái)賬，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。

3.1.3 建立完善周到的應(yīng)急物資保障體系

一是理順應(yīng)急物資調(diào)配與管理機(jī)制。區(qū)應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)提出區(qū)級(jí)救災(zāi)物資的儲(chǔ)備需求和動(dòng)用決策，組織編制區(qū)級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備規(guī)劃、品種目錄和標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)確定年度購(gòu)置計(jì)劃，根據(jù)需要下達(dá)動(dòng)用指令；區(qū)發(fā)展和改革部門(mén)根據(jù)物資儲(chǔ)備規(guī)劃、目錄、標(biāo)準(zhǔn)和購(gòu)置計(jì)劃，負(fù)責(zé)區(qū)級(jí)救災(zāi)物資的收儲(chǔ)、輪換和日常管理，根據(jù)動(dòng)用指令按程序組織調(diào)出。

二是實(shí)施類(lèi)目化的應(yīng)急物資倉(cāng)儲(chǔ)。按照通用應(yīng)急救災(zāi)物資、自然災(zāi)害應(yīng)急物資、事故災(zāi)難應(yīng)急物資、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資、社會(huì)安全事件應(yīng)急物資五大類(lèi)目完善物資儲(chǔ)備，有效應(yīng)對(duì)不同性質(zhì)、類(lèi)別的災(zāi)難災(zāi)害事件。

三是加強(qiáng)應(yīng)急物資的科學(xué)配置和信息化管理，探索實(shí)物儲(chǔ)備和協(xié)議儲(chǔ)備相結(jié)合模式以及跨區(qū)域應(yīng)急物資共存共享機(jī)制[3]。

3.2 “四力齊發(fā)”優(yōu)化“應(yīng)用軟件”，實(shí)現(xiàn)由“安監(jiān)人”向“應(yīng)急人”的升華

3.2.1 加強(qiáng)政治執(zhí)行力

一是深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作指示精神。

二是深入推進(jìn)區(qū)應(yīng)急管理局黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，全面強(qiáng)化和深化黨對(duì)應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。

三是深入推進(jìn)“五星級(jí)支部創(chuàng)建”，將區(qū)應(yīng)急管理局機(jī)關(guān)黨支部打造成為推進(jìn)安全發(fā)展和應(yīng)急管理的基層戰(zhàn)斗堡壘。

3.2.2 提升綜合協(xié)調(diào)力

一是提升上連區(qū)委區(qū)政府（市應(yīng)急管理局）下達(dá)鎮(zhèn)（辦）、社區(qū)（村）的縱向協(xié)調(diào)力。

二是提升統(tǒng)籌聯(lián)絡(luò)負(fù)有應(yīng)急管理職責(zé)的區(qū)直有關(guān)部門(mén)的橫向協(xié)調(diào)力。

三是提升融合貫通生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和轄區(qū)群眾的多維協(xié)調(diào)力。

3.2.3 培養(yǎng)科技應(yīng)用力

一是培養(yǎng)專(zhuān)用監(jiān)督檢測(cè)設(shè)備、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法與調(diào)查取證分析設(shè)備、應(yīng)急救援指揮裝備等現(xiàn)代化安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理技術(shù)設(shè)備的使用能力。

二是培養(yǎng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行應(yīng)急管理形勢(shì)研判、信息調(diào)度和技術(shù)分析的能力。

三是培養(yǎng)運(yùn)用現(xiàn)代科技完善專(zhuān)業(yè)工作和推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新的意識(shí)與能力，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理隊(duì)伍整體科技素養(yǎng)的提升。

3.2.4 強(qiáng)化紀(jì)律保障力

一是嚴(yán)明工作紀(jì)律。以“紀(jì)律部隊(duì)”的標(biāo)準(zhǔn)和要求來(lái)抓班子帶隊(duì)伍，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法監(jiān)察、應(yīng)急值守、機(jī)關(guān)考勤等方面的工作紀(jì)律，樹(shù)立應(yīng)急管理干部隊(duì)伍形象。

二是嚴(yán)肅作風(fēng)紀(jì)律。深入貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，堅(jiān)決查擺糾正“四風(fēng)”問(wèn)題，嚴(yán)格落實(shí)全面從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”，堅(jiān)持廉潔從政、嚴(yán)守法紀(jì)紅線，以?xún)?yōu)良的作風(fēng)帶動(dòng)應(yīng)急管理各項(xiàng)工作深入推向前進(jìn)。

三是嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四個(gè)全覆蓋”。按照文峰區(qū)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四個(gè)全覆蓋”工作要求，在教育、制度、監(jiān)督和巡察整改四個(gè)方面真下功夫、下真功夫，常鳴教育警示、牢筑制度藩籬、狠抓監(jiān)督自律、深化巡察整改，將區(qū)應(yīng)急管理局打造成為落實(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四個(gè)全覆蓋”的“標(biāo)兵機(jī)關(guān)”與“樣板單位”，為抓應(yīng)急保安全促發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的紀(jì)律保障。

3.3 “五級(jí)聯(lián)動(dòng)”升級(jí)“操作系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)由“大安全”工作格局向“大安全大應(yīng)急大保障”工作格局的升華

在區(qū)委區(qū)政府層面,強(qiáng)化對(duì)轄區(qū)應(yīng)急管理體制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)與路徑設(shè)計(jì)；在區(qū)直有關(guān)部門(mén)和鎮(zhèn)（辦）層面，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的責(zé)任落實(shí)；在科研服務(wù)機(jī)構(gòu)層面，提供應(yīng)急管理智技支撐。在外部監(jiān)督力量層面，加大對(duì)應(yīng)急管理工作的監(jiān)督指導(dǎo)力度；在應(yīng)急管理工作對(duì)象和轄區(qū)群眾層面，要積極參與、配合應(yīng)急管理工作，實(shí)現(xiàn)“共建共贏”。

4 由安陽(yáng)市文峰區(qū)“三個(gè)升華”工作思路得到的思考與啟迪

安陽(yáng)市文峰區(qū)的“三個(gè)升華”工作思路,在推進(jìn)縣域應(yīng)急管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新方面，能夠帶來(lái)如下思考與啟迪：

第一，提高政治意識(shí)，明確方針導(dǎo)向?？h域應(yīng)急管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，必須以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作指示精神為中心，提高政治意識(shí),明確方針導(dǎo)向，從“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分”[4]的高度來(lái)謀劃工作，切實(shí)擔(dān)負(fù)起習(xí)近平總書(shū)記叮囑的“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制。

第二，加強(qiáng)和深化黨對(duì)應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)?？h域應(yīng)急管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，離不開(kāi)縣級(jí)黨委及其應(yīng)急管理部門(mén)黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)和深化縣級(jí)黨委及其應(yīng)急管理部門(mén)黨組織對(duì)應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，在統(tǒng)籌規(guī)劃、隊(duì)伍建設(shè)、工作推進(jìn)、責(zé)任落實(shí)、改革創(chuàng)新等方面充分發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，全面加強(qiáng)和深化黨對(duì)應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第三，堅(jiān)持系統(tǒng)改革與系統(tǒng)治理。縣域應(yīng)急管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，要以系統(tǒng)改革與系統(tǒng)治理為方針，從物質(zhì)基礎(chǔ)條件、人員隊(duì)伍素質(zhì)、應(yīng)急生態(tài)環(huán)境等方面進(jìn)行系統(tǒng)化的改革與治理，通過(guò)綜合改革創(chuàng)新來(lái)構(gòu)筑“大安全大應(yīng)急大保障”工作格局。