新時代背景下行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理探析

■朱國雄

（福鼎市互聯(lián)網(wǎng)輿情中心）

引 言

行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理是政府財稅體制改革的重要創(chuàng)新，也是確保財政資金安全使用以及高效配置的關(guān)鍵舉措。同時黨的十九大也對行政事業(yè)單位改革預(yù)算管理體制明確了新方向，即高約束力、高透明度、高科學(xué)化。全面預(yù)算管理能夠幫助行政事業(yè)單位健全管理組織架構(gòu)，優(yōu)化財政資金配置，提高配置效益和效率，科學(xué)控制成本費用支出，在新時期下節(jié)本增效，緩解政府財政支出的壓力。

1 行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理流程闡述

1.1 預(yù)算編制

行政事業(yè)單位都遵循兩上兩下的預(yù)算編制程序，“一上”：資金使用單位根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦块T制定的宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況，并結(jié)合本單位下一年度政務(wù)工作開展的經(jīng)費需求，按照公用經(jīng)費和人員經(jīng)費支出定額標(biāo)準(zhǔn)，進行預(yù)算建議數(shù)編制，然后申報給當(dāng)?shù)刎斦块T；“一下”：財政部門對下級預(yù)算單的預(yù)算申報進行審核，并下達預(yù)算控制數(shù)；“二上”：下級預(yù)算單位根據(jù)財政部門下發(fā)的預(yù)算控制數(shù)，調(diào)整“一上”預(yù)算建議數(shù)中預(yù)算收支控制的重點，然后編制更加細化具體的預(yù)算草案，繼續(xù)申報給上級財政部門。同時需要注意的是，如果沒有獲得上級財政部門（上級預(yù)算單位）的批準(zhǔn)，下級預(yù)算單位不得在年度預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整；“二下”：上級預(yù)算單位審批通過后，下級預(yù)算單位開始編制分解至所屬單位的預(yù)算方案，并將預(yù)算分解方案上報給上級財政部門進行備案。

1.2 預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算方案進入執(zhí)行環(huán)節(jié)，需要充分調(diào)動各執(zhí)行主體的積極性，提高預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任感，因此需要單位首先制定完善的責(zé)任體系、監(jiān)督體系，明確各級預(yù)算執(zhí)行權(quán)責(zé)，科學(xué)量化分解指標(biāo)，保證預(yù)算指標(biāo)的有效落地，以此來強化預(yù)算執(zhí)行的剛性和對各級預(yù)算執(zhí)行主體的約束力。預(yù)算執(zhí)行包括預(yù)算目標(biāo)分解、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算控制。其中關(guān)于行政事業(yè)單位的預(yù)算調(diào)整，一般無重大或意外情況是不予調(diào)整的。但如果發(fā)生了客觀或內(nèi)部環(huán)境重大變化時，致使預(yù)算編制基礎(chǔ)不復(fù)成立，或者導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果出現(xiàn)重大偏差，在此情況下可以申報預(yù)算調(diào)整。但是要依舊遵循預(yù)算目標(biāo)與單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、財政年度預(yù)算目標(biāo)相一致的原則、經(jīng)濟最優(yōu)化原則，預(yù)算調(diào)整單位依然需要根據(jù)相關(guān)程序嚴(yán)格進行申報，審批未通過，單位不得隨意調(diào)整[1]。

1.3 預(yù)算績效考評

預(yù)算績效目標(biāo)的制定要符合單位發(fā)展戰(zhàn)略和財政年度預(yù)算目標(biāo)，不得發(fā)生重大偏離，以免影響單位長遠的發(fā)展。保證預(yù)算執(zhí)行主體能夠?qū)崿F(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，積極調(diào)動全體職工發(fā)揮出最大的創(chuàng)造性。由于行政事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，由此不僅需要考慮經(jīng)濟效益指標(biāo)，還要考慮社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、職工滿意度等，提高預(yù)算績效考評的科學(xué)性、綜合效益性以及公平性。

2 行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的問題所在

2.1 全面預(yù)算管理意識不足

很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)還沒有深入認識到全面預(yù)算管理的重要性，到目前為止還沒有組建完善的組織架構(gòu)、健全責(zé)任體系、預(yù)算監(jiān)督機制、績效考評機制等，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不盡如人意。部分單位領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)由財務(wù)部門全權(quán)負責(zé)全面預(yù)算管理工作，造成責(zé)任主體不明確，管理互相推諉，無專門的預(yù)算管理部門來負責(zé)監(jiān)管與考評，致使預(yù)算管理制度趨于形式主義。另外因為“結(jié)余留用”的政策，使得單位領(lǐng)導(dǎo)根本不重視預(yù)算資金的綜合效益，都想盡辦法把資金花出去。更有甚者利用多種“暗箱操作”手段將部分款項規(guī)避在預(yù)算管理之外，從而使得預(yù)算支出控制不嚴(yán)，專用預(yù)算資金被擠占等問題的出現(xiàn)。

2.2 預(yù)算編制不合理

我國行政事業(yè)單位的預(yù)算編制存在兩個主要方面的問題，一方面在于預(yù)算編制目標(biāo)與單位長遠發(fā)展戰(zhàn)略相脫離，很多事業(yè)單位并沒有將財政資金的使用納入到政務(wù)服務(wù)以及內(nèi)部體制健全中，由于是財政撥款，領(lǐng)導(dǎo)不重視資金使用效益，在預(yù)算績效考評中也沒有與單位長遠發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃融合在一起，導(dǎo)致資金配置不合理、不規(guī)范現(xiàn)象較多。另一方面在于預(yù)算編制不合理。很多單位依然采取增量預(yù)算編制，就是在歷史預(yù)算結(jié)果之上對未來年度預(yù)算目標(biāo)進行估算和增加，導(dǎo)致與單位實際資源與收支情況相背離，預(yù)實偏差過大。而此外很多行政事業(yè)單位編制預(yù)算，只能編制下年度的一些必要人員工資和公用經(jīng)費開支以及經(jīng)常性項目支出，但是沒有將激勵性的獎勵也計入預(yù)算中，使得預(yù)算績效激勵資金短缺，無法充分調(diào)動全員參與的積極性。

2.3 預(yù)算執(zhí)行約束力不強，監(jiān)督機制失效

很多單位并沒有建立健全預(yù)算監(jiān)督體系，只重視事后預(yù)實偏差分析，而不注重事前預(yù)算編制、事中預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，導(dǎo)致無法追溯預(yù)實偏差過大的動因，事后結(jié)果分析也流于形式，無法為單位改進下一年度的預(yù)算方案提供價值決策支持。同時也沒有嚴(yán)格落實問責(zé)機制，導(dǎo)致責(zé)任監(jiān)督?jīng)]有成效，單位內(nèi)部官僚之風(fēng)依然嚴(yán)重，所以使得內(nèi)部監(jiān)督力量難以發(fā)揮公平有效的監(jiān)督職能。對于預(yù)算業(yè)務(wù)的審批，多存在重復(fù)審批、多頭審批、濫批特批等不規(guī)范、不嚴(yán)格的情況，導(dǎo)致預(yù)算外經(jīng)費支出過大[2]。很多單位每次都會將財政下?lián)艿念A(yù)算資金額度用盡，所以也會造成預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整隨意，監(jiān)督職能也由此被進一步弱化。

2.4 預(yù)算績效考評機制不科學(xué)

由于單位領(lǐng)導(dǎo)不重視資金使用效益，因此在預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置上，存在單一化的現(xiàn)象，比如只重視考核經(jīng)濟指標(biāo)，特別是對于專項資金的績效考評中普遍存在避重就輕的問題，導(dǎo)致預(yù)算績效考評工作進程緩慢。而預(yù)算績效指標(biāo)不全面就會導(dǎo)致預(yù)算績效目標(biāo)脫離項目實際開展目標(biāo)，使得績效考評欠缺全面性、邏輯性和科學(xué)性。對于非量化指標(biāo)的評價，模棱兩可的評價詞匯較多，比如“良好”、“優(yōu)秀”等詞，使得在預(yù)算績效考評結(jié)果“水分”較大，考評者還要顧及各方利益和人情，最終形成“大鍋飯”的考核結(jié)果。

3 行政事業(yè)單位健全全面預(yù)算管理體系的對策探討

3.1 重視全面預(yù)算管理價值，完善組織架構(gòu)

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要在經(jīng)濟新常態(tài)下緊緊跟隨黨政方針的領(lǐng)導(dǎo)，“勒緊褲腰帶過日子”，以此來沖減疫情、經(jīng)濟效益下行、服務(wù)“六?！钡蓉斦毫?，平衡財政預(yù)算，加速供給側(cè)深化改革，減稅降費政策的有效落地。因此新時期下行政事業(yè)單位預(yù)算管理責(zé)任重大，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)重新樹立政績觀，承擔(dān)起政治責(zé)任和社會責(zé)任，提高預(yù)算管理水平，嚴(yán)格落實“禁止浪費，嚴(yán)控支出，開流節(jié)源，降本增效”的預(yù)算管理總目標(biāo)。單位領(lǐng)導(dǎo)還要成立專門負責(zé)全面預(yù)算管理的決策機構(gòu)（全面預(yù)算管理委員會）、管理機構(gòu)（預(yù)算管理辦公室）、執(zhí)行機構(gòu)（各級業(yè)務(wù)部門）。還要健全責(zé)任體系、監(jiān)督體系、績效考核體系等，優(yōu)化預(yù)算管理流程，完成預(yù)算管理的頂層設(shè)計。同時還要加大對內(nèi)部全體成員的宣傳，并組織財務(wù)人員和業(yè)務(wù)管理人員參與學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，加強業(yè)財融合，由財務(wù)人員主動深入到業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中給予科學(xué)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等方面的指導(dǎo)，切實減小預(yù)實偏差。

3.2 提高預(yù)算編制的合理性

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)首先要把握總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在預(yù)算總目標(biāo)編制中要考慮到單位長遠戰(zhàn)略規(guī)劃，切忌短視化，可以利用項目調(diào)研、綜合分析以及實際論證等多種方式來為預(yù)算目標(biāo)編制收集可靠數(shù)據(jù)支持，從而讓預(yù)算目標(biāo)與單位實際情況相符合，并且滿足單位戰(zhàn)略目標(biāo)的落地需求。同時單位要盡早摒棄落后的增量預(yù)算編制方法，統(tǒng)一選擇零基預(yù)算編制，以此來保證各部門預(yù)算編制目標(biāo)與實際工作需求相協(xié)同。預(yù)算編制中事業(yè)單位可以將非編制人員的基礎(chǔ)工資、津貼補貼以及激勵獎金也納入進來，充分考慮全員的積極性和預(yù)算績效管理工作的實際需要，保障預(yù)算編制與實際狀況相貼合。

3.3 加大事中監(jiān)督力度，強化預(yù)算執(zhí)行“剛性”

行政事業(yè)單位除了依靠紀(jì)檢監(jiān)察部門和上級單位監(jiān)督，還要提高單位內(nèi)部審計和預(yù)算管理機構(gòu)的監(jiān)督水平。事業(yè)單位可以通過完善內(nèi)部控制體系、問責(zé)機制、激勵機制、懲處機制來提高各級執(zhí)行主體的責(zé)任意識，加強約束力，明確各執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)利[3]。同時還需要構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警體系，分析各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中資金預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險點，分清主次，建立全過程的風(fēng)險追蹤監(jiān)督機制，對于可疑數(shù)據(jù)、流程、權(quán)限等及時識別和預(yù)警，保證每一筆資金都有明晰的去向。對于預(yù)算績效考評也應(yīng)當(dāng)專門成立監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，來對資金使用的綜合效益進行評審，還可以成立外部專業(yè)的評審機構(gòu)，由職能機構(gòu)政協(xié)委員、人大代表以及專家學(xué)者等組成，以此來提高預(yù)算績效評價報告的質(zhì)量。

3.4 健全預(yù)算績效考評體系

行政事業(yè)單位預(yù)算資金的使用要遵循國家規(guī)定的“問效又問責(zé)”的政策方針嚴(yán)格進行績效考評，在預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)置上，要全面且科學(xué)，保證資金使用的綜合效益都能夠全面反映出來。同時在預(yù)算績效考核上可以引進平衡計分卡，從資金使用的經(jīng)濟效益、社會效益、內(nèi)部流程、人員學(xué)習(xí)與成長方面進行綜合考評，為評價分析報告提供價值數(shù)據(jù)的支持。此外根據(jù)不同維度也可以選擇合理的評價方法，比如成本效益比較法、專家評價法以及問卷調(diào)查法，來提高評價的效率和客觀性。

4 結(jié) 語

全面預(yù)算管理能夠從傳統(tǒng)的事后控制提到事前預(yù)算編制、事中控制與調(diào)整，對于各執(zhí)行主體實施公平科學(xué)的預(yù)算績效考評，以此來加大財務(wù)信息披露，嚴(yán)格落實問效必問責(zé)政策方針，切實提高預(yù)算執(zhí)行效率，保證政務(wù)工作的順利開展。