積極福利思想對我國留守兒童福利政策的啟示

夏蓓蕾,陳世海

(1.西華大學社會發(fā)展學院,四川成都610000;2.宜賓學院法學院,四川宜賓644007)

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，“民工潮”現象應運而生,伴隨而至的是因城鄉(xiāng)二元結構制約所造成的諸如教育、醫(yī)療、住房等基本性福利的不對等問題。這些問題導致了外出務工者基于收支效益的平衡考量，主觀切斷了兒童自由流動之路，“留守兒童”群體由此進入大眾視野。

自“留守兒童”提出以來，學術界對于該群體的討論和研究就從未停止。不論是概念界定還是內容研究，各方學者都給出了自己獨特的見解。在界定留守兒童時，以葉敬忠為代表的學者們認為留守兒童指的是農村地區(qū)因父母雙方或一方長期在外打工而被交由父母一方或長輩、他人來撫養(yǎng)、教育和管理的兒童[1]，雖然年齡界定不一，但都是18歲以內的未成年人；以呂紹清為代表的學者們則強調農村地區(qū)父母雙方都在外打工就業(yè)的被留在家鄉(xiāng)就讀于小學和初中階段的兒童才算留守兒童[2]；以馮建、羅海燕為代表的學者們強調的則是廣大農村和城鎮(zhèn)地區(qū)由父母一方或雙方外出打工而造成親子離異的兒童都屬于留守兒童。[3]據此，本文以葉敬忠為代表和以馮建、羅海燕為代表的學者們的觀點相結合，認為留守兒童是廣大農村和城鎮(zhèn)地區(qū)由父母一方或雙方外出打工而被交由父母一方或長輩、他人來照顧的未滿18周歲的未成年人。在研究具體內容時，國內學者主要從教育、家庭、心理、健康、社會支持、權益保護、政策等方面的內容進行研究分析，對于留守兒童福利政策的相關研究尚不多。在我國，兒童福利政策有廣義和狹義之分，“從廣義上講，兒童福利政策可指一切涉及兒童福利的活動和政策立法，包括醫(yī)療政策、教育政策及未成年人保護立法等各個方面；就狹義而言，僅從兒童社會工作的角度探討，則指涉及兒童生存環(huán)境狀況的、地區(qū)性的、針對兒童的問題及需要而提出的、有利于兒童的成長與發(fā)展的政策保障”[4]。據此，本文采用狹義的兒童福利政策概念。在現有關于留守兒童福利政策研究中，多數研究反映較為突出的問題是當前留守兒童福利政策更加關注該群體的“問題取向”而非“需求取向”，將留守兒童“社會問題化”，并形成以事后干預為主的消極福利政策措施。[5]于是有學者開始探討積極福利政策相關路徑的可行性——即注重對家庭整合[6]、政府和社會責任[7]的考量在留守兒童福利政策中的重要性，這在一定程度上蘊含了積極福利思想，但多數研究的分析視角都以福利視角、福利治理視角為主，很少有學者能夠完全使用積極福利思想作為留守兒童福利政策的分析和介入方向，而積極福利思想中蘊含的“事前預防”的核心概念能夠改變當前留守兒童福利政策只能“事后補救”的消極應對思路，“多元主體共同承擔社會責任”的重要內涵能夠改變當前留守兒童福利政策中責任承擔主體不明的現狀，“建設投資型國家”的積極理念能夠改變當前留守兒童福利政策引發(fā)的福利依賴問題。由此種種，本文希望引入積極福利思想，以改變當前留守兒童福利政策的消極現狀，改變現有研究中分析視角單薄的窘境，為我國留守兒童福利政策的建設與發(fā)展盡一份綿薄之力。

一、積極福利思想

二戰(zhàn)后，西方發(fā)達國家以凱恩斯理論和社會民主主義的社會公正價值觀為基礎建立了一種實現全國范圍內普遍社會保障的國家體制——福利國家。[8]福利之曙光來臨不久之際，種種弊端亦日趨凸顯：巨大的福利支出直接導致了財政赤字，同時也造成了由稅收轉化而來的生產成本的增加，直接影響到產品的競爭力；納稅人飽受累進稅制的折磨，投資熱情逐漸衰退，在一定程度上影響了經濟的發(fā)展；[8]福利體制“削弱了個人的進取和自立精神,并且在我們這個自由社會的基礎之下醞釀出某種一觸即發(fā)的怨恨”[9]，國民福利依賴日趨嚴重。這些消極作用，隨著70年代的經濟危機一并爆發(fā)，將福利國家打得措手不及。以撒切爾和里根為代表的新保守主義試圖通過主張消減福利預算來改善福利國家的困境，但并未達到預期的政策效果，由此形成了以吉登斯為代表的新政治道路的探索者。此外，全球化時代將人類拋入了一個無法預知風險、存在大量不安全因素的世界，各國不得不尋求新的理論來指引其新的發(fā)展道路；也是在全球化大浪潮的沖擊之下，產業(yè)結構變化帶來人口結構和階級構成變化，使得政黨將第三條道路作為國家的政治選擇。[10]吉登斯在對“現代性”深入認識和研究的基礎上，提出了“第三條道路”的積極福利思想。

在吉登斯看來，構建能動性政治和多元、能動的社會主體，有利于構建其理想中積極的福利社會。傳統(tǒng)式政治只關注于政治制度和體制本身，忽視政治與生活的相互關系，已經無法滿足現代社會人們的發(fā)展需求。人們開始逐漸追求能夠得到國家庇護的個人生活和社會生活，“能動性政治作為一種在存在社會整體關懷和目標的環(huán)境下，尋求使個人和團體完成任務，而不是國家為他們完成任務的政治”，它能“把國家與社會、市場的積極方面都發(fā)揮出來，結合在一起”[11]，“通過建立一個以個人賦權和機會為基礎的、充滿活力的知識經濟，政府能夠(而不是指揮)利用市場的力量為公眾利益服務”[12]，這在很大程度上達到了人們的標準。在“現代性”的背景下，國家更應該清醒地認識到自身問題的本質，其結構性根源已經不再局限于傳統(tǒng)的生產主義、外部風險和傳統(tǒng)的家庭分工，難題攻克的重點也從財政危機轉向了風險管理。與傳統(tǒng)風險的后果可呈現性即能夠通過以往經驗推測各種風險相比，現代社會的風險并不能通過以往的經驗用以指導人們如何行動來規(guī)避風險，吉登斯將之稱為“人為風險或人為不確定性”。因此，在這種情況下，國家應該做出積極的改變以應對這種未知、不可測、存在潛在危害的風險。福利措施的目的不能只局限于解決已經發(fā)生的事，切斷事情發(fā)生的根源，事前預防理應積極提倡。此外，“有效的風險管理并不僅僅意味著減小風險或者保護人們免受風險影響，它還意味著利用風險的積極而富有活力的方面，并為風險承擔提供必要的資源”[9]。

當然，吉登斯也特別強調社會主體的作用。就單個社會主體而言，他認為“我們所有的人都需要抵御風險的保障，但也需要具有面對風險并以一種積極的方式來對待分險的能力”[9]，他十分強調單個社會主體能動性的問題，他認為應該“確保個人擁有追求自身福祉的必要能力，而不僅僅是補償他們的貧困”[13]。他十分贊同自發(fā)地帶有目的的自我的構建，在他看來“自發(fā)地帶有目的的自我具有源于自尊的內在信心，其本體上的安全感來自基本的信任，這種安全感為積極地容忍社會差別提供了條件。它指的是這樣一種人，他們能夠把潛在的威脅轉化為積極的挑戰(zhàn)，把熵轉化為持續(xù)不斷的動能。自發(fā)地帶有目的的自我不刻意回避風險或者設想‘其他人會解決這些問題’。他們會積極地面對風險，因為后者帶來了自我實現”[11]。自我的有效構建能夠使得單個社會主體滋生出源源不斷的正能量，促進自我潛能的發(fā)揮，追求幸福并享受能動參與社會生活的樂趣，同時也能有效避免因單方向的接受福利措施而造成的福利依賴?！笆谌艘詽O”遠比“授人以魚”的效果更大，影響更深。就整個社會主體而言，他強調權利與責任之間的關系?！俺藝乙酝?，個人自己和其他組織都對它負責，而且它會推動財富的創(chuàng)造。改革了的福利國家將是一種社會投資國家，在風險和安全、個人責任和集體責任之間建立了新的關系”[14]。福利既是每個人的權利亦是每個人的責任，個人的責任應當隨著福利的增加而不斷延伸；福利已經不再只是政府單一社會主體的責任，個人、企業(yè)、社會在享受國家福利的同時也同樣需要共擔社會風險[15]。

概言之，吉登斯想要通過著眼于構建能動性政治，能動性及多元的社會主體來建成一個社會投資型國家，一個福利社會：擺脫把“預后關懷”當作解決風險的主要手段[11]，注重“事前預防”；關注每一個個體的生命力，讓每一個生命都能有機會實現自我、追求幸福，而不是一味地給予，以形成福利依賴；強調社會整體的團結和凝聚力，在享受福利的同時共同承擔社會責任。

二、我國留守兒童的福利政策現狀

“21世紀我國發(fā)展的核心目標是以改善民生為重點的社會建設，伴隨著社會的轉型升級，加強以改善民生為重點的社會建設和社會管理制度創(chuàng)新成為主要的社會議題，兒童議題也首次從政府行政管理問題轉換為具有政治、經濟、社會、文化特征的‘社會性問題’”[16]。國家開始注重兒童的發(fā)展問題，兒童發(fā)展綱要三部曲——《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》《中國兒童發(fā)展綱要( 2001-2010)》《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020)》是實現我國兒童福利的綱領性文件，它們分別規(guī)劃了我國兒童福利在不同時期的目標和發(fā)展方向[17]。在綱領性文件的指引下，我國兒童福利建設由補缺型朝向適度普惠型的方向發(fā)展，原先不被重視的留守兒童群體逐漸開始受到福利政策的庇護：2013年，民政部出臺《關于加強義務教育階段農村留守兒童關愛和教育工作的意見》[18]；2015年國務院印發(fā)《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制的通知》[19]；2016年國務院頒布了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》[20](以下簡稱《意見》)。

《意見》作為我國第一條較為全面、有代表性的留守兒童福利政策，對于留守兒童規(guī)范性工作的開展起到全面加強的作用，同時也為問題的解決作出相應的制度安排?！兑庖姟逢U釋了國家對于留守兒童發(fā)展的期許，也為留守兒童相關問題的解決路徑指引了方向。

然而反觀《意見》出臺的本身，實則是為了回應2015年畢節(jié)留守兒童自殺案的國家補救性政策，這反映了當前國家層面對于留守兒童福利政策的基本制定態(tài)度——即國家制定相應的留守兒童福利政策是以具體的留守兒童問題為基準，根據已經發(fā)生的留守兒童社會問題事實制定針對性解決策略，以達到緩解問題的效果。該模式在很大程度上更適合傳統(tǒng)的小風險社會，而不適合現代化的大風險社會。與傳統(tǒng)社會的風險可預見性不同，當今社會的各類風險已經無法按照前人的經驗加以推測，也就無法只是根據問題出現、復制經驗、解決問題的邏輯思維來解決可能會出現的新的問題。因此在留守兒童福利政策制定的過程中，需要對政策制定的性質進行新的考量。此外，《意見》中雖有涉及積極福利思想的部分內容，但其總體要求指出“堅持問題導向”，折射出國家層面對于留守兒童福利政策制定的理念走向——即國家更傾向于發(fā)現問題和解決問題，在關注問題時忽略留守兒童的真實需求，最后呈現出的效果往往是僅能解決表面問題，本質性問題仍然存留甚至逐漸惡化。因此在留守兒童福利政策制定的過程中，需要對政策制定的理念走向進行轉型。

值得肯定的是，《意見》已經開始意識到多元主體共同發(fā)力的重要性，但《意見》并未將留守兒童自身納入多元主體的范疇之中，留守兒童的某些問題的確可以通過借助外力加以解決，但是有些問題只能通過留守兒童自身的力量才能得到真正解決，這就需要在政策制定和執(zhí)行中為留守兒童自身能動性的挖掘與培養(yǎng)預留充足的空間，促使留守兒童自己有能力改變自我、實現自我和追求幸福。此外，由于《意見》是我國第一條較為全面的規(guī)范性國家政策，因此各地政府在實際執(zhí)行和監(jiān)測的過程中難免會出現各種各樣的問題。就執(zhí)行主體能動性而言，《意見》中雖然指出要多元主體共同參與，但與一般的經濟政策或帶有經濟屬性的社會政策不同，留守兒童政策是一種消耗地方財政資源而不產生任何經濟效益的社會政策，[21]因此在執(zhí)行過程中需要仔細考量地方多元主體能動性激發(fā)的問題。就執(zhí)行模式而言，《意見》中雖然規(guī)定了需要多元主體共同致力于留守兒童問題的改善，但是多元主體間的相互關系不明，沒有固定的執(zhí)行模式，容易導致執(zhí)行流程無法把控，執(zhí)行過程出現混亂，降低執(zhí)行效率；就執(zhí)行監(jiān)測而言，《意見》中雖然提及了“上級機關和有關部門要嚴肅追責”，試圖以此來確保政策執(zhí)行的力度與效果，但《意見》中并未提及不按照文件要求執(zhí)行會有什么后果，因此問責機制的缺失會使得各個地方政府的執(zhí)行力度大打折扣。

綜上，以《意見》為代表的現有留守兒童福利政策不論是在政策的制定、執(zhí)行還是監(jiān)測環(huán)節(jié)都存在不同程度的問題，亟待解決。

三、積極福利思想對留守兒童福利政策的啟示

當前，以《意見》為代表的現有留守兒童福利政策，在政策制定時本質上仍舊是“事后補救”性措施，在具體實施時仍舊以“問題導向”為工作方向，在意識到應該發(fā)揮多元主體能動性的同時仍舊忽視了個體自身的主體性作用以及多元主體如何高效協(xié)作、多元主體如何接受監(jiān)督等問題。而積極福利思想作為一種發(fā)展型的社會政策理念，其倡導的事前預防、個體的自我能動性以及多元主體共擔社會責任等核心理念，恰恰能克服當前我國留守兒童福利政策的相應弊病，為我國留守兒童福利政策的完善指引方向。以積極福利思想為指導，在“事后補救”的基礎上引入“事前預防”，以增強政策性質互補；削弱原有的“問題導向”、加強“需求導向”，以促使政策理念轉型；激發(fā)留守兒童個體的能動性，以完善政策執(zhí)行主體；規(guī)范明確各主體的協(xié)作、執(zhí)行模式，以改善政策執(zhí)行效果；明確各執(zhí)行主體的問責機制，以健全政策監(jiān)督機制。

(一)緊密結合“事前預防”和“事后補救”，增強政策性質互補

在福利政策制定的過程中，除了需要在已經發(fā)生的留守兒童社會問題事實的基礎上針對性制定事后補救性政策之外，更重要的是探尋留守兒童問題背后的本質原因，追溯問題的起源，以問題源頭為切入點制定行之有效的方針政策，直接扼殺引起問題的根源，避免以根源為起點引發(fā)的各類充滿不確定性的新問題。眾所周知，留守兒童問題的本質是家庭親子分離問題，因此留守兒童的福利政策在設計過程中可以與西方國家的家庭政策相結合，通過在稅收、津貼等方面向有兒童的家庭傾斜、幫助父母實現工作與家庭責任的平衡、重視預防與早期干預等方式，轉變現有留守兒童福利政策只強調家庭責任的狀況到幫助他們有機會和有能力行使責任。[22]當然，父母所在地的入學教育政策的傾斜、留守家鄉(xiāng)大量企業(yè)財力的注入，都能在不同程度上解決親子分離的問題。以“事前預防”的福利政策為主，“事后補救”的福利政策為輔，二者緊密結合，優(yōu)勢互補，共同致力于留守兒童問題的解決。

(二)削弱“問題導向”、加強“需求導向”，促使政策理念轉型

在我國，一直倡導的都是“問題導向”的福利政策理念，政策制定者一貫秉持的都是“成年人視角”的思維邏輯，即按照成年人的想法憑空設想留守兒童應該存在怎樣的問題以及應該使用怎樣的辦法加以解決問題，完全忽視問題當事人的想法和需求，往往政策的執(zhí)行效果都治標不治本，無法達到理想的預期效果。因此，應該逐漸淡化“問題導向”的福利政策理念，加強“需求導向”的福利政策理念，敦促政策制定者、推動者、協(xié)助者長期在不同留守兒童聚居地駐點調查，或直接采用田野調查法與留守兒童共同生活，以最真誠的相處獲取最真實的需求，使得政策制定不僅僅局限于物質層面的給予，還能極大地滿足其精神層面需求，以達到識別需求、精準定位、瞄準擊破的效果，一定程度上能節(jié)約福利資源，為福利輸送的其他環(huán)節(jié)添磚加瓦。

(三)培養(yǎng)個體綜合能力、激發(fā)個體能動性，完善政策執(zhí)行主體

在福利政策制定和執(zhí)行過程中，國家已經逐漸意識到多元主體共同承擔兒童福利責任的重要性，盡可能地鏈接更多的資源以幫助留守兒童更好地解決問題。然而在調動多元主體積極性的過程中往往忽略了留守兒童本身的作用，考慮的關鍵點是如何借助多種外力幫助留守兒童解決問題，卻沒有關注留守兒童應該如何從自身出發(fā)依靠自己的力量解決問題，追求幸福，很難意識到發(fā)自內在的強烈改變動機和改變能力才是治愈創(chuàng)傷最有效的良藥。因此，在動員其他主體為留守兒童發(fā)力的基礎上，更需要回歸到每個留守兒童個體本身，增加對留守兒童的個體投入，通過依托專業(yè)的社會組織為其開展增能服務的方式增強其自身綜合能力，引導他們協(xié)助他人解決各類小問題，引導他們覺察協(xié)助他人時自身的感受和能力，激發(fā)他們自我改變的動機，鼓勵他們依靠自身的力量去嘗試解決自己的問題，若無法解決，再引導他們去尋找?guī)褪帧Ｒ坏┝羰貎和軌驅崿F自我突破，就能夠為自己努力，從而改變當前一味救助的福利模式，避免福利依賴的產生。

(四)規(guī)范明確執(zhí)行模式、增加多元主體投資，改善政策執(zhí)行效果

在多元主體共同發(fā)力的同時，如何厘清多元主體間的相互關系以及如何調動多元主體的能動性對政策的執(zhí)行效果有著非常大的影響。因此國家在政策執(zhí)行中的主導作用就顯得異常重要，在明確了多元主體要承擔的責任后不能直接讓其單獨為留守兒童服務，因為匱乏的留守兒童服務經驗無法確保服務的專業(yè)性。因此政策的具體執(zhí)行需要有一個統(tǒng)一的執(zhí)行模式，即國家出臺福利政策——民政部門根據政策文件擬出具體項目——專業(yè)的社會組織承接民政局的打包項目——專業(yè)社會組織直接服務于留守兒童個體/服務于其他社會主體再由其他社會主體服務于留守兒童個體。該執(zhí)行模式除了讓所有主體明確相互關系之外，也是間接地增加對多元主體的投資，通過專業(yè)社會組織的培力，致使多元主體能夠進一步認清自己的施力方向、增強自己的施力能力，進而激發(fā)各主體的能動性，使其朝著最明確的目標方向發(fā)揮最有效的主體力量，呈現出最理想政策執(zhí)行效果。

圖1 留守兒童福利政策執(zhí)行模式線路圖

(五)明確執(zhí)行問責機制、確立執(zhí)行獎懲基準，健全政策監(jiān)督機制

當前的留守兒童福利政策在強調各主體責任時，將責任內容聚焦到具體的執(zhí)行事宜和上級的問責上，而忽略了對各主體問責的度的界定。沒有明確各主體在執(zhí)行過程中具體責任的具體問責程度，很容易造成各主體在執(zhí)行過程中狀態(tài)懶散甚至只重形式不重實事的狀況。因此需要明確執(zhí)行問責機制，明確各主體在執(zhí)行過程中具體責任的具體問責程度，并相應地確立執(zhí)行獎懲基準，使其能夠明確：社會各主體在享受以留守兒童為代價促使經濟發(fā)展帶來的福利時，也都有責任為留守兒童群體作出相應的努力，而這些努力不僅僅只是停留在語言表達或者虛假的形式上，需要體現在具體的行動上。規(guī)范的問責機制和獎懲基準不是為了要使某個社會主體難堪，而是為了能夠監(jiān)督社會各主體的執(zhí)行力度，從而確保政策的執(zhí)行效果。

結語

隨著社會主要矛盾的轉型，國家發(fā)展戰(zhàn)略方向的轉變，國家發(fā)展的工作重心也由經濟建設向社會建設轉移，而前期因經濟建設所導致的留守兒童問題也逐漸從被忽略到被關注。在此基礎上，中央以出臺系列留守兒童福利政策的方式將改善留守兒童問題的解決策略呈現到大眾面前，大眾按照文件要求紛紛履行各自的職責，從而促進留守兒童問題的改善。值得細究的是，現有留守兒童福利政策的具體內容雖然與時俱進，但其“事后補救”的政策性質、“問題導向”的政策理念、能動性不足的政策執(zhí)行主體、模糊不明的多元主體行動模式、異常匱乏的多元主體問責機制等問題卻十分突出，這些問題導致了福利政策在指導留守兒童問題解決時出現效率低下甚至治標不治本的現象?；诖耍疚囊敕e極福利思想，將積極福利思想所倡導的“事前預防”、激發(fā)主體能動性以及多元社會主體共治共享的理念應用于留守兒童福利政策上，希望以此來推動留守兒童福利政策在政策制定、執(zhí)行和監(jiān)測層面的發(fā)展進程。當然，以積極福利思想為指導所能影響到的留守兒童福利政策的有效性，仍需更加深入的實踐來檢驗。