對(duì)我國(guó)律師調(diào)解制度的思考

孔德倩

摘要 當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，糾紛數(shù)量不斷攀升，法院訴訟壓力日漸加重。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，以多元化解矛盾糾紛為特征，依法、科學(xué)、有效地化解矛盾糾紛，是擺在當(dāng)前各級(jí)黨委政府服務(wù)民生改善、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要課題。律師調(diào)解是調(diào)解制度時(shí)代創(chuàng)新的表征，也是傳統(tǒng)調(diào)解向現(xiàn)代調(diào)解轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性成果，其為形成中國(guó)特色的多元化糾紛解決體系無疑有著巨大的推動(dòng)作用。本文在當(dāng)前深化律師制度改革的大背景下，結(jié)合四川省司法實(shí)踐，通過淺析律師調(diào)解意義、試點(diǎn)情況，嘗試找準(zhǔn)我省乃至全國(guó)律師調(diào)解工作的精準(zhǔn)定位和發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞 司法體制改革 多元糾紛解決機(jī)制 律師調(diào)解

中圖分類號(hào)：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.193 87/j.cnki.1009-05 92.2020.01.251

一、律師調(diào)解制度的背景

堅(jiān)持和發(fā)展調(diào)解制度是我國(guó)長(zhǎng)期司法實(shí)踐的一條基本經(jīng)驗(yàn)，是同改革開放不斷深化相適應(yīng)的重要舉措。律師調(diào)解制度的產(chǎn)生是律師制度改革的發(fā)展方向，是多元化解糾紛機(jī)制的必然要求，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的應(yīng)有之意。

在中華傳統(tǒng)文化與我黨執(zhí)政制度體制的融合下，調(diào)解這種通過第三方參與、說服、疏導(dǎo)進(jìn)而促使雙方當(dāng)事人在自愿的情況下達(dá)成一致意見，解決糾紛的活動(dòng)，在維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定和公平正義方面發(fā)揮著重要作用。我國(guó)的調(diào)解制度是既符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，又體現(xiàn)國(guó)情、社情、民情，植根于中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的“東方經(jīng)驗(yàn)”。但隨著社會(huì)的逐漸發(fā)展和人民群眾法治意識(shí)的增強(qiáng)，簡(jiǎn)單傳統(tǒng)的調(diào)解已不能完全適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)系列紛繁復(fù)雜矛盾糾紛的化解。調(diào)解制度的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型是回應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義需求，實(shí)現(xiàn)制度煥新重生的根本保證。引入律師調(diào)解，參與化解矛盾糾紛，是對(duì)過去調(diào)解制度的補(bǔ)充和完善，標(biāo)志著法治思維的務(wù)實(shí)化和成熟化，將有力促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)，成為從傳統(tǒng)調(diào)解制度向現(xiàn)代調(diào)解制度創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的時(shí)代性成果。

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要維護(hù)社會(huì)公平正義，營(yíng)造社會(huì)法治良序。推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，不僅需要律師盡到其辯護(hù)及代理的職責(zé)，在協(xié)助辦理司法案件的同時(shí)準(zhǔn)確的運(yùn)用法律，而且需要更多律師參與矛盾糾紛化解，當(dāng)好“普法員”，寓普法于化解矛盾糾紛的過程之中，推動(dòng)社會(huì)對(duì)于厲行法治的重視與自覺。同時(shí)，站在依法治國(guó)的角度，律師參與調(diào)解對(duì)于法律服務(wù)隊(duì)伍的壯大、提升律師行業(yè)整體能力水平、擴(kuò)展對(duì)外服務(wù)領(lǐng)域等都有著至關(guān)重要的作用。

律師隊(duì)伍是我國(guó)社會(huì)主義法治隊(duì)伍建設(shè)的重要組成部分，其在國(guó)家司法體系建設(shè)中發(fā)揮作用的程度是衡量一國(guó)法治水平的標(biāo)尺。讓律師隊(duì)伍發(fā)揮相對(duì)客觀中立的工作優(yōu)勢(shì)和專業(yè)知識(shí)技能，積極參與調(diào)解活動(dòng)，在提供訴訟或非訴法律服務(wù)的同時(shí)，以中立的第三方身份參與調(diào)解雙方當(dāng)事人矛盾糾紛，對(duì)于預(yù)防化解矛盾糾紛、定紛止?fàn)?，保障公民合法?quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著積極作用。但與之同時(shí)，我們要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的律師調(diào)解因?yàn)槭鞘苎麉⑴c性質(zhì)，所以其在廣度與深度、自主性與積極性等方面有著明顯的不足，預(yù)防和化解糾紛的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)沒有得到充分體現(xiàn)。

全力推動(dòng)律師調(diào)解試點(diǎn)工作，為完善和發(fā)揮律師調(diào)解制度，著力形成多元化糾紛解決機(jī)制提供了嘗試機(jī)會(huì)和起著試驗(yàn)田的作用。

二、律師參與調(diào)解的意義

2017年9月30日，司法部、最高院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》，律師調(diào)解制度的出臺(tái)是貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》以及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》《關(guān)于深化律師制度改革的意見》和最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》的重要舉措，標(biāo)志著在全面深化司法體制改革背景下，我國(guó)多元化解矛盾糾紛機(jī)制的創(chuàng)新與律師制度改革的融合，將兩者結(jié)合會(huì)產(chǎn)生系列深遠(yuǎn)的影響。

（一）有利于及時(shí)化解矛盾糾紛

據(jù)糾紛找律師，通常發(fā)生在糾紛達(dá)到不可調(diào)和的程度，當(dāng)事人向法院起訴的前一步驟，因此屬于介入糾紛時(shí)間較早。律師的專業(yè)性使其更加具有中立性，會(huì)讓當(dāng)事人產(chǎn)生信任感，并且往往能從訴前到訴中至訴終各階段跟進(jìn)，了解案情，可以據(jù)此作出符合糾紛案件實(shí)際情況的調(diào)解方案，緩和雙方矛盾，縮短調(diào)解周期，達(dá)到最高效率。另外，經(jīng)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以向法院請(qǐng)求確認(rèn)其效力，為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了制度保障，同時(shí)也消除了當(dāng)事人選擇律師調(diào)解的后顧之憂。

（二）有助于拓展律師職業(yè)功能

律師成為化解矛盾糾紛的促進(jìn)者是時(shí)代的選擇，律師的專業(yè)背景能夠使矛盾的化解處于相對(duì)平和的氛圍下和相對(duì)公平的框架內(nèi)。律師隊(duì)伍是法治隊(duì)伍中的主體部分，不僅僅是市場(chǎng)法律服務(wù)提供最多的群體，更是化解社會(huì)矛盾、推動(dòng)社會(huì)治理和現(xiàn)代法治改革的重要力量。律師調(diào)解制度的確立，有益的拓展了律師執(zhí)業(yè)的范圍，加大了其在現(xiàn)代國(guó)家法治體系中的份量，更能體現(xiàn)律師不可替代的法律職業(yè)者地位。作為中國(guó)特色非訴糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新和延續(xù)，律師調(diào)解制度既是律師業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展的重要部分又是現(xiàn)代法治與德治相結(jié)合的產(chǎn)物，對(duì)堅(jiān)持全面依法治國(guó)，充分發(fā)揮律師在現(xiàn)代法治中的機(jī)能作用具有重大的意義，體現(xiàn)了全面深化司法體制改革，特別是深化律師制度改革的成效。

（三）有利于化解案多人少現(xiàn)狀

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年6月，四川省共有執(zhí)業(yè)律師22356人，辦理訴訟、非訴訟案件共計(jì)逾14萬件，案多人少比例嚴(yán)重失衡，不利于法治保障的全面實(shí)施。最高法院的工作報(bào)告顯示，由于社會(huì)發(fā)展、案件增加，法官人數(shù)卻沒有大幅增多，導(dǎo)致法院受理案件數(shù)嚴(yán)重超過負(fù)荷，已經(jīng)在20年內(nèi)翻了將近兩番。律師調(diào)解制度的實(shí)施，一定程度上將緩解法官不足的問題。當(dāng)事人無需對(duì)調(diào)解過程中某些已確認(rèn)的事實(shí)舉證、低價(jià)原則或免費(fèi)等舉措，大大節(jié)約了司法資源，還減輕了當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用和時(shí)間，讓調(diào)解工作更加具有簡(jiǎn)便、高效、經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。

（四）有利于社會(huì)和諧

一些當(dāng)事人無非是一些家庭矛盾的瑣事，但往往因矛盾激化無第三方協(xié)調(diào)而走進(jìn)法庭，歷經(jīng)一審二審，最后造成各方都身心俱疲，消耗大量時(shí)間和財(cái)力。通過律師代理的一些家事案件來看，有的是在訴訟前經(jīng)過雙方律師調(diào)解好的，有的是到了法院開庭前經(jīng)過法官參與調(diào)解成的，也有的一部分是在訴訟中調(diào)解成的，還有一部分是在法院判決后上訴前，庭外經(jīng)過律師協(xié)調(diào)調(diào)節(jié)好的。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)于家事案件和正義大不大民事案件，只要是法官多費(fèi)一點(diǎn)時(shí)間，只要是律師或調(diào)解員多費(fèi)一點(diǎn)口舌，一個(gè)案件就完全有機(jī)會(huì)調(diào)解成功。經(jīng)過調(diào)解好的案件，雙方當(dāng)事人不至于徹底傷了和氣，還能保留一點(diǎn)底線，保存一點(diǎn)希望，對(duì)促進(jìn)家庭成員之間的關(guān)系和諧，對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定具有很重要的社會(huì)意義。

三、當(dāng)前律師調(diào)解的現(xiàn)狀

（一）從試點(diǎn)來看

2017年11月，四川省司法廳和省高級(jí)人民法院聯(lián)合制發(fā)文件《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》，在全國(guó)系貫徹落實(shí)最高人民法院、司法部日前《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》率先省份，明確了在成都、瀘州、德陽、綿陽、廣元、樂山、南充、宜賓、廣安、達(dá)州、眉山11個(gè)地區(qū)開展試點(diǎn)，并由當(dāng)?shù)刂屑?jí)人民法院、市司法局、市律協(xié)共同成立律師調(diào)解資質(zhì)管理委員會(huì)。委員會(huì)負(fù)責(zé)審核律所和律師的資質(zhì)，依照分專業(yè)分類別的原則建立律師事務(wù)所名冊(cè)、律師調(diào)解員名冊(cè)，實(shí)行依冊(cè)準(zhǔn)入、建冊(cè)立責(zé)、按冊(cè)管理。

（二）從平臺(tái)來看

一類是“實(shí)體店”，即設(shè)立調(diào)解工作室。由設(shè)立在人民法院、公共法律服務(wù)中心、律師事務(wù)所等地的調(diào)解工作室直接向糾紛當(dāng)事人提供承辦調(diào)解工作的律師事務(wù)所及律師調(diào)解員名冊(cè)，便利當(dāng)事人就近選擇調(diào)解工作室并查詢相關(guān)信息。一類是“網(wǎng)上店”，2017年10月26日，四川首家以律師事務(wù)所為背景全資組建的糾紛調(diào)解工作室（成都地區(qū)上善人民調(diào)解工作室）網(wǎng)站上線試運(yùn)行，通過線上服務(wù)“大平臺(tái)”，加強(qiáng)法治信息化平臺(tái)建設(shè)，解決人民群眾關(guān)心的重點(diǎn)、難點(diǎn)法律問題，從調(diào)解源頭深入，將細(xì)節(jié)把控滲透糾紛化解全過程，著力提高調(diào)解效率和效果。

（三）從成效來看

自2017年四川省公布開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作，首批80家律師事務(wù)所、1154名律師到截止2019年9月，全省已設(shè)立律師調(diào)解工作室（中心）322個(gè)，共調(diào)解案件6894件，四川律師調(diào)解制度已然取得了顯著的成效，大大節(jié)約了司法資源，提高了矛盾糾紛化解效率，為律師調(diào)解制度在全國(guó)推行提供了建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

四、推進(jìn)律師調(diào)解的方法

（一）豐富平臺(tái)搭建

線下，在各級(jí)人民法院訴訟服務(wù)中心、訴調(diào)對(duì)接中心搭建調(diào)解相關(guān)工作設(shè)施和工作場(chǎng)所。比如在省、市級(jí)的律師協(xié)會(huì)設(shè)立律師調(diào)解中心，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的法律服務(wù)中心（站）設(shè)立專門的律師調(diào)解工作室。支持和鼓勵(lì)律師事務(wù)所開展接受當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的專業(yè)法律業(yè)務(wù)，承接移送的調(diào)解案件。線上，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，將交通事故糾紛、物業(yè)管理糾紛、醫(yī)患糾紛、勞動(dòng)人事爭(zhēng)議糾紛、家庭婚姻糾紛、債權(quán)債務(wù)糾紛等調(diào)解職能納入信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)隨手調(diào)。

（二）完善工作機(jī)制

建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，由司法行政機(jī)關(guān)、法院、律師協(xié)會(huì)、律所以及相關(guān)行政部門的建立工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，就推進(jìn)工作中存在問題及時(shí)商議、解決。建立推廣機(jī)制，在律師調(diào)解制度框架內(nèi)，創(chuàng)新工作方式方法，總結(jié)各地區(qū)可復(fù)制、可借鑒的制度和經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)推廣。建立監(jiān)督機(jī)制，就律師調(diào)解員違法調(diào)解、違反回避制度等制定社會(huì)群體監(jiān)督和實(shí)施細(xì)則，納入執(zhí)業(yè)征信體系。完善律師調(diào)解工作程序，針對(duì)不同平臺(tái)、不同場(chǎng)合、不同業(yè)務(wù)范圍，完善調(diào)解律師選派辦法、工作細(xì)則、值班制度等。

（三）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障

對(duì)于不同的調(diào)解模式，要因式制宜地確立多渠道、多方式的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。其中，經(jīng)設(shè)立調(diào)解工作室的各級(jí)律師事務(wù)所直接受理解決當(dāng)事人調(diào)解糾紛的，可以按照正常業(yè)務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，遵循有償?shù)蛢r(jià)的原則收取相應(yīng)調(diào)解費(fèi)用;由司法行政機(jī)關(guān)在公共法律服務(wù)中心或律師協(xié)會(huì)設(shè)立律師調(diào)解工作室解決當(dāng)事人調(diào)解糾紛的，以及律師調(diào)解員參與的法律援助案件，應(yīng)采用政府采購服務(wù)的方式保障經(jīng)費(fèi)給予;對(duì)于在人民法院內(nèi)部設(shè)立律師調(diào)解工作室的，其經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)納入法院專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，并根據(jù)調(diào)解數(shù)量、調(diào)解質(zhì)量以及產(chǎn)生的社會(huì)效果進(jìn)行費(fèi)用評(píng)估，由政府解決調(diào)解經(jīng)費(fèi)。