“全民反恐”的制度建構(gòu)與治理價(jià)值

鄺琳

摘要 我國(guó)《反恐怖主義法》實(shí)際上構(gòu)建了“國(guó)家——社會(huì)——公民三位一體”的恐怖主義防控網(wǎng)絡(luò)。該防控網(wǎng)絡(luò)在近年來的實(shí)施過程中取得了一定程度的社會(huì)治理效果，其中對(duì)電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融、交通、郵政、快遞、住宿等社會(huì)特定領(lǐng)域的治理效果尤為顯著。但一定程度上存在立法目的與治理效果相背離的問題。

關(guān)鍵詞 《反恐怖主義法》 “全民反恐” 社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.193 87/j.cnki.1009-05 92.2020.01.249

自2015年12月《反恐怖主義法》頒布以來，其所倡導(dǎo)的“全民反恐”理念逐步深入人心，體系構(gòu)建日益完善。該法的實(shí)施既為反恐工作的有效開展構(gòu)筑了全民反恐的制度基礎(chǔ)，更在實(shí)施的幾年來獲得了不同層面的社會(huì)治理效果。以全民反恐視角解讀本法的制度設(shè)計(jì)方案，對(duì)比其實(shí)施幾年來的社會(huì)治理效果，有利于全面理解我國(guó)反恐法治進(jìn)程，明確已經(jīng)取得的成果和仍存在的問題，從而為進(jìn)一步指導(dǎo)反恐實(shí)踐工作提供理論助理。

一、《反恐怖主義法>“三位一體”全民反恐模式構(gòu)建

一般認(rèn)為，“全民反恐”屬于反恐的“社會(huì)綜合治理模式”，不同于廣受國(guó)際社會(huì)詬病的“戰(zhàn)爭(zhēng)反恐”模式以及以打擊、遏制為主的傳統(tǒng)“精英反恐”模式，其要義在于將反恐工作納入國(guó)家整體治理范疇，綜合運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)文化發(fā)展、民族宗教問題梳理等方法，從根源上遏制恐怖主義勢(shì)力的產(chǎn)生或在境內(nèi)的蔓延。我國(guó)的全民反恐模式，即“以總體國(guó)家安全觀統(tǒng)領(lǐng)全民反恐戰(zhàn)略”，是“黨的群眾路線、人民戰(zhàn)爭(zhēng)思想和社會(huì)治理創(chuàng)新理念”的“延續(xù)和發(fā)展”，是“反恐斗爭(zhēng)依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、全民共治”方法的具體體現(xiàn)。該模式以“習(xí)近平新時(shí)代反恐模式”思想體系為引領(lǐng)，以《反恐怖主義法》的具體制度為準(zhǔn)則，實(shí)際上逐步構(gòu)筑和完善了“國(guó)家——社會(huì)——公民三位一體”的恐怖主義防控網(wǎng)絡(luò)?？梢哉J(rèn)為，這種“國(guó)家——社會(huì)——公民三位一體”防控網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，正是我國(guó)“全民反恐”模式的最顯著特點(diǎn)，也是《反恐怖主義法》實(shí)施的最顯著成果。

就國(guó)家層面而言，我國(guó)《反恐怖主義法》強(qiáng)調(diào)“國(guó)家反對(duì)一切形式的恐怖主義”（第2條）“國(guó)家將反恐怖主義納入國(guó)家安全戰(zhàn)略”（第4條），確立了“反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，以及該機(jī)構(gòu)在“國(guó)、省、市、縣”四級(jí)行政機(jī)關(guān)中的“縱向”分布，同時(shí)還明確了公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民法院、人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)在反恐工作中的“橫向”職能分工。理論研究認(rèn)為，政府的全局防控視野，以及“強(qiáng)大的組織調(diào)控能力和規(guī)模的資源保障水平”，是全面、持續(xù)、有效推動(dòng)反恐工作向縱深開展的“主導(dǎo)力量”。明確反恐理念、反恐國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家權(quán)力的分工，顯然是《反恐怖主義法》的立法主要目的之一。

其次，“全民反恐”離不開人民群眾的廣泛參與?！斗纯植乐髁x法》明確了“專門工作與群眾路線相結(jié)合”的基本原則（第5條），確立了“依靠、動(dòng)員村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織”的“聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制”（第8條），建立完善了對(duì)“突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人”給予“表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”（第10條）并對(duì)其個(gè)人信息予以保護(hù)（第76條）的具體制度等。也就是在“培養(yǎng)公民參與反恐的權(quán)利意識(shí)”“建設(shè)公民參與反恐的權(quán)利運(yùn)用能力”等方面進(jìn)行了初步的基礎(chǔ)制度探索?？植乐髁x活動(dòng)的“恐怖”之處即是可能對(duì)普通民眾的生命、財(cái)產(chǎn)及安全穩(wěn)定生活造成直接侵害或潛在威脅，因而廣大人民群眾本身就具備了同恐怖活動(dòng)進(jìn)行斗爭(zhēng)的內(nèi)在動(dòng)力。而一般認(rèn)為，人民群眾既是恐怖信息、情報(bào)、線索最敏感的來源，對(duì)涉恐信息有著直接感知和“天然觸角”，也是“感受和評(píng)價(jià)各地反恐維穩(wěn)和社會(huì)治安治理工作效績(jī)客觀公正的裁判”。我國(guó)在《反恐怖主義法》動(dòng)員人民群眾參與反恐方面，實(shí)際上為更精細(xì)的規(guī)章制度設(shè)計(jì)或地方立法提供了合法性基礎(chǔ)。

最后，我國(guó)《反恐怖主義法》在構(gòu)建“全民反恐”體系方面的最大亮點(diǎn)在于對(duì)社會(huì)力量的調(diào)動(dòng)，亦即明確了不同社會(huì)服務(wù)團(tuán)體在反恐工作中應(yīng)承擔(dān)的注意義務(wù)。如電信、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)反恐工作應(yīng)提供技術(shù)支持（第18、84條），并落實(shí)網(wǎng)絡(luò)信息安全（第19、84條）、客戶身份核驗(yàn)（第21、86條）;交通運(yùn)輸、郵政快遞、住宿、金融等服務(wù)提供者，應(yīng)健全客戶身份核驗(yàn)等制度（第20、21、83、85、86條）;新聞、廣電、文教等相關(guān)部門負(fù)責(zé)反恐怖主義宣傳教育工作（第17、90條）等。相較于國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)權(quán)力劃分、個(gè)人層面旨在基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)，社會(huì)層面則通過“安全防范”和“法律責(zé)任”兩個(gè)章節(jié)的前后對(duì)應(yīng)關(guān)系，突出社會(huì)管理過程中的責(zé)任落實(shí)，進(jìn)而通過“健全社會(huì)治安防控運(yùn)行機(jī)制”，完善“社會(huì)治安防控網(wǎng)”，有效增強(qiáng)“社會(huì)治安整體防控能力”。

二、全民反恐模式的社會(huì)治理效果

我國(guó)《反恐怖主義法》實(shí)施以來，其所倡導(dǎo)的“三位一體”全民反恐體系逐步獲得建構(gòu)與完善，社會(huì)治理效果在國(guó)家、社會(huì)、公民三個(gè)層面各有不同的體現(xiàn)。如“反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”在“國(guó)、省、市、縣”各級(jí)行政組織中得以成立，很多地區(qū)還在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)設(shè)置了“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等部門以負(fù)責(zé)日常事務(wù)的處理。為了更好的協(xié)調(diào)不同部門之間的關(guān)系，更加積極主動(dòng)確保反恐領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工作的有序開展，有些地方還開始探索“反恐領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)體化”等組織機(jī)構(gòu)改革方式。另一方面，基于近年來網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，各省公安機(jī)關(guān)在構(gòu)建“跨地區(qū)”“跨警種”的“信息情報(bào)共享平臺(tái)”方面成效顯著，對(duì)打擊恐怖類活動(dòng)以及其他違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)安全、治安穩(wěn)定，意義深遠(yuǎn)。

相比完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和建設(shè)信息化平臺(tái)方面取得的成果，公民參與方面仍處于制度探索階段，發(fā)展速度顯得相對(duì)滯后。這一方面由于近年來恐怖組織或勢(shì)力在我國(guó)境內(nèi)的活動(dòng)已受到一定程度的遏制，國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)的反恐工作已獲得較好成效，留給公民個(gè)人發(fā)揮反恐作用的空間較小、需求也不甚顯著。另一方面，提供恐怖主義活動(dòng)情報(bào)與“私人參與履行警察任務(wù)”之間的界線尚需學(xué)界進(jìn)一步理清，而后者曾因存在“行政執(zhí)法權(quán)民營(yíng)化”等問題頗受質(zhì)疑。亦有地方立法機(jī)關(guān)認(rèn)為個(gè)別具體措施在人權(quán)保護(hù)方面需要進(jìn)一步論證。

最后，全民反恐取得最大成效的領(lǐng)域當(dāng)屬對(duì)特定社會(huì)領(lǐng)域的治理。如電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融等服務(wù)提供者對(duì)客戶信息的核實(shí)工作，近年來取得了顯著的成果。這一方面應(yīng)歸功于行業(yè)法規(guī)及相關(guān)規(guī)章制度的修訂與完善，另一方面也是《反恐怖主義法》相關(guān)責(zé)任制度獲得落實(shí)的成果。在交通運(yùn)輸行業(yè)，鐵路與航空旅客實(shí)名制得獲得了較好的貫徹實(shí)施，特別是近年來鐵路旅客通過身份證乘車逐步取代紙質(zhì)車票，鐵路運(yùn)輸管理更加便捷。通過實(shí)名登記等方式完善管理體制或促進(jìn)管理改革成就最顯著的當(dāng)屬郵政、快遞、住宿等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域顯然是以《反恐怖主義法》的實(shí)施為契機(jī)，強(qiáng)化自身管理體制建設(shè)與責(zé)任落實(shí)，使多年來難以實(shí)施或?qū)嵤┬Ч⒉焕硐氲膶?shí)名登記制度獲得了很大程度的落實(shí)。特別是住宿行業(yè)，依《反恐怖主義法》規(guī)定，“未按規(guī)定對(duì)客戶進(jìn)行查驗(yàn)”可能面臨最低“十萬元”以上的行政處罰，遠(yuǎn)高于《治安管理處罰法》對(duì)類似情形的處罰標(biāo)準(zhǔn)。具執(zhí)法部門反映，該條款實(shí)施之初曾受到“處罰過重”的質(zhì)疑，但幾年來的實(shí)施效果逐步提高，大大強(qiáng)化了住宿行業(yè)對(duì)旅客的實(shí)名登記意識(shí)，提高了管理水平，對(duì)住宿登記先前管理不嚴(yán)造成的亂象起到了較好的治理作用。在率先對(duì)《反恐怖主義法》完成地方立法的浙江省，還實(shí)現(xiàn)了對(duì)“散裝汽油、瓶裝燃?xì)狻钡馁?gòu)買信息登記制度。該省還強(qiáng)化了通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)銷售特定危險(xiǎn)品的管理，并探索出由公干機(jī)關(guān)“按照必要、適度的原則確定特定物品目錄”、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者對(duì)這些商品的銷售流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行“篩選、分析”并及時(shí)報(bào)告等具有較好操作性及實(shí)踐效果的特定領(lǐng)域反恐管理制度。

三、《反恐怖主義法》全民反恐模式在社會(huì)治理過程中存在的問題

《反恐怖主義法>實(shí)施過程中取得了一定的社會(huì)治理成效，亦存在一些與立法目的不相符的問題，主要體現(xiàn)為細(xì)節(jié)性的制度如實(shí)名制的推廣有時(shí)不夠細(xì)致，個(gè)別領(lǐng)域甚至一定程度上表現(xiàn)出了以實(shí)名制替代管理的傾向;部分制度雖然取得了良好的社會(huì)治理效果，但也在一定程度上偏離了反恐怖主義的原初立法目的。

我國(guó)《反恐怖主義法》在全民反恐方面最顯著的成效是在電信、網(wǎng)絡(luò)、金融、交通、住宿等領(lǐng)域?qū)嵜频耐茝V。學(xué)界一般認(rèn)為，現(xiàn)代實(shí)名制管理方式肇始于韓國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)登記制度，在特定行業(yè)、領(lǐng)域的管理過程中能夠起到一定程度的凈化經(jīng)濟(jì)交流環(huán)境、維持公共秩序穩(wěn)定、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展等作用。如電信、金融等行業(yè)的實(shí)名制是市場(chǎng)秩序甚至經(jīng)濟(jì)安全的重要保障，鐵路、航空等交通實(shí)名制為禁止令等保安處分措施提供了可行性。但實(shí)名制本身存在可能增加交易成本、泄露消費(fèi)者個(gè)人隱私等問題也表明該制度并非適用于所有行業(yè)。如有學(xué)者指出，快遞實(shí)名制可能因“手機(jī)號(hào)碼實(shí)名制”而顯得多余，反而大大增加了公民個(gè)人隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于“假身份證入住、持他人身份證入住、一證多住、此證彼住”等現(xiàn)象在實(shí)踐中往往難以杜絕，住宿實(shí)名制對(duì)限制犯罪嫌疑人或預(yù)備犯的流動(dòng)作用也受到了實(shí)務(wù)工作部門的質(zhì)疑。更有學(xué)者指出，民宿、洗浴中心、網(wǎng)吧、出租屋等留宿方式多元化的今天，新的住宿方式層出不窮，實(shí)名制在住宿行業(yè)的全面推廣難度將更大。據(jù)此有學(xué)者進(jìn)一步指出，在一些尚存理論爭(zhēng)議的領(lǐng)域推廣實(shí)名制，似乎表明該制度已經(jīng)成為“管理者成為了管理者眼中的‘靈丹妙藥”，以至稱為“懶政的產(chǎn)物”。

最后值得指出的是，《反恐怖主義法》確立的全民反恐制度設(shè)計(jì)，雖然在社會(huì)治理層面成效顯著，但該效果的獲得很大程度上已經(jīng)偏離了“反恐怖主義”的立法宗旨。法的實(shí)效與目的不同在法學(xué)原理中屬于十分正常的現(xiàn)象，甚至很多時(shí)候，法獨(dú)立于原初目的的價(jià)值反而是其法治精神的集中體現(xiàn)。但以“反恐怖主義”為由制定法律，其中存在的對(duì)公民權(quán)利的限制，則應(yīng)從“反恐怖主義”的需求及其必要性出發(fā)，才具備足夠的正當(dāng)性。如對(duì)住宿實(shí)名制及其法律責(zé)任的規(guī)定，是否需要處于反恐工作的目的，在實(shí)踐工作中往往發(fā)生爭(zhēng)議，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)法律正當(dāng)性的懷疑，給法的權(quán)威性造成了一定程度的負(fù)面影響。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)法律的制定工作，及時(shí)為《反恐怖主義法》實(shí)施過程中形成的社會(huì)治理成果，確定更準(zhǔn)確有效的制度保障。