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    恃弱型過度維權(quán)現(xiàn)象解析
    ——以基層信訪調(diào)研資料為例

    2020-02-26 18:47:44杜偉泉
    江蘇社會(huì)科學(xué) 2020年5期
    關(guān)鍵詞:抗?fàn)?/a>基層干部維權(quán)

    杜偉泉 朱 力

    內(nèi)容提要 恃弱型過度維權(quán)現(xiàn)象是基層社會(huì)治理中的“痛點(diǎn)”之一。本文以基層干部的訪談資料為基礎(chǔ),探討了恃弱型過度維權(quán)現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn):小部分弱勢(shì)群體以悲情表演、撒潑耍賴、威脅恐嚇、暴力對(duì)抗等方式,向基層政府過度索取利益;基層政府的回應(yīng)策略主要有說服調(diào)處、柔性管控、制裁震懾等方式。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要社會(huì)根源有:法制不夠健全;維穩(wěn)政策執(zhí)行偏差;基層權(quán)責(zé)不對(duì)稱;鬧事心態(tài)助推。

    一、問題的提出

    近年來,隨著依法治國理念深入人心,民眾維權(quán)意識(shí)不斷提高,他們?cè)庥隼媸軗p時(shí)敢于依法維權(quán)。本課題組在調(diào)研中,不少基層干部反映,大部分弱勢(shì)群體能夠通過正常渠道依法維權(quán),也有小部分弱勢(shì)群體過度維權(quán)行為比較突出。這些過度維權(quán)行為雖然總量不大,但它是社會(huì)治理的“痛點(diǎn)”之一,基層政府投入了大量的人力財(cái)力有時(shí)卻收效甚微,成為社會(huì)治理領(lǐng)域值得關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。

    王思斌認(rèn)為,社會(huì)弱勢(shì)群體是由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)機(jī)會(huì),在社會(huì)上處于不利地位的人群,主要包括兒童、老年人、殘疾人、精神病患者、失業(yè)者和貧困者[1]王思斌:《社會(huì)轉(zhuǎn)型中的弱勢(shì)群體》,〔北京〕《中國黨政干部論壇》2002年第3期。。本文所指的弱勢(shì)群體主要是指農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員、殘疾人、精神病患者等,這些群體由于生理或社會(huì)原因在社會(huì)中處于弱勢(shì)地位?!斑^度維權(quán)是指行為人在權(quán)益受到侵犯之后,采取手段過激或要價(jià)過高的維權(quán)方式,索要相對(duì)方財(cái)物的行為?!盵2]徐光華:《從典型案件的“同案異判”看過度維權(quán)與敲詐勒索罪》,〔北京〕《法學(xué)雜志》2013年第4期。小部分弱勢(shì)群體不僅要求補(bǔ)償損失,且索要的利益明顯高于損失;他們的維權(quán)手段過激,有些行為甚至踩了法律紅線。

    20世紀(jì)80年代以來,弱勢(shì)群體維權(quán)是社會(huì)學(xué)界關(guān)注的重要問題,產(chǎn)生了豐富的研究成果。詹姆斯·C.斯科特(James C.Scott)提出“弱者的武器”的理論框架,分析農(nóng)民偷懶、暗中破壞等日常抵抗行為[1]〔美〕詹姆斯·C.斯科特:《弱者的武器》,鄭廣懷等譯,〔南京〕譯林出版社2011年版,第2頁。;歐博文(Kevin J.O’Brien)和李連江提出“依法抗?fàn)帯保╮ightfulresistance)的理論框架,解釋農(nóng)民以國家法律和政策為依據(jù)維護(hù)合法權(quán)益之行為[2]Kevin J.O’Brien & Lianjiang Li,Rightful Resistance in Rural China,New York: Cambridge University Press,2006,p.2.;于建嶸也提出“以法抗?fàn)帯钡睦碚?,認(rèn)為農(nóng)民維權(quán)有明確的主動(dòng)性和政治性[3]于建嶸:《當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的一個(gè)解釋框架》,〔北京〕《社會(huì)學(xué)研究》2004年第2期。。還有學(xué)者認(rèn)為,“以法抗?fàn)帯焙汀耙岳砜範(fàn)帯笔钱?dāng)代中國底層社會(huì)民眾抗?fàn)幍膬煞N邏輯[4]王洪偉:《當(dāng)代中國底層社會(huì)“以身抗?fàn)帯钡男Ф群拖薅确治觥粋€(gè)“艾滋村民”抗?fàn)幘S權(quán)的啟示》,〔上?!场渡鐣?huì)》2010年第2期。。政策補(bǔ)償?shù)男Ч麤Q定了弱勢(shì)群體對(duì)維權(quán)方式的選擇[5]歐陽景根、張艷肖:《弱勢(shì)群體維權(quán)方式的選擇和轉(zhuǎn)變規(guī)律研究》,〔太原〕《晉陽學(xué)刊》2012年第4期。。維權(quán)行動(dòng)中的情感研究也是這一領(lǐng)域的重要內(nèi)容,斯梅爾塞(Smelser,N.J)的價(jià)值累加理論是經(jīng)典的理論范式[6]Smelser,N.J.,Theory of Collective Behavior,New York:Free Press,1962,p.18.。應(yīng)星提出“以氣抗?fàn)帯钡睦碚摽蚣躘7]應(yīng)星:《“氣場”與群體性事件的發(fā)生機(jī)制——兩個(gè)個(gè)案的比較》,〔北京〕《社會(huì)學(xué)研究》2009年第6期。。董海軍認(rèn)為,作為情緒表達(dá)的抗?fàn)?,維權(quán)抗?fàn)幵诂F(xiàn)實(shí)情境中成為一種流于過程而不奢望結(jié)果的過程[8]董海軍、代紅娟:《農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍臒o效表達(dá):流于過程的情感行動(dòng)——對(duì)西安Y 區(qū)征地抗?fàn)幨录慕庾x》,〔西安〕《人文雜志》2010 年第5期。。由于中國底層農(nóng)民抗?fàn)幍摹胺钦涡浴?、“弱組織性”、“具體利益性”取向,“有組織”的政治抗?fàn)幠酥粮锩赞D(zhuǎn)化是不太可能的[9]王洪偉:《當(dāng)代中國底層社會(huì)“以身抗?fàn)帯钡男Ф群拖薅确治觥粋€(gè)“艾滋村民”抗?fàn)幘S權(quán)的啟示》,〔上海〕《社會(huì)》2010年第2期。。

    法學(xué)界比較關(guān)注過度維權(quán)現(xiàn)象,產(chǎn)生了不少有價(jià)值的研究成果。有學(xué)者認(rèn)為,過度維權(quán)行為從性質(zhì)上講,屬于行使權(quán)利范疇,損害他人合法利益和社會(huì)利益的行為就屬于濫用權(quán)利[10]沈志民:《對(duì)過度維權(quán)行為的刑法評(píng)價(jià)》,〔哈爾濱〕《北方法學(xué)》2009年第6期。;我國審判實(shí)踐中對(duì)于過度行使權(quán)利的入罪持極度限制態(tài)度[11]徐光華:《從典型案件的“同案異判”看過度維權(quán)與敲詐勒索罪》,〔北京〕《法學(xué)雜志》2013年第4期。。對(duì)過度維權(quán)行為的處理,應(yīng)當(dāng)對(duì)維權(quán)過度和敲詐勒索行為進(jìn)行分類甄別處理,從主觀和客觀兩個(gè)方面進(jìn)行判斷[12]高翼飛:《索賠還是勒索:民刑分界的模糊地帶——如何區(qū)別消費(fèi)糾紛中的“維權(quán)過度”與敲詐勒索》,〔上?!场斗缸镅芯俊?011年第6期。,既要考慮維權(quán)行為是否具有合法依據(jù),還要考慮維權(quán)手段是否合法[13]鄧勇勝:《從典型案例看過度維權(quán)與敲詐勒索罪的界限》,〔上?!场斗缸镅芯俊?018年第1期。。

    社會(huì)學(xué)界對(duì)弱勢(shì)群體維權(quán)研究內(nèi)容豐富,提出了很多具有解釋力的理論框架?,F(xiàn)有研究更多的是采用底層視角,關(guān)注其抗?fàn)幘S權(quán)的合法性和正常維權(quán)方式,很少從基層干部的視角看待這個(gè)問題,忽視了弱勢(shì)群體的過度維權(quán)行為及其社會(huì)根源。

    本文關(guān)注弱勢(shì)群體過度維權(quán)的方式、基層政府的回應(yīng)策略,及其存在的社會(huì)根源。研究素材來自國家社科基金重大項(xiàng)目“我國剛性社會(huì)矛盾趨勢(shì)分析與化解對(duì)策研究”的調(diào)研資料,調(diào)研對(duì)象主要是國內(nèi)28個(gè)省區(qū)市的部分基層干部;調(diào)研采取個(gè)案訪談和座談會(huì)的方式,315位縣級(jí)及以下黨政機(jī)關(guān)從事社會(huì)矛盾處理的干部接受訪談,287位專職處理信訪的干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)人參加座談會(huì)。本文引用的訪談資料得到了接受訪談的基層干部授權(quán),可以用于學(xué)術(shù)性的研究成果發(fā)表。為保護(hù)個(gè)人隱私,按照學(xué)術(shù)慣例,對(duì)文中所涉及的所有人名、地名等具體信息進(jìn)行匿名處理。

    二、弱勢(shì)群體過度維權(quán)的主要方式

    調(diào)查資料顯示,弱勢(shì)群體過度維權(quán)方式趨向于多元化,從激烈程度由低到高,可以概括為悲情表演、撒潑耍賴、威脅恐嚇、暴力對(duì)抗幾種類型,暴力對(duì)抗相對(duì)比較少見。

    (一)悲情表演

    查爾斯·蒂利(Tilly.C.)和西德尼·塔羅(Tarrow.S.)認(rèn)為,“所有形式的抗?fàn)幎加匈囉诒硌荨盵1]蒂利、塔羅:《抗?fàn)幷巍?,李義中譯,〔南京〕譯林出版社2010年版,第19頁。。弱勢(shì)群體中個(gè)人的力量有限,需要通過悲情表演引起更多人關(guān)注,以期能夠贏得社會(huì)道義的同情,給政府施加輿論壓力,在輿論上給自己增加砝碼,迫使基層政府采取措施解決問題。

    2019年有個(gè)農(nóng)民工在一家私人廣告公司做廣告牌時(shí)被廣告牌砸中死亡,企業(yè)沒有給工人買工傷保險(xiǎn)。死者家屬到市政府要求給賠償,廣告公司愿意拿出五十萬,但是家屬要求八十萬,這時(shí)廣告公司決定一分不給。之后死者家屬聚集50多人把市政府大門堵了,而且?guī)虾芏嗷ㄈ蜋M幅,一群女性家屬跪在門口哭天搶地,這個(gè)行為非常惡劣。事件處理的結(jié)果是廣告公司賠償了70萬。(0B11021)

    根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》,職工在工作中因公死亡,因?yàn)樗诠静⑽礊槠滟徺I工傷保險(xiǎn),應(yīng)由企業(yè)參照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)支付喪葬補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和一次性工亡補(bǔ)助金。一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍,喪葬補(bǔ)助金為上年度職工月平均工資的6倍。根據(jù)此規(guī)定,該農(nóng)民工的家屬能獲一次性工亡補(bǔ)助564560元、喪葬補(bǔ)助金24786元,因?yàn)樵撧r(nóng)民工供養(yǎng)親屬的情況不清楚,無法計(jì)算供養(yǎng)親屬撫恤金,企業(yè)應(yīng)付的喪葬補(bǔ)助金和一次性工亡補(bǔ)助金總額為589346元。這個(gè)案例中,死者家屬的訴求是有法律依據(jù)的,問題是死者家屬采取的維權(quán)手段過激,堵政府大門、擺花圈、拉橫幅等行為已經(jīng)超出了正當(dāng)維權(quán)的界限,其得到的賠償金額也超出了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

    應(yīng)星認(rèn)為,“農(nóng)民要使自己的具體問題納入政府解決問題的議事日程中,這就必須不斷運(yùn)用各種策略和技術(shù)把自己的困境建構(gòu)為國家本身真正重視的社會(huì)秩序問題”[2]應(yīng)星:《大河移民上訪的故事》,〔北京〕生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版,第317-320頁。。弱勢(shì)群體本身的社會(huì)資本有限,他們會(huì)用戲劇化的表演方式維權(quán),例如上述案例中采取擺花圈、燒紙、拉橫幅、跳樓、下跪、穿著“冤”字的衣服等,將個(gè)人經(jīng)歷訴之于悲情,塑造受害者的形象,凸顯弱者身份,制造出戲劇化的效果,將自己需要解決的事項(xiàng)問題化,使其產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)影響,贏得媒體和公眾的同情。

    (二)撒潑耍賴

    為了達(dá)到目的,有些弱勢(shì)群體采用撒潑的方式維權(quán),包括潑糞、隨地大小便、脫光衣服等等;有的是采用耍賴的方式,在要求得到滿足以后還不斷向基層政府提出新要求;還有采取“牛皮糖”式的纏訪,糾纏基層黨政主要領(lǐng)導(dǎo),基層干部不勝其煩,又不能采取強(qiáng)硬措施。

    一個(gè)女的跟她老公已經(jīng)離婚了,一個(gè)人帶個(gè)小孩沒有工作。她跑到市政府廁所邊上的小房間里,自己就踢門進(jìn)去,在里面住了四十五天。她要求政府要免費(fèi)提供一套廉租房給她,同時(shí)要把她水電費(fèi)全免了,而且她兒子讀書也要求解決,哪個(gè)學(xué)校最好,對(duì)她最方便她就想到哪個(gè)學(xué)校。她把衣服全部脫光,躺在地上耍賴皮,到處大小便。(1D11004)

    上述案例中,這位女子的訴求有一定合理性,但更多的是不合理的訴求和過激行為。該女子離異、無業(yè),而且獨(dú)自養(yǎng)育孩子,如果生活確實(shí)有困難,可以通過合理合法方式要求政府為其解決最基本的生存問題,維護(hù)其生存權(quán)。假如她的情況符合低保條件可以按規(guī)定為她提供低保,有資格享受廉租房可以給她提供廉租房。按照規(guī)定,廉租房的承租人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)租金、水、電、氣等必要的費(fèi)用,義務(wù)教育階段適齡兒童“免試就近入學(xué)”。因此,她的不合理的訴求在于:要求水電費(fèi)全免,還要求安排其兒子就讀最好、最方便的學(xué)校。此外,該女子占用市政府用房、隨地大小便等行為完全是無理取鬧,屬于維權(quán)方式過激。

    弱勢(shì)群體采用這種方式雖然對(duì)自身形象有一定影響,但是他們的社會(huì)評(píng)價(jià)比較低,對(duì)自我形象要求較低,不太能顧及面子;從另一方面來看,這種撒潑的方式,往往會(huì)導(dǎo)致很多群眾圍觀,一些圍觀者也會(huì)將此類事件發(fā)布在社交媒體上,對(duì)基層政府和干部產(chǎn)生不良影響。因此,從維護(hù)政府形象的角度考慮,基層政府又不得不去應(yīng)付和處置。有些信訪人采用糾纏基層主要領(lǐng)導(dǎo)的方式,也使領(lǐng)導(dǎo)干部身心疲憊、疲于應(yīng)付,甚至無法正常辦公。

    (三)威脅恐嚇

    調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些弱勢(shì)群體會(huì)采取威脅恐嚇的方式來索取利益:一種是以影響基層干部政治前途來威脅恐嚇,例如以進(jìn)京上訪、打上級(jí)12345 熱線電話為由,要求政府為他們旅游、在豪華飯店吃飯結(jié)賬;或者威脅要跳樓、爬鐵塔等極端行為,如果不給予解決可能會(huì)影響到基層干部的仕途;另一種是對(duì)基層干部身體的威脅,如艾滋病人以傳染病毒來恐嚇基層干部,給他們心理上造成負(fù)面影響。

    我們這里有一個(gè)艾滋病人,他妻子吸毒過世了,他投資又失敗,家庭狀況非常困難。首先沒有住房,兩個(gè)女兒和父親就住在4平方米的棚里。我們把他的低保解決了,鄉(xiāng)上通過多次協(xié)調(diào)到民政局爭取到56000元,給他修了三間瓦房、一間廚房。房子修好后,他要求就越來越多。首先他去我們附近鎮(zhèn)上嫖娼傳染艾滋病。第二,他教自己未成年的女兒去堵政府和派出所的車,誰牽他女兒的手,他女兒就在地上裝死,以此要挾村干部和鄉(xiāng)干部。還跟他女兒說:“你在班上跟同學(xué)說,政府要是不答應(yīng)我們要求的話,就去把政府和學(xué)校燒了?!彼蛽P(yáng)言準(zhǔn)備做這種過激的行為,目的就是要挾。因?yàn)?00多元的低保金與他的日常開銷相差很遠(yuǎn),摩托車油錢、手機(jī)話費(fèi)、喝酒這些花費(fèi)加起來一個(gè)月要三千塊錢左右。他曾經(jīng)三次找到政府,以跳樓、割腕自殺等行為當(dāng)眾要挾。他兩個(gè)女兒的生活費(fèi)和住宿費(fèi),我們政府通過別人每月400元的愛心捐贈(zèng)形式給他解決了。他還給我發(fā)恐嚇短信,比如說要?dú)⑽胰野。盐胰胰巳旧习滩〉鹊?。?O11004)

    上述案例中,艾滋病人家庭困難,缺少住房,如果符合當(dāng)?shù)刎毨舻臉?biāo)準(zhǔn),當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)按規(guī)定為其解決最低生活保障問題,維護(hù)其生存權(quán)益,再按照精準(zhǔn)扶貧的政策幫助其脫貧。事實(shí)上當(dāng)?shù)卣呀?jīng)將其納入低保,為其修建住房,盡了責(zé)任。這個(gè)艾滋病人后期的要求明顯超過了合理維權(quán)的范圍,要求政府無限度地滿足其生活費(fèi)用;此外,他以要跳樓、割腕自殺等方式來威脅恐嚇、要挾基層干部,已經(jīng)屬于過激手段,不應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧?/p>

    (四)暴力對(duì)抗

    調(diào)查中發(fā)現(xiàn),極少數(shù)弱勢(shì)群體會(huì)采取比較激進(jìn)的方式維權(quán),這種情況主要是涉及群體性的利益問題,引發(fā)群體性事件,給基層政府帶來壓力。

    TY化工廠進(jìn)行改制,一批年齡大、沒有文化的工人就要下崗,下崗之后按照國家的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償一些錢,但很多工人就不愿意這樣做,這就產(chǎn)生了矛盾。由于工人工作沒有做通,開始有幾十人,再后來就有上千人上訪,成群結(jié)對(duì)地往省里走,往北京走,成了老上訪戶,這就形成了一些矛盾。公安機(jī)關(guān)和國資委派工作組去解決矛盾,TY化工廠的職工圍攻市政府,沖進(jìn)去一兩千人,掀警車,砸辦公室,公安局對(duì)二十多個(gè)人依法采取強(qiáng)制措施,最后事態(tài)平息下來。(0O11007)

    上述案例中,下崗工人已經(jīng)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)得到了一定的補(bǔ)償,但他們因?yàn)閷?duì)下崗補(bǔ)償不滿而產(chǎn)生矛盾。這些工人下崗后沒有收入,生活質(zhì)量肯定會(huì)受到比較大的影響,他們也希望通過提高補(bǔ)償盡可能減少下崗帶來的沖擊,因?yàn)檠a(bǔ)償金額與工人期望的標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距。他們的訴求有一定的道理。下崗補(bǔ)償問題屬于勞動(dòng)爭議,按照勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定,工人可以通過與工廠集體協(xié)商、申請(qǐng)調(diào)解、申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁、提起勞動(dòng)訴訟等方式來維權(quán),維權(quán)的底線是不得觸碰法律紅線。下崗工人采取圍攻政府、打砸辦公室等暴力方式發(fā)泄不滿,已經(jīng)嚴(yán)重違法。

    極少數(shù)弱勢(shì)群體在群體利益受損時(shí),會(huì)采取堵塞道路、圍堵政府辦公場所,甚至是打砸搶等激烈方式,這種暴力對(duì)抗的方式往往有大量利益受損人員的參與,也包括非利益相關(guān)者。他們的主要目的是引起政府的重視,也有泄憤的成分。他們之所以敢采取這種方式,往往是懷著“法不責(zé)眾”的心理,正如古斯塔夫·勒龐(Gustave Le Bon)所言:“群體永遠(yuǎn)漫游在無意識(shí)的領(lǐng)地,會(huì)隨時(shí)聽命于一切暗示,表現(xiàn)出對(duì)理性的影響無動(dòng)于衷的生物所特有的激情,他們失去了一切批判能力,除了極端輕信外再無別的可能?!盵1]〔法〕古斯塔夫·勒龐:《烏合之眾》,戴光年譯,〔北京〕新世界出版社2011年版,第24頁。在群情激奮的狀態(tài)下,參與事件的弱勢(shì)群體往往會(huì)情緒上互相傳染,采取一些過激行為。

    三、基層政府的處置困境和回應(yīng)策略

    針對(duì)恃弱型過度維權(quán)行為,基層政府的回應(yīng)策略可分為說服調(diào)處、柔性管控、制裁震懾幾種方式。

    (一)說服調(diào)處

    盡管一些弱勢(shì)群體維權(quán)方式不當(dāng),說服調(diào)處仍是基層干部首選的處置辦法,他們希望運(yùn)用思想政治工作的方式,引導(dǎo)弱勢(shì)群體通過制度化的方式維權(quán),對(duì)于其中的合理訴求予以滿足,拒絕他們過高的訴求。這種策略對(duì)于部分弱勢(shì)群體有一定效果,關(guān)鍵在于能否給他們解決實(shí)際問題,或者能否使他們認(rèn)識(shí)到這種行為的錯(cuò)誤性質(zhì)與后果。

    有一批農(nóng)民工給工頭打工,工頭在某集團(tuán)承包了一個(gè)項(xiàng)目,這個(gè)項(xiàng)目是某公司轉(zhuǎn)包給他的。工程進(jìn)行到一半時(shí),項(xiàng)目經(jīng)理拿著工程款跑路了,民工拿不到錢,認(rèn)為是集團(tuán)公司不給,就到政府去鬧事。后來通過法律手段找那個(gè)項(xiàng)目經(jīng)理,申請(qǐng)法院對(duì)公司進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全、查封賬號(hào),協(xié)調(diào)企業(yè)先予以賠付,保證農(nóng)民工拿到錢。有些訴求根本就不合理,政府也采取了很多措施,但很多群眾就是想不通應(yīng)該怎么正確處理矛盾。我們的工作方法嘛,一是調(diào)解,再一個(gè)是說理,如果都解決不了的話就只能訴諸法律。(1C11005)

    近期原材料價(jià)格上漲,對(duì)磷酸二銨原料成本支撐有力。原料磷礦石限采,硫酸、液氨高位運(yùn)行,雖然硫磺價(jià)格有所回落,但不影響整體原料成本,且多數(shù)企業(yè)接單較多,限制接單,不過近期下游新單需求放緩,磷復(fù)肥會(huì)議后一銨的價(jià)格將會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。

    在處理信訪事件過程中,基層干部通常通過擺事實(shí)、講道理、講法律的方式,勸服弱勢(shì)群體采取制度化的方式解決矛盾,告訴他們信訪過程中不能做違法的事?;鶎由鐣?huì)治理的實(shí)踐表明,調(diào)解是化解矛盾、解決信訪問題最便捷、成本最低的方法。我國已經(jīng)建立起由人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解構(gòu)成的“大調(diào)解”機(jī)制,力爭在保證公平正義的前提下,以法律、政策為依據(jù),以柔性的方式化解矛盾,成效是比較明顯的。

    (二)柔性管控

    調(diào)查發(fā)現(xiàn),以前對(duì)非法上訪可以采取強(qiáng)制措施,但是現(xiàn)在不允許這么做,又必須保證重要敏感時(shí)期的穩(wěn)定,因此對(duì)于不能“擺平”的弱勢(shì)群體,只能采取柔性管控的方式,防止這些人離開居住地上訪。為了達(dá)到這個(gè)目的,一些基層派出所還與鐵路部門聯(lián)網(wǎng),一旦穩(wěn)控對(duì)象購買火車票就采取勸返、攔截的方式。有基層干部反映,社會(huì)治理的精力很多都用在重點(diǎn)信訪對(duì)象的穩(wěn)控上,耗費(fèi)了大量的人力財(cái)力。

    我們這有七個(gè)人是多年上訪的,提出很多非常不合理的要求。大年三十晚上有一個(gè)跑北京上訪了,后來七個(gè)人都跑掉了。領(lǐng)導(dǎo)說要確保萬無一失,我就喊上公安局副局長上北京,在上訪村一個(gè)地下室找到了他們,開會(huì)前兩天把他們找到了?!皟蓵?huì)”期間,為了這七個(gè)人,每個(gè)村派六個(gè)人去陪他們,一共二十四個(gè)人四班倒,他們上廁所都要有人跟著,一個(gè)月下來我生了一場大病。(0C11018)

    近年來,我國的信訪制度進(jìn)行了改革,取消了排名,但是對(duì)地方政府的考核仍然存在,這種考核關(guān)系到地方主要黨政官員的職務(wù)任免和晉升,形成一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制。在重要敏感時(shí)期,少數(shù)弱勢(shì)群體抓住這點(diǎn)不放,專門利用這個(gè)時(shí)期上訪。對(duì)地方官員而言,過去強(qiáng)制性辦“學(xué)習(xí)班”等約束訪民的方式已經(jīng)不準(zhǔn)實(shí)行,只能采取柔性的管控約束方式,想方設(shè)法穩(wěn)住這些訪民。由此帶來的負(fù)面效果就是要?jiǎng)佑么罅康闹卫碣Y源,綜治部門的干部時(shí)間精力主要撲到了信訪上面。

    (三)制裁震懾

    基層政府在制裁策略方面,一是采取法律手段處理,前提是弱勢(shì)群體確實(shí)是有明顯的違法行為,可以進(jìn)行治安處罰或?qū)⑵湟平凰痉C(jī)關(guān)處理;另外一種方式是用非制度化手段震懾。這種制裁震懾主要是針對(duì)少數(shù)帶頭鬧事的人,例如查清弱勢(shì)群體訪民是否有其他違法行為,如果有違法違規(guī)行為則對(duì)其進(jìn)行懲罰,迫使當(dāng)事人放棄繼續(xù)纏訪鬧訪的行為。

    TY化工廠下崗工人采取過激行為而問題得不到解決,就把板凳擺在公路上,把TY化工廠攔了兩天兩夜。TY廠有種化學(xué)原料,每天有人從外面送進(jìn)去,又送出來,這個(gè)東西在路上耽擱久了就會(huì)發(fā)生燃燒爆炸。市政府就把特警隊(duì)派過去處理,他們把盾牌拿起,鋼盔戴起,硬從過道沖過去,兩邊的石頭板凳就“轟”的摔下來,鍋碗瓢盆扔下來,公安局也傷了幾個(gè)人。我們對(duì)涉嫌違法的十幾個(gè)人采取了強(qiáng)制措施。(0O11007)

    如前文所述,下崗工人因?yàn)閷?duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿,采取了圍攻政府、打砸辦公室等過激方式維權(quán),已經(jīng)涉嫌聚眾沖擊國家機(jī)關(guān)罪,嚴(yán)重?cái)_亂了國家機(jī)關(guān)的正常工作秩序。他們還采取堵路的方式妨礙化工廠的生產(chǎn),還有可能危及公共安全,涉嫌破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪,應(yīng)當(dāng)受到法律制裁。當(dāng)?shù)卣袡?quán)依法派出警力維持秩序,對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施也是無可厚非。

    四、恃弱型過度維權(quán)的社會(huì)根源

    恃弱型過度維權(quán)現(xiàn)象的主要社會(huì)根源有:法制不夠健全;維穩(wěn)政策執(zhí)行存在偏差;基層權(quán)責(zé)不對(duì)等;“鬧事”亞文化助推。

    (一)法制不夠健全

    在依法治國的大環(huán)境下,對(duì)基層依法行政的要求越來越高,原來基層政府曾經(jīng)采用的強(qiáng)硬措施不能再用。調(diào)查中,很多基層干部表示,由于缺乏有力的制裁手段,對(duì)這種恃弱型維權(quán)的現(xiàn)象很多時(shí)候束手無策,陷入左右為難的境地。

    遇到些不講理的吧,說什么他聽不進(jìn)去,遇到這樣的哭笑不得啊,用法律條款也夠不著,用情理他也不照著辦,打也打不得,罵也不行,這是最苦惱的。(1C0002)

    在中國目前的狀況下,法律制度還不是很健全的。軟的怕硬的,硬的怕橫的,橫的怕不要命的。人家兩個(gè)人就屬于那種不要命的,什么都不在乎,最終目的就是要錢,能訛多少算多少。(干部訪談151080015)

    之所以出現(xiàn)這種狀況,一方面是因?yàn)橐恍┰L民的行為難以定性。雖然信訪條例明確要求建立信訪終結(jié)制度,禁止越級(jí)上訪和集體上訪,但缺少操作性強(qiáng)的配套法規(guī),對(duì)于弱勢(shì)群體過度維權(quán)的越軌行為難以界定,尤其是悲情表演、撒潑耍賴的行為,并不一定造成多大的社會(huì)危害,難以用強(qiáng)硬的法律法規(guī)來約束他們,卻使得基層干部疲于應(yīng)付。另一方面,實(shí)踐中還存在有法不依、執(zhí)法軟弱無力現(xiàn)象。對(duì)于過度維權(quán)沒有嚴(yán)厲的懲治措施,大多數(shù)是公安機(jī)關(guān)的警告、訓(xùn)誡、制止,最多是采取治安處罰措施,而極少有當(dāng)事人被追究刑事責(zé)任。以前對(duì)老上訪戶有勞教、辦學(xué)習(xí)班等措施,現(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)依法行政,基層政府對(duì)這種現(xiàn)象沒有強(qiáng)硬的懲治手段,大多數(shù)情況下只能采取管控、妥協(xié)的方式。這種情況下過度維權(quán)的成本很低,有些弱勢(shì)群體有恃無恐、以鬧牟利,甚至?xí)纬韶?fù)面激勵(lì)效應(yīng),導(dǎo)致更多弱勢(shì)群體過度維權(quán)。

    (二)維穩(wěn)政策執(zhí)行偏差

    我國是擁有56個(gè)民族、14億人口的大國,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)非常艱巨,面臨的國際環(huán)境非常復(fù)雜。這么大一個(gè)國家要發(fā)展,必須要有穩(wěn)定的政治環(huán)境,因此維穩(wěn)是符合我國國情的必然選擇。在維穩(wěn)的大環(huán)境下,鬧訪、纏訪成了基層政府必須解決的問題。但是,在實(shí)際操作中,一些維穩(wěn)政策在基層執(zhí)行中出現(xiàn)偏差,帶來了一定的負(fù)面效應(yīng)。一些地區(qū)過于強(qiáng)調(diào)剛性維穩(wěn)的“治標(biāo)”,而忽視了從根源上采取治本之策。為達(dá)到穩(wěn)定的目的,一些地方政府制定了一票否決等考核機(jī)制,原本的出發(fā)點(diǎn)是以此為抓手督促基層政府在維穩(wěn)上下功夫。但一票否決的考核也給基層干部帶來很大的壓力。此外,政府顧忌自身形象,對(duì)于鬧訪、纏訪對(duì)象總要想方設(shè)法“擺平”,尤其是重要敏感時(shí)期,有的基層政府甚至不惜一切代價(jià)采取各種措施維穩(wěn)。

    (三)基層權(quán)責(zé)不對(duì)稱

    一些基層干部表示,基層治理中權(quán)責(zé)不對(duì)稱現(xiàn)象較為突出,即基層政府承擔(dān)了維護(hù)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾的無限責(zé)任,卻缺乏與此相對(duì)應(yīng)的治理權(quán)力和資源,無法應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的社會(huì)矛盾,包括弱勢(shì)群體恃弱維權(quán)。正如一位基層干部所言:

    以前說“上面千根線,社區(qū)一根針”,現(xiàn)在是“上面千把錘,社區(qū)一根釘”,生動(dòng)地闡釋了目前社區(qū)工作權(quán)責(zé)利不匹配的現(xiàn)狀。屬地管理把很多事項(xiàng)匯總到社區(qū),比如信訪接待、安全生產(chǎn)監(jiān)督、12345熱線的處置都成了社區(qū)的屬地責(zé)任。社區(qū)還要承擔(dān)基層黨建主體責(zé)任、引領(lǐng)居民協(xié)商民主的治理責(zé)任,有的社區(qū)上墻的工作職責(zé)有近百項(xiàng)。我們工作人員和服務(wù)人群的數(shù)量完全不匹配,很多事情也沒辦法處理。社區(qū)有幾個(gè)老上訪戶反映的問題不是我們這個(gè)層面能解決的,根本就應(yīng)付不了。(干部座談會(huì)20190731)

    基層的鄉(xiāng)村兩級(jí)干部要直接面對(duì)各種社會(huì)矛盾,卻苦于缺乏相應(yīng)的管理權(quán)限和治理資源。一些弱勢(shì)群體的訴求涉及頂層制度設(shè)計(jì)的問題,例如支農(nóng)支邊群體、下崗職工、民辦教師的安置問題。這些群體的問題都是在特定歷史條件下產(chǎn)生的,屬于政策性問題,不是在基層的權(quán)限范圍內(nèi)能夠解決的,需要省級(jí)政府乃至國家出臺(tái)相關(guān)的政策統(tǒng)籌解決。

    (四)“鬧事”心態(tài)助推

    恃弱型過度維權(quán)背后有“鬧事”亞文化的根源?!按篝[大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”的觀念在一些人頭腦中根深蒂固,部分弱勢(shì)群體對(duì)自身合法權(quán)益沒有合理的定位,他們?cè)谛旁L中嘗到了甜頭,訴求在不斷滿足中被放大和異化,有些訴求完全脫離實(shí)際。不僅有利益受損群體過度維權(quán),還有達(dá)到某種利益的欲望受挫,也可能出現(xiàn)群體性事件。正如一位干部所說的:

    社會(huì)上有一種說法叫作“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”。確實(shí),有些群眾通過大鬧達(dá)到目的,比如醫(yī)患糾紛可能是醫(yī)院的過錯(cuò),只要賠償十萬塊錢就能解決問題,但是他通過大鬧產(chǎn)生影響(醫(yī)院)可能賠了三十萬、四十萬。一些交通事故也是這樣的,按照正常程序處理,可能幾萬塊錢能夠解決,但是通過大鬧使賠償金額達(dá)到幾十萬。(1K11003)

    “鬧大”就是一種以緊張、激烈甚至混亂的“為權(quán)利而斗爭”的方式將維權(quán)“問題化”的過程。這種“鬧事”心態(tài)之所以大行其道,是因?yàn)槿鮿?shì)群體能在其中謀取遠(yuǎn)超于損失的利益。有些人善于利用重要敏感時(shí)期做文章,因?yàn)樵谶@種特殊時(shí)期,高層領(lǐng)導(dǎo)的注意力集中在辦好大事,要求基層不惜代價(jià)維護(hù)好和諧穩(wěn)定的局面。

    中央提出“以人民為中心”“人民至上”的執(zhí)政理念,基層政府對(duì)生活確實(shí)困難的信訪人員給予人文關(guān)懷和困難補(bǔ)助,努力為化解信訪積案創(chuàng)造條件,但是不少信訪積案的當(dāng)事人認(rèn)為這種人文關(guān)懷天經(jīng)地義,甚至不斷提出新的無理要求,例如:要求反復(fù)享受困難補(bǔ)助,要求超標(biāo)享受低保;利用重要敏感時(shí)期,以進(jìn)京上訪要挾地方政府,要求為他們提供旅游、資金補(bǔ)助;等等。更有甚者,少數(shù)弱勢(shì)群體已經(jīng)將維權(quán)變成了牟利行為,導(dǎo)致正常維權(quán)的異化。

    綜上所述,本文提出“恃弱型過度維權(quán)”的概念,即少數(shù)弱勢(shì)群體倚仗自身的弱者身份,采取各種非制度化的過激手段,向政府部門過度索要權(quán)益的行為。恃弱型過度維權(quán)的關(guān)鍵特征是弱勢(shì)群體訴求虛高,采用非制度化的過激手段。它屬于一種非制度化的抗?fàn)幮袨?,與制度化的以法抗?fàn)?、依法抗?fàn)幱酗@著區(qū)別,但不少行為有違法的成分。

    五、結(jié)語

    研究發(fā)現(xiàn),弱勢(shì)群體的恃弱型過度維權(quán)主要采取悲情表演、撒潑耍賴、威脅恐嚇、暴力對(duì)抗等方式,基層政府回應(yīng)策略主要有說服調(diào)處、柔性監(jiān)控、制裁震懾等幾種方式。恃弱型過度維權(quán)有其存在的社會(huì)根源,我國法制不夠健全,維穩(wěn)政策執(zhí)行存在偏差,部分弱勢(shì)群體利用維穩(wěn)考核的要求給基層政府施加壓力,迫使基層政府做出讓步,從中謀取利益。另外,基層治理權(quán)責(zé)不對(duì)稱等也都是導(dǎo)致基層政府缺乏有力懲治手段來解決問題的原因。

    對(duì)于部分弱勢(shì)群體的過度維權(quán)現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)辯證地看待。一方面,說明他們的維權(quán)意識(shí)有了很大的提高,遭遇利益受損時(shí)敢于維權(quán),這是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn);另一方面,以過激行為維權(quán)牟利是對(duì)依法治國路徑的消解,對(duì)于明顯違法的行為應(yīng)當(dāng)依法懲處。恃弱型過度維權(quán)的存在既有弱勢(shì)群體自身的原因,也有管理體制和基層政府行為不當(dāng)?shù)囊蛩?,并不能把所有的?zé)任歸咎于弱勢(shì)群體。從弱勢(shì)群體來看,他們的法律素養(yǎng)總體還有待提高,容易從有利于自身的角度片面理解法律條款,只強(qiáng)調(diào)維權(quán)而忽視了行為的合法性。有的弱勢(shì)群體由于依法維權(quán)困難,出于無奈錯(cuò)誤地采取過激手段,導(dǎo)致了過度維權(quán)。還有些恃弱性過度維權(quán)是基層政府不作為導(dǎo)致的,對(duì)弱勢(shì)群體的實(shí)際困難長期不予解決,導(dǎo)致矛盾激化。

    要有效解決恃弱型過度維權(quán),需要從幾個(gè)方面著手:一是推進(jìn)“三治融合”。完善現(xiàn)有處理社會(huì)矛盾的法律法規(guī),各級(jí)政府要堅(jiān)持以法治思維解決信訪問題,不能為了短期維穩(wěn)而放棄對(duì)恃弱型維權(quán)的依法處置。加強(qiáng)法治宣傳力度,在民眾中普及法律知識(shí),提高民眾法治素養(yǎng)和明辨是非的能力。二是暢通弱勢(shì)群體的利益訴求表達(dá)渠道。繼續(xù)推動(dòng)干部下訪了解民情民意,提高矛盾糾紛的合法解決方式知曉率,積極拓展弱勢(shì)群體利益訴求表達(dá)的渠道,切實(shí)解決好他們反映的問題,維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。三是改革信訪考核制度。對(duì)于信訪中的違法行為必須嚴(yán)格依法懲處,讓恃弱型過度維權(quán)中的違法信訪者付出必要代價(jià)。減輕基層的維穩(wěn)壓力,將考核重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對(duì)信訪問題的解決結(jié)果上,督促基層政府將信訪工作重點(diǎn)放在解決實(shí)際問題上。四是減輕基層政府負(fù)擔(dān)。統(tǒng)籌考慮基層政府的負(fù)擔(dān),制定相應(yīng)的權(quán)力清單、責(zé)任清單,下放的事項(xiàng)必須配套相應(yīng)的人財(cái)物等資源,賦予基層政府必要的處置權(quán)限,充實(shí)基層社會(huì)治理的資源。

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