從新公共管理到整體性治理探討

劉樹津

（曲靖市稅務(wù)局，云南 曲靖 655000）

經(jīng)過1990年后期的公共管理改革，我國進(jìn)入了公共管理的新時代。許多人認(rèn)為新的公共服務(wù)現(xiàn)已解決了許多公共管理問題。倡導(dǎo)市場機(jī)制、向私營部門學(xué)習(xí)管理方法和管理工具等都是以效率為主導(dǎo)方向，簡化了實現(xiàn)降低成本、改善服務(wù)質(zhì)量的諸多難題。然而在現(xiàn)實生活中，人們廣泛的人類價值觀正在逐漸失去其作為標(biāo)準(zhǔn)的重要性。此時，英國學(xué)者提出了一種新的整體治理模式，并逐漸形成一種新形式的重要政府治理方式。

1 整理性治理產(chǎn)生的背景

1）舊公共管理模式存在的弊端。（1）強(qiáng)調(diào)分散性。分散較大的等級部門，將購買者和提供者分開，將政治和制度體系組成部分分開，在微觀級別上分開制度組織，以及僅保留部分企業(yè)和意識形態(tài)。為了實現(xiàn)內(nèi)部各個部門之間的平衡，現(xiàn)有大公司通過競爭從U型管理結(jié)構(gòu)向M型管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行過渡。重組企業(yè)各個部門的管理和信息系統(tǒng)，對各個部門實施不同的控制方式，以提高整體管理水平。（2）過于強(qiáng)調(diào)競爭。在新的公共管理模式中，引入了將購買者和提供者分開的模式，這加劇了提供者之間的競爭，并創(chuàng)造了競爭條件，使以前的資源分配級別由新的公共管理部門管理。相反的，外包和政府間合同，以及產(chǎn)品市場自由化全部被終止，國家提供的公共物品和核心服務(wù)逐漸減少，豐富多樣的資源供應(yīng)開始涌現(xiàn)。（3）側(cè)重激勵。以前的績效獎勵是基于專業(yè)精神和公共利益精神為主，即精神滿足和工作成績是獎勵的主要形式，在新的公共管理下，強(qiáng)調(diào)了實現(xiàn)績效獎勵，即物質(zhì)獎勵。資產(chǎn)私有化，專業(yè)特權(quán)的放寬，私有財產(chǎn)倡議和私人合伙關(guān)系全部被終止，從 真正意義上形成了按勞分配的機(jī)制。但是，正是這種新的競爭性和激勵性的公共行政運作方式對整個政府的實際效率產(chǎn)生了一定的影響，并在過去的20年中引起了政府內(nèi)部的混亂。根據(jù)一些相關(guān)的研究顯示，新公共管理已逐漸走入末期階段。

2）整體性治理方式應(yīng)運而生。分散的治理在其管理功能中存在一些缺陷：（1）轉(zhuǎn)嫁問題。當(dāng)管理過程中出現(xiàn)問題時，成本和后果通常會轉(zhuǎn)移給其他組織。（2）矛盾性。當(dāng)某些組織的政策目標(biāo)相互矛盾或政策目標(biāo)相同時，組織之間的解決方案通常是一種相互解散而不是相互合作的方式。（3）重復(fù)性。在浪費資源的同時重復(fù)的機(jī)構(gòu)職能很容易使消費者感到失望和憤怒。（4）目標(biāo)沖突性。服務(wù)目標(biāo)的不一致導(dǎo)致在處理問題的過程中發(fā)生沖突，并且多個代理機(jī)構(gòu)彼此沖突。（5）溝通不足。一些機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的溝通渠道及途徑，導(dǎo)致問題結(jié)果出現(xiàn)。（6）公眾無法獲得適當(dāng)?shù)姆?wù)。當(dāng)出現(xiàn)問題時，公眾會感到困惑，無法找到適合其服務(wù)需求的機(jī)構(gòu)。（7）缺乏對問題原因的調(diào)查。專業(yè)干預(yù)方法的刻板以及過分強(qiáng)調(diào)，使得其缺少服務(wù)干預(yù)機(jī)制。新的公共管理本身無法解決上述問題，但是可以通過協(xié)調(diào)與合作或通過治理范圍的調(diào)整來解決。

2 整體性治理的主要思想

1）重新整合。整體性治理中，整合是一個基本概念，兩者既有聯(lián)系也有區(qū)別。重新整合的內(nèi)容包括以下幾點：（1）逆部門化和碎片化。將具有類似職能的部門重組，以重組為新的部門組織，取消一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，重視小型地方機(jī)構(gòu)，并成為社區(qū)機(jī)構(gòu)。（2）大部門式的治理。管理重點是重新整合的關(guān)鍵要素，建立大型部門系統(tǒng)來處理在一定時期內(nèi)極端權(quán)力下放導(dǎo)致的效率低下和無效等情況。集中管理有助于解決分布式管理導(dǎo)致的分工不明確、工作效率低下等問題。同時，最新信息技術(shù)的集成可以使集中管理更加高效。（3）政府的重新化，將私有變?yōu)閲小；謴?fù)以個人名義外包的所有原來使用的公共部門，并將其重新分配給相關(guān)公共部門進(jìn)行管理，這種集中的管理模式可以促進(jìn)政府的治理功能。（4）中央秩序進(jìn)行重新加強(qiáng)或恢復(fù)。中央秩序進(jìn)行重新加強(qiáng)或恢復(fù)可以有效解決新公共管理造成的機(jī)構(gòu)層次結(jié)構(gòu)重疊的問題。在新的公共管理中，由于無序結(jié)構(gòu)造成的日常管理比較分散、無序、競爭激烈，因此有必要加強(qiáng)或恢復(fù)政府機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)。整體治理的主要思想是強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)中央秩序，以幫助改變先前出現(xiàn)的沒有秩序、比較混亂的無政府狀態(tài)。（5）在服務(wù)提供鏈重塑公務(wù)支撐功能。重新設(shè)計基于信息技術(shù)的行政服務(wù)工作當(dāng)中的公務(wù)員支持功能和事務(wù)處理系統(tǒng)?？梢灾苯訌恼块T接管設(shè)計工作，也可以選擇外包設(shè)計。（6）采購專業(yè)化、集中化。實現(xiàn)采購專業(yè)化、集中化可以防止在部門和機(jī)構(gòu)之間重復(fù)進(jìn)行大量采購。在接下來的幾年中，可以通過一系列具體的舉措來節(jié)省大量資金，例如在幾個采購中心和地點來進(jìn)行采購。

2）整體性治理。（1）提供和搜尋信息。整體主義的基礎(chǔ)是公眾的需求，在此前提下，政府的信息系統(tǒng)應(yīng)基于公眾的需求。信息系統(tǒng)應(yīng)使具有一定知識水平的企業(yè)和公民能夠通過政府機(jī)構(gòu)提交相關(guān)報告。公民和企業(yè)還可以提醒相關(guān)人員根據(jù)需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這些使用信息技術(shù)的交互機(jī)制會自動促使組織和信息系統(tǒng)的人員對他們進(jìn)行全面了解，實現(xiàn)其催促的本質(zhì)作用，進(jìn)而以整體的角度看待和分析公眾的需求。（2）組織重建的基礎(chǔ)為功能和公民。例如，所有與老年人相關(guān)的福利都集中提供，英國養(yǎng)老金服務(wù)的實際效果更好，實踐性更強(qiáng)。（3）提供一站式服務(wù)。對于政府來說，以前分散和分段的服務(wù)功能的集中整合可以實現(xiàn)服務(wù)合并，即具有良好動力的一站式服務(wù)流程可以解決各種類型的問題和重復(fù)性問題。以這種方式收集的信息將被連續(xù)使用，而不是重復(fù)收集相同的信息，使得公民的問題能夠得到及時有效的處理。（4）統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫。在整體性治理的過程中，所有數(shù)據(jù)已經(jīng)進(jìn)行合并。政府做出重要決策時，可以從數(shù)據(jù)庫中的個別案例中調(diào)用數(shù)據(jù)，以提供有效的數(shù)據(jù)支持。與新公共管理不同的是，不同的數(shù)據(jù)是進(jìn)行統(tǒng)一管理的，而非在其他部門手中進(jìn)行管理，從而使信息很難被使用。（5）對服務(wù)結(jié)果的重塑。這種方法能夠轉(zhuǎn)變?nèi)藛T參與機(jī)構(gòu)邊界劃分時給予一定認(rèn)為干涉等相關(guān)問題，同時，還可以不同項目小組可以全身心的投入到自身項目的建設(shè)中去。（6）政府結(jié)構(gòu)的靈活化。政府結(jié)構(gòu)靈活性的最重要方面是建立一個可以及時、靈活地應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)測和監(jiān)視系統(tǒng)。這使政府決策能夠在與業(yè)務(wù)實踐競爭中獲得靈活性，并提高實踐過程中響應(yīng)系統(tǒng)的靈活性。

3 從新公共管理到整體性治理的簡要評價

1）整體性治理是在新公共管理的基礎(chǔ)上結(jié)合時代發(fā)展而產(chǎn)生的。換句話說，就是整體性治理基于新公共管理的發(fā)展而衍生的，是解決信息時代出現(xiàn)的管理問題的新型有效方法。這不是對新公共管理的完全否認(rèn)，而只是一種糾正和改進(jìn)，使其可以更好的適應(yīng)于目前的政府管理。為了使當(dāng)今社會發(fā)展成為高科技社會，應(yīng)實現(xiàn)公共服務(wù)的多樣化，以適應(yīng)當(dāng)前情況。因此，新公共管理改革是必經(jīng)之路。

2）整體性治理具有現(xiàn)在信息時代的高效和靈活特點。為了從技術(shù)角度理解整體性治理，信息技術(shù)與運營和治理緊密相關(guān)，這與信息時代的背景密不可分。信息時代需要能夠集中和整合現(xiàn)有管理，這與新公共管理的特征相反，因此新公共管理只能用新的治理方法來代替。整體性治理主要是在政府內(nèi)部運作和多個部門整體運作的基礎(chǔ)上，解決政府的精細(xì)化管理和非正式問題，從而達(dá)到降低成本、提高效率的目的。

4 結(jié)語

隨著時代的發(fā)展，整體性治理的綜合形式更適合公民對當(dāng)前社會和公共服務(wù)的需求。有必要利用面向信息時代的信息技術(shù)來建立信息管理模型及官僚機(jī)制，整合內(nèi)部政府、集中治理，更好地滿足公民的需求。