從支持起訴到公益訴訟：新《證券法》 實施下投資者權(quán)益保障的困境與出路*

■范衛(wèi)國

一、研究緣起： 投資者權(quán)益保障的制度沿革及其缺憾

在證券市場,部分證券公司利用信息不對稱優(yōu)勢在公司業(yè)績、公司重組等事項中作虛假陳述,誤導(dǎo)投資者投資的現(xiàn)象時有發(fā)生,這不僅損害了投資者合法權(quán)益,也擾亂了證券市場秩序。為有效規(guī)制證券虛假陳述行為,最高人民法院在2002 年和2003 年先后頒布《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》 和《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)民事賠償案件的若干規(guī)定》 (以下簡稱《證券虛假陳述規(guī)定》),明確證券信息披露義務(wù)人違反法律規(guī)定的信息披露義務(wù),在提交或公布的信息披露文件中作違背事實真相的陳述或記載,投資者可依法要求其承擔(dān)虛假陳述民事責(zé)任。不過,囿于信息獲取慢、證據(jù)收集難等問題,實踐中投資者在遭受證券侵權(quán)損害后,通過訴訟進(jìn)行維權(quán)的比例并不高。

近年來,為解決投資者訴訟維權(quán)困境,以中證中小投資服務(wù)中心有限責(zé)任公司(以下簡稱投服中心) 為代表的投資者保護(hù)機構(gòu)開始探索通過支持起訴、持股行權(quán)及證券調(diào)解等形式幫助中小投資者維權(quán),并取得的一定成效。尤其是,投服中心于2016 年啟動的“劉斌等訴鮮言、惲燕樺及匹凸匹公司證券虛假陳述責(zé)任糾紛” 案(以下簡稱“匹凸匹案”),①參見(2016) 滬01 民初166 號民事判決書。標(biāo)志著證券支持起訴從理論主張走向司法實踐。2019 年12 月28 日,新《證券法》 修訂審議通過,“投資者保護(hù)”成為該法的專章內(nèi)容,而“證券支持起訴” 也從實踐探索上升為立法規(guī)定,投資者保護(hù)法律制度得到進(jìn)一步完善。

盡管如此,鑒于證券侵權(quán)行為兼具損害投資者合法權(quán)益和證券交易秩序的雙重危害,無論投資者個人發(fā)起證券賠償訴訟還是投服中心啟動證券支持起訴,其均側(cè)重于維護(hù)投資者私人權(quán)益,難以預(yù)防和矯正類似證券侵權(quán)行為,也無法恢復(fù)受損的證券市場秩序。在此背景下,最高人民法院與上海市高級人民法院先后頒布了《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》 和《上海市高級人民法院關(guān)于服務(wù)保障設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制的若干意見》,提出要探索建立證券民事公益訴訟制度。在此背景下,為何證券支持起訴難以實現(xiàn)保護(hù)公益目標(biāo),證券公益訴訟與證券支持起訴關(guān)系為何,以及證券公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計等問題就成為亟待研究的課題。

二、現(xiàn)狀分析： 證券支持起訴的衍生邏輯與實踐形態(tài)

(一) 設(shè)置背景: 證券私人訴訟開展面臨諸多困境

在我國證券市場中,個人投資者長期占據(jù)較大份額。根據(jù)深圳證券交易所發(fā)布的《個人投資者狀況調(diào)查報告》,我國證券市場參與主體以50 萬元以下的中小投資者為主。據(jù)統(tǒng)計,2015年至2018 年,我國證券賬戶資產(chǎn)數(shù)額在50 萬元以下的占比維持在80%左右,而在2015 年度該比例高達(dá)84.4%。②參見深圳證券交易所“投資者教育” 專欄, http://investor.szse.cn/institute/bookshelf/report/index.html,2019 年12 月25 日訪問。盡管中小投資者在證券交易市場中數(shù)量龐大,但其遭受侵權(quán)損害后進(jìn)行維權(quán)的比例并不高。據(jù)統(tǒng)計,自《證券虛假陳述規(guī)定》 實施至2016 年,上市公司因虛假陳述被中國證監(jiān)會或財政部處罰的案件為240 件,而受損投資者僅提出了70 件民事賠償訴訟,維權(quán)比例僅為29.2%。③郭文英、 徐明主編:《投資者(第1 輯)》, 法律出版社2018 年版, 第40 頁。

客觀而言,我國投資者維權(quán)比例較低主要有以下原因:一是我國規(guī)定的證券訴訟設(shè)置了較高的起訴門檻。根據(jù)《證券虛假陳述規(guī)定》,當(dāng)事人提起證券侵權(quán)訴訟應(yīng)遵守“行政處罰” 或“刑事制裁” 前置規(guī)定,即當(dāng)事人提起證券侵權(quán)訴訟,應(yīng)以有關(guān)機關(guān)作出行政處罰決定、公告或者法院作出刑事裁判文書為前提,這種前置條件限制了投資者直接行使訴權(quán)。①2015 年我國實施 “立案登記制” 后, 該規(guī)定并未被廢止, 實踐中該 “前置規(guī)定” 依然適用。 參見(2017) 滬民終390 號民事裁定書和(2018) 最高法民申3428 號民事裁定書。二是證券侵權(quán)訴訟維權(quán)成本過高。據(jù)統(tǒng)計,每件虛假陳述案件雖在總量上會給投資者造成上億元損失,平均每位投資者損失一兩萬元,而訴訟預(yù)期賠償平均僅有四五千元。②郭文英、 徐明主編:《投資者(第1 輯)》, 法律出版社2018 年版, 第54 頁。證券侵權(quán)訴訟的高成本和低回報,打擊了投資者維權(quán)的積極性。三是證券侵權(quán)訴訟受案范圍過窄。除虛假陳述外,證券侵權(quán)還包括內(nèi)幕交易、操縱市場等類型,但《證券虛假陳述規(guī)定》 僅規(guī)定了虛假陳述訴訟,客觀上導(dǎo)致證券侵權(quán)訴訟可訴范圍較窄。例如,在2006 年科龍股東訴德勤案中,上海黃浦區(qū)法院就以該侵權(quán)行為不屬于《證券虛假陳述規(guī)定》 中的“虛假陳述”,對原告起訴不予受理。

(二) 現(xiàn)狀評述: 投服中心證券支持起訴實施情況

為解決證券投資者維權(quán)困境,投服中心于2016 年啟動了我國首例證券支持起訴案例“匹凸匹案”,并通過不斷積累經(jīng)驗、完善規(guī)則,實現(xiàn)了證券支持起訴工作常態(tài)化。截至2019 年11 月底,投服中心共提起支持訴訟24 起,訴求總金額1.14 億元。其中,331 位投資者通過法院判決獲賠3731 萬元,另有126 位投資者通過和解獲賠289 萬元。③中證中小投資者服務(wù)中心:《維權(quán)服務(wù)》, http://www.isc.com.cn/html/wqfw/index.html, 2019 年12 月13日訪問。

在證券支持起訴中,投服中心的作用較為多元,主要包括:第一,以訴訟代理人身份參與訴訟。例如,在“匹凸匹案” 中,投服中心副總經(jīng)理徐明及國浩律師事務(wù)所律師呂紅兵以劉斌等14 名原告的訴訟代理人身份參與訴訟,并最終勝訴。④參見(2016) 滬01 民初166 號民事判決書。第二,組織公益律師為投資者提供法律服務(wù)。例如,在某投資者訴昆明機床股份有限公司及沈陽機床(集團(tuán)) 有限責(zé)任公司案中,投服中心選派公益律師張晏維作為原告代理人,向法院提起虛假陳述損害賠償訴訟。⑤潘清:《證券支持訴訟首度“盯上” 退市公司》, 載《經(jīng)濟(jì)參考報》 2019 年4 月16 日, 第A06 版。第三,參與案件調(diào)解活動。例如,在超華科技支持起訴案中,投服中心及公益律師為投資者提供核算交易流水及投資者損失差額等法律服務(wù),并幫助其通過和解或調(diào)解等方式解決糾紛。⑥郭文英:《支持訴訟案例評析》, 法律出版社2019 年版, 第99頁。第四,接受法院或上市公司委托開展損失核算。作為資本市場獨立第三方專業(yè)機構(gòu),投服中心接受司法機關(guān)、上市公司委托,對投資者損失進(jìn)行核算,并出具《證券投資者損失核定意見書》。截至2019 年12 月,投服中心已接受全國9 家法院虛假陳述損失核定委托,涉及14 家上市公司、超3000 位投資者,涉及金額3.6 億元。①參見中證中小投資者服務(wù)中心官網(wǎng)“維權(quán)服務(wù)” 專欄數(shù)據(jù)。

三、問題分析： 證券支持起訴制度的實施困境

證券支持起訴雖然有助于維護(hù)中小投資者的合法權(quán)益,但由于該制度存在運作程序不清、訴訟請求單一和銜接機制不暢等問題,其實踐效果不宜過高估計。同時,由于投服中心在訴訟中承擔(dān)訴訟代理人、調(diào)解人、鑒定人以及原告等多重身份,證券支持起訴的合法性與合理性也存在疑問。

(一) 制度設(shè)置: 證券支持起訴運作程序尚不清晰

首先,證券支持起訴法律制度尚不完備。由于我國《民事訴訟法》 和《證券法》 未規(guī)定支持起訴制度的具體程序,為確保支持起訴順利實施,投服中心專門制定了《證券支持訴訟業(yè)務(wù)規(guī)則》 《公益律師管理細(xì)則》 等規(guī)范,明確證券支持起訴應(yīng)滿足下列條件:(1) 提出申請的中小投資者遭受虛假陳述等證券違法行為損害; (2) 糾紛性質(zhì)嚴(yán)重或者中小投資者人數(shù)眾多、社會影響大; (3) 中小投資者的損失與證券違法違規(guī)行為存在明顯的因果關(guān)系; (4) 中小投資者以書面方式申請; (5) 中小投資者能單獨提供或經(jīng)協(xié)助提供真實完整的證據(jù)和證明材料; (6) 投服中心認(rèn)為可以支持起訴; (7) 法律規(guī)定的其他條件。同時,為防止支持起訴適用擴大化,《證券支持訴訟業(yè)務(wù)規(guī)則》 將“訴訟請求缺乏合理性” 等11 類情形排除在支持起訴范圍之外。②郭文英:《投資者(第2 輯)》, 法律出版社2018 年版, 第146～147 頁?？陀^而言,《證券支持訴訟業(yè)務(wù)規(guī)則》 對證券支持起訴工作開展提供了明確指引,但由于該規(guī)則僅為投服中心的內(nèi)部規(guī)則,其適用范圍和效力有限,難以約束法院、投資者等的訴訟行為。

其次,投服中心訴訟職能不明確。理論上,機關(guān)、團(tuán)體開展支持起訴形式有精神鼓勵、經(jīng)濟(jì)幫助及法律援助等,具體包括訴訟文書撰寫、訴訟策略提供及訴訟費用支持等,且該支持僅限于起訴階段。然而,實踐中投服中心通常會以訴訟代理人等身份全程參與訴訟,甚至還組織協(xié)調(diào)公益律師為投資者提供“支持上訴” 等免費法律服務(wù)。對此,有學(xué)者認(rèn)為,該做法“雖有效地保護(hù)了中小投資者的利益,但在理論上違背了支持起訴原則。支持起訴只是團(tuán)體機構(gòu)對原告起訴的支持,團(tuán)體機構(gòu)不一定要承擔(dān)訴訟代理的責(zé)任,這是兩個性質(zhì)的行為”。③張虹宇:《從匹凸匹案件談支持起訴制度》, 載《河北企業(yè)》 2017 年第7 期。

(二) 角色混同: 投服中心在支持起訴中存在職能沖突

為保障訴訟公正進(jìn)行,現(xiàn)代訴訟要求各訴訟主體地位必須明確且唯一,但在證券支持起訴實踐中,投服中心兼具“支持起訴人” “糾紛解決者” “原告” “鑒定機構(gòu)” 等多種角色,不利于案件公正處理。

第一,投服中心與支持起訴案件有利害關(guān)系。歷史地看,我國《民事訴訟法》 設(shè)置“支持起訴原則” 目的在于“要求人們關(guān)心國家、集體和他人的民事權(quán)益,抵制和反對各種民事違法行為,維護(hù)社會主義法制”,①王懷安:《中國民事訴訟法講義》, 人民法院出版社1988 年版, 第38～39 頁。支持起訴人的身份“限于對受害者負(fù)有保護(hù)責(zé)任的機關(guān)、團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)單位”,且“案件的利害關(guān)系人沒有訴權(quán)”。②王懷安:《中國民事訴訟法講義》, 人民法院出版社1988 年版, 第39 頁。但就支持起訴主體身份而言,投服中心雖具有公益組織性質(zhì),但并非與案件無利害關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計,截至2019 年7 月,投服中心共持有3679 家上市公司股票,累計行使建議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、表決權(quán)、查閱權(quán)和訴訟權(quán)等股東權(quán)利達(dá)2344場3059 次。③郭文英:《持股行權(quán)案例評析》, 法律出版社2019 年版, 第3 頁。盡管投服中心“持股行權(quán)” 并非為了私益,但其股東身份顯然屬于“與案件有利害關(guān)系”。事實上,投服中心作為我國滬深兩市大部分上市公司股東,偶爾也會基于股東身份自行維權(quán)。例如,在投服中心與上海海利生物技術(shù)股份有限公司的公司決議效力確認(rèn)糾紛案(以下簡稱投服中心訴上海海利生物案) 中,投服中心基于持有被告230 股股份,以被告《公司章程》 第82 條增加持股90 日以上條件,屬于不合理限制了股東對董事候選人的提名權(quán)為由,訴至法院要求被告取消此限制類條款并最終勝訴。④參見(2017) 滬0120 民初13112 號民事判決書。

第二,投服中心的“糾紛解決者” “鑒定機構(gòu)” 身份損害其辦案中立性。除作為原告或支持起訴人參與訴訟外,投服中心還承擔(dān)“調(diào)解人” “鑒定人” 等角色。2016 年5 月,最高人民法院與中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機制試點工作的通知》,將投服中心列為全國證券期貨糾紛試點調(diào)解組織。截至2019 年2 月,投服中心依托其糾紛調(diào)解部、各地證券糾紛調(diào)解站、在線調(diào)解平臺及各地聯(lián)合調(diào)解組織,登記糾紛8485 件,正式受理6045 件,調(diào)解成功4305 件,實現(xiàn)投資者和解獲賠金額9.93 億元。⑤參見中證中小投資者服務(wù)中心網(wǎng)站, 資料來源: http://www.isc.com.cn/html/jdal/20190327/684.html,2020 年2 月20 日訪問。此外,投服中心還以資本市場獨立第三方專業(yè)機構(gòu)身份,接受司法機關(guān)、上市公司及投資者委托,對證券虛假陳述案件投資者損失進(jìn)行核算,出具《證券投資者損失核定意見書》。盡管投服中心的多重角色并非在同一案件中呈現(xiàn),但其基于“糾紛解決者” “鑒定機構(gòu)” 等身份獲知的當(dāng)事人是否侵權(quán)、侵權(quán)程度以及糾紛解決態(tài)度等信息,將影響其辦理后續(xù)支持起訴案件的中立性,造成當(dāng)事人訴訟地位的實質(zhì)不平等。

(三) 請求單一: 證券支持起訴側(cè)重?fù)p害賠償而非維護(hù)秩序

虛假陳述等侵權(quán)行為不僅損害了投資者的合法權(quán)益,同時也擾亂了證券市場秩序,兼具損害“私益” 和“公益” 雙重危害。然而,投服中心開展的證券支持起訴僅側(cè)重維護(hù)中小投資者利益,而較少關(guān)注對類似證券侵權(quán)行為的懲戒和預(yù)防,表現(xiàn)為:一是證券支持起訴的訴訟請求以財產(chǎn)性賠償為主。在投服中心參與的“匹凸匹案” “安碩信息案” “康達(dá)新材案” “ST 圣萊案”“爾康制藥案” “猛犸資產(chǎn)案” 等案件中,投資者均要求被告進(jìn)行損害賠償,且未要求被告停止相應(yīng)的侵權(quán)行為。①參見中證中小投資者服務(wù)中心網(wǎng)站, 資料來源: http://www.isc.com.cn/html/zcss/index_2.html, 2020年2 月20 日訪問。二是少量訴訟請求為確認(rèn)某行為違法或無效。即便是在投服中心訴上海海利生物案中,投服中心訴訟出發(fā)點也是因為被告公司章程規(guī)定“限制和剝奪了部分股東參與選擇公司管理者的權(quán)利”②參見(2017) 滬0120 民初13112 號民事判決書。,而并非基于該行為對證券交易市場秩序造成損害。

不難看出,無論要求被告進(jìn)行損害賠償還是要求確認(rèn)被告行為違法,投服中心均以維護(hù)私權(quán)為目標(biāo),這顯然與其公益性定位不契合。正如學(xué)者所指出,民事私益訴訟與公益訴訟的訴訟目的存在本質(zhì)差別,訴訟請求也不相同,即便法院支持了民事私益訴訟的訴訟請求,也不意味著同時實現(xiàn)了民事公益訴訟目的。③李方:《檢察機關(guān)以支持起訴方式參與環(huán)境污染訴訟應(yīng)予完善》, 載《人民檢察》 2011 年第10 期。申言之,囿于制度本身功能與設(shè)計,證券支持起訴的訴訟請求具有典型的私益性和狹隘性特征,難以預(yù)防和懲戒類似證券侵權(quán)行為,也無力維護(hù)證券市場秩序。

(四) 效果有限: 證券支持起訴的制度效用有待提升

第一,證券支持起訴適用比例相對有限。自2016 年啟動“匹凸匹案” 以來至2019 年底,投服中心啟動證券支持案件20 件,而同期證監(jiān)會發(fā)布的行政處罰案件達(dá)505 件,證券支持起訴占比不足4%。原因在于我國“支持起訴制度” 是一項“賦權(quán)性” 而非“義務(wù)性” 規(guī)定,投服中心提起支持起訴時會“在投資者、支持者、司法資源等多方面尋找最大公約數(shù)”,并從侵害程度、法律依據(jù)充分性、賠付能力、社會影響效果和案件典型性等方面進(jìn)行綜合考量后決定是否提起。④郭文英:《支持訴訟案例評析》, 法律出版社2019 年版, 第99 頁。申言之,投服中心在啟動支持起訴前會對案件進(jìn)行甄別和過濾,這也使得僅有部分典型性或代表性證券侵權(quán)案件能獲得投服中心的支持,而這顯然與滿足法律規(guī)定條件時相關(guān)主體必須啟動公益訴訟有本質(zhì)區(qū)別。

第二,非權(quán)利登記投資者合法權(quán)益難以維護(hù)。在既往的證券支持起訴實踐中,即便獲得投服中心支持起訴的案件,也并非全部中小投資者均能以訴訟方式維護(hù)自身權(quán)益。以*ST 大控支持起訴案為例,在這件征集投資者人數(shù)規(guī)模最大、訴求金額最高的證券支持起訴案中,最終參與訴訟投資者僅有409 人,而這顯然只是實際受損投資者的較小比例。為解決證券支持起訴適用范圍較窄問題,新《證券法》 第九十五條第三款設(shè)立了“默示加入、明示退出” 的證券代表人訴訟模式,將“為經(jīng)證券登記結(jié)算機構(gòu)確認(rèn)的權(quán)利人” 納入代表人訴訟范圍。不過,該規(guī)定依然采取向法院進(jìn)行權(quán)利登記模式,且裁判結(jié)果僅對參加登記的投資者有效,未進(jìn)行權(quán)利登記的投資者能否在后訴中適用該證券支持起訴裁判結(jié)果尚需明確。

第三,證券侵權(quán)懲罰性賠償機制缺失。鑒于證券侵權(quán)行為對投資者和證券市場的雙重危害,新《證券法》 倡導(dǎo)證券支持起訴和證券代表人訴訟的同時,還加大了對操縱市場、虛假陳述等違法行為的行政處罰力度。然而就效果而言,行政處罰與補償訴訟均側(cè)重于事后處罰或補償,難以有效預(yù)防事前證券侵權(quán)行為。有鑒于此,有學(xué)者主張我國參考《消費者權(quán)益保護(hù)法》 《侵權(quán)責(zé)任法》 等規(guī)定,在《證券法》 中設(shè)置“懲罰性賠償” 制度,激發(fā)投資者及投資者保護(hù)機構(gòu)的維權(quán)動力,形成對證券違法行為的震懾。①杜佳蓉、 樊鴻雁:《論證券支持訴訟的專業(yè)化發(fā)展》, 載中國證券業(yè)協(xié)會主編:《創(chuàng)新與發(fā)展: 中國證券業(yè)2017 年論文集》, 中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2018 年版, 第595 頁。

四、理論闡釋： 證券民事公益訴訟制度的衍生邏輯

鑒于證券支持起訴的實踐困境,不少學(xué)者和政界人士呼吁我國探索建立證券公益訴訟制度。②早在2017 年全國“兩會” 上, 全國人大代表芮躍華就建議建立證券公益訴訟制度, 保障投資者合法權(quán)益。 參見劉國鋒、 芮躍華:《建議建立證券公益訴訟制度》, 載《中國證券報》 2017 年3 月7 日, 第A04 版。2019 年7 月18 日,上海市檢察院到投服中心調(diào)研時,也就證券公益訴訟實施問題進(jìn)行了專門研討。③朱凱:《上海檢察院赴投服中心調(diào)研: 研究推進(jìn)證券公益訴訟》, 資料來源: http://news.stcn.com/2019/0719/15264195.shtml, 2020 年2 月4 日訪問。不過,由于我國《民事訴訟法》 等法律未明確規(guī)定該制度,證券民事公益訴訟的立法和實踐正當(dāng)性依然需要討論。

(一) 理論依據(jù): 證券訴訟兼具“私益” 與“公益” 雙重屬性

從表面上看,證券訴訟屬于中小投資者與上市公司或證券公司的私益訴訟,但基于糾紛復(fù)雜性,現(xiàn)代社會中公益與私益并非天然相斥,有學(xué)者甚至認(rèn)為將民事訴訟作私益與公益的二元區(qū)分本身就是一種錯覺。④丁寶同:《民事公益之基本類型與程序路徑》, 載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2014 年第2 期。為準(zhǔn)確理解私益與公益的關(guān)系,學(xué)者對公益類型作了集合型公益和純粹型公益的區(qū)分。其中,與純粹型公益不同,聚合型公益是指社會多數(shù)個體基于同種或者類似關(guān)聯(lián)性私法行為而享有同種或者類似的個體性利益,其基于某種法律上的原因結(jié)合成為法律意義上的利益共同體,并且該利益效果會呈現(xiàn)擴張性趨勢,由此這種社會多數(shù)個體的私人權(quán)益便聚合為一種“集合型共同利益”。⑤丁寶同:《民事公益之基本類型與程序路徑》, 載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2014 年第2 期。

就證券侵權(quán)損害后果而言,一方面,證券市場中的虛假陳述、內(nèi)部交易等侵權(quán)行為不僅會損害特定多數(shù)投資者的利益。例如,根據(jù)上海明倫律師事務(wù)所辦案數(shù)據(jù),2017 年至2018 年3 月,在雅百特案、金亞科技案、保千里案、中安消案以及眾和股份案中,僅該所一家接受投資者委托要求索賠的人數(shù)就已超2500 人,且呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢。①林子:《去年至今超50 家上市公司收罰單 投資者索賠難》, 載《新京報》 2018 年3 月12 日, 第B04 版。另一方面,這些證券侵權(quán)行為也會影響潛在投資者的理性決策和損害證券市場交易秩序?？梢钥闯?證券侵權(quán)行為的損害后果同時涉及“私權(quán)” 和“公益”,證券訴訟涉及的利益具有典型的“聚合型公益” 特征?；诖?我國應(yīng)當(dāng)設(shè)置證券民事公益訴訟制度,在對證券侵權(quán)人進(jìn)行懲戒的同時,為投資者個人維權(quán)提供可資參考的裁判依據(jù),進(jìn)而實現(xiàn)“私權(quán)維護(hù)” 與“公益保障” 的雙重目標(biāo)。

(二) 實踐訴求: 公益訴訟適用范圍拓展的現(xiàn)實趨勢

目前,我國《民事訴訟法》 等法律所確定的民事公益訴訟類型限于環(huán)境污染公害案件、侵害眾多消費者案件和英烈保護(hù)案件,至于其他領(lǐng)域案件能否納入民事公益訴訟范圍,學(xué)界則有贊同與反對兩種主張。其中,反對者認(rèn)為,我國公益訴訟立法與實踐尚在探索之中,盲目擴大公益訴訟受案范圍可能會造成不利后果。②胡衛(wèi)列、 田凱:《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點情況研究》, 載《行政法學(xué)研究》 2017 年第2 期。相反,支持者認(rèn)為,除法律明確規(guī)定的公益案件領(lǐng)域外,實踐中還存在著其他大量導(dǎo)致國家利益、公共利益受損的案件,擴展公益訴訟范圍不僅現(xiàn)實而且必要。③林儀明:《我國行政公益訴訟立法難題與司法應(yīng)對》, 載《東方法學(xué)》 2018 年第2 期。對此,最高人民檢察院主張,對嚴(yán)重侵害公益、群眾反映強烈、普通訴訟又缺乏適格主體的情況,贊同地方檢察機關(guān)在當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府和法院等單位支持下,審慎而積極地開展“等外” 探索。④最高人民檢察院:《最高檢通報2018 年檢察公益訴訟工作情況》, 資料來源: http://www.spp.gov.cn/spp/zgrmjcyxwfbh/zgjtbjnjcgyssqk/index.shtml, 2020 年2 月13 日訪問。

不難發(fā)現(xiàn),證券訴訟能否納入公益訴訟范圍取決于對現(xiàn)行法律的理解。首先,就“等內(nèi)”角度而言,證券訴訟是否屬于《民事訴訟法》 規(guī)定的“侵害眾多消費者” 案件尚無定論。根據(jù)《消費者權(quán)益保護(hù)法》 規(guī)定,消費者是為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)的人。而《中國人民銀行金融消費者保護(hù)工作管理辦法》 (銀辦發(fā)〔2013〕 107 號) 規(guī)定,金融消費者是指中華人民共和國境內(nèi)購買、使用金融機構(gòu)銷售的金融產(chǎn)品或接受金融機構(gòu)提供金融服務(wù)的自然人。顯然,該規(guī)定未將投資者排除在金融消費者之外,而部分法院也認(rèn)可投資者屬于金融消費者,⑤參見(2016) 粵03 民終4548 號民事判決書。這為證券公益訴訟的開展提供了制度依據(jù)和實踐經(jīng)驗。其次,從“等外” 角度而言,即便證券訴訟不屬于消費公益訴訟,但因其具有明顯的“公益性特征”,如果不將其納入保護(hù)范圍,則將會導(dǎo)致公益利益的損害。實踐中,最高人民檢察院也陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用營造保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益的法治環(huán)境,支持企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的通知》 等文件,要求對“嬰幼兒園食品安全、教育設(shè)施質(zhì)量” “市場監(jiān)管部門違法行使職權(quán)或者不作為” 等問題提起公益訴訟,這些文件也為證券公益訴訟設(shè)置提供了政策依據(jù)。

事實上,伴隨著最高人民法院《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》 和《上海市高級人民法院關(guān)于服務(wù)保障設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制的若干意見》 的出臺,證券公益訴訟已成大勢所趨。尤其是在2019 年11 月黨的十九屆四中全會明確提出“拓展公益訴訟案件范圍” 要求后,有關(guān)公益訴訟受案范圍拓展的理論觀點和實踐探索也逐漸增多。在此背景下,如何將證券公益訴訟從學(xué)術(shù)主張演變?yōu)閲曳?以及如何設(shè)置證券公益訴訟的運作程序已成為亟待解決的問題。

五、制度回應(yīng)： 證券民事公益訴訟的規(guī)則設(shè)計

為確保證券民事公益訴訟制度的順利實施,建議我國在結(jié)合公益訴訟立法與實踐的基礎(chǔ)上,從主體架構(gòu)、范圍確立、程序規(guī)范和配套措施等方面對該制度進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)置。

(一) 證券民事公益訴訟訴訟主體的資格確定

理論上看,證券民事公益訴訟起訴主體的設(shè)置主要有兩種思路:一是由單一主體提出公益訴訟; 二是將有公益訴訟能力的所有主體均納入公益訴訟主體范疇。其中,就第一種思路而言,又可劃分為由檢察機關(guān)或由中小投資者服務(wù)中心提起訴訟。實踐中,我國民事公益訴訟多由檢察機關(guān)提出,其通過部門聯(lián)動和運用調(diào)查核實權(quán)等措施,取得了較好的訴訟效果,不過也應(yīng)看到在公益訴訟專業(yè)性問題的處理上,檢察機關(guān)的劣勢比較明顯。相較而言,投服中心在損害因果關(guān)系認(rèn)定、案件損失額計算等方面具有專業(yè)優(yōu)勢,但其在線索發(fā)現(xiàn)和證據(jù)收集能力上劣勢突出。基于二者在公益訴訟中互有優(yōu)劣勢,無論將檢察機關(guān)還是投服中心作為唯一證券公益訴訟主體,都難以達(dá)到較好的訴訟效果。

基于此,建議我國對證券公益訴訟主體的確定采用“聯(lián)合作戰(zhàn)” 立場,即將檢察機關(guān)與符合條件的公益組織或機構(gòu)均納入證券民事公益訴訟主體范疇。不過,除檢察機關(guān)外哪些單位適宜作為證券公益訴訟主體,學(xué)界存在由證監(jiān)會、證券業(yè)協(xié)會充當(dāng)?shù)炔煌^點。理論上看,如果賦予證監(jiān)會公益訴訟資格,會造成其兼監(jiān)督者與維權(quán)者的雙重角色,扭曲了平等的民事訴訟結(jié)構(gòu)。對于投資者保護(hù)機構(gòu)而言,我國存在中國上市公司協(xié)會、中國期貨業(yè)協(xié)會、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會、投服中心等單位,其中最具實踐經(jīng)驗和專業(yè)能力的為投服中心。但由于投服中心隸屬中國證監(jiān)會,在現(xiàn)行體制下賦予投服中心以證券公益訴訟主體資格,同樣會使其陷入監(jiān)督者與維權(quán)者的角色沖突。因此,建議通過將投服中心與證監(jiān)會脫鉤的方式使其獲得獨立提起公益訴訟的主體資格,或通過提升中國證券投資基金業(yè)協(xié)會等機構(gòu)訴訟技能的方式,使其成為證券公益訴訟主體。

(二) 證券民事公益訴訟適用范圍的合理確立

“公益” 是檢察機關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)計的出發(fā)點,也是制度運行的落腳點。盡管學(xué)界對“公益” 等概念界定依存分歧,但普遍認(rèn)為公益訴訟適用范圍應(yīng)充分考量公益訴訟與私益訴訟、司法實踐情況以及檢察機關(guān)和公益組織職能等因素。①王淵:《檢察機關(guān)提起公益訴訟案件范圍與條件》, 載《檢察日報》 2017 年5 月5 日, 第3 版。在證券領(lǐng)域,我國較為常見的證券侵權(quán)主要包括虛假陳述、內(nèi)幕交易以及操縱市場等行為,公益訴訟也應(yīng)該在這些領(lǐng)域確立。其中,我國早在2003 年就專門針對虛假陳述行為出臺了《證券虛假陳述規(guī)定》,而投資者和投服中心也進(jìn)行了長期訴訟實踐,積累了豐富的實踐經(jīng)驗。而在“恒康醫(yī)療案” 中,投資者首次針對資本市場操縱違法違規(guī)行為提起的民事?lián)p害賠償訴訟,且該案于2018 年8 月2 日由成都中院立案受理。此外,雖然有關(guān)內(nèi)幕交易行為的訴訟案件尚不多見,但顯然屬于對證券交易市場秩序的嚴(yán)重?fù)p害?；诖?建議我國證券公益訴訟范圍暫時限定在虛假陳述、內(nèi)幕交易以及操縱市場等特定證券侵權(quán)類型,并伴隨著實踐探索的深入,逐步擴大該類訴訟的適用范圍。

(三) 證券民事公益訴訟程序的規(guī)范設(shè)置

第一,結(jié)合案情區(qū)別確定公益訴訟啟動主體。盡管檢察機關(guān)與投資者保護(hù)機構(gòu)均可啟動證券公益訴訟,但如果啟動順位不明將可能出現(xiàn)爭相啟動或相互推諉的問題。本文認(rèn)為,證券市場企業(yè)包括民營企業(yè)和國有企業(yè),檢察機關(guān)作為公共利益維護(hù)者應(yīng)根據(jù)侵權(quán)行為人屬性不同,決定自行啟動或建議其他主體啟動證券公益訴訟,具體而言:如果內(nèi)幕交易、虛假陳述等侵權(quán)行為主體為民企及相關(guān)負(fù)責(zé)人,應(yīng)先由投資者保護(hù)機構(gòu)提起公益訴訟,只有在其不愿提起或難以提起時,檢察機關(guān)方可提出; 如果侵權(quán)主體為國有企業(yè),則檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)和公共利益維護(hù)者,應(yīng)主動提出證券民事公益訴訟,以有效實現(xiàn)國家利益、集體利益,維護(hù)證券市場秩序。

第二,證券公益訴訟應(yīng)與私益訴訟有機結(jié)合。證券公益訴訟制度的設(shè)置絕不意味著投資者無權(quán)提出私益訴訟,相反,證券公益訴訟應(yīng)與私益訴訟有機結(jié)合,有效發(fā)揮訴訟制度合力。事實上,證券私益訴訟個案的提起有時會形成“滾雪球” 示范效應(yīng),并最終促進(jìn)對證券公益的維護(hù)。例如,在投資者對祥源文化、趙薇虛假陳述系列案中,在李希等17 名投資者對祥源文化、趙薇提起訴訟后,截至2019 年1 月18 日,投資者又對祥源文化、趙薇提起了511 起證券虛假陳述案(含已撤訴案件1 起),訴訟金額共計約6054 萬元。②陳康亮:《狀告祥源和趙薇 股民一審贏了》, 載《中國新聞》 2019 年1 月21 日, 第A12 版。在該案中,證監(jiān)會的處罰與大規(guī)模投資者的訴訟,共同實現(xiàn)了證券市場秩序維護(hù)和投資者合法權(quán)益保護(hù)的雙重目標(biāo)?；诖?證券公益訴訟的啟動應(yīng)保持謙抑性,只有權(quán)利人難以自行維權(quán)或該案社會影響較大時,檢察機關(guān)或投資者保護(hù)機構(gòu)方可依法啟動證券公益訴訟。

(四) 證券民事公益訴訟實施的機制保障

第一,證券民事公益訴訟的激勵機制。實踐中,檢察機關(guān)及公益組織因力量不足和信息不對稱等因素,有時難以發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索或有效實施調(diào)查取證。為克服證券公益訴訟線索收集的信息不對稱,建議我國設(shè)置證券公益訴訟實施激勵機制,在立法中明確賦予個人和組織以“起訴建議權(quán)”,允許“個人和組織對于侵害國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)、公共利益的違法行為”,向檢察機關(guān)及投資者公益保護(hù)組織機構(gòu)提出起訴建議,①陳剛:《支持起訴原則的法理及實踐意義再認(rèn)識》, 載《法學(xué)研究》 2015 年第5 期。并對有效線索提供者給予獎勵?！捌鹪V建議權(quán)”的設(shè)置,既能保障民眾知情權(quán)、參與權(quán),也能發(fā)揮民眾在案件線索收集優(yōu)勢和專業(yè)知識運用上的優(yōu)勢,為證券民事公益訴訟制度的順利實施提供制度保障。

第二,證券民事公益訴訟的懲戒機制。證券民事公益訴訟在要求違法主體賠償損失的同時,還應(yīng)對該行為本身予以懲戒,以震懾其他潛在違法者。事實上,為有效防止食品安全和消費領(lǐng)域侵權(quán)問題,我國《消費者權(quán)益保護(hù)法》 規(guī)定了懲罰性賠償制度,賦予消費者向違法者要求雙倍賠償?shù)臋?quán)利。此后,《食品安全法》 《侵權(quán)責(zé)任法》 又確立了“十倍賠償” 懲罰性賠償規(guī)則,在對受害者給予維權(quán)激勵和經(jīng)濟(jì)補償?shù)耐瑫r,給侵權(quán)行為人予以懲戒。事實上,就某些證券公益訴訟社會影響而言,“某些爆發(fā)性事件的影響后果絲毫不亞于一次食品安全事件”。②杜佳蓉、 樊鴻雁:《論證券支持訴訟的專業(yè)化發(fā)展》, 載中國證券業(yè)協(xié)會主編:《創(chuàng)新與發(fā)展: 中國證券業(yè)2017 年論文集》, 中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2018 年版, 第595 頁。鑒于此,我國應(yīng)參照《食品安全法》 等法律規(guī)定,在證券民事公益訴訟中設(shè)置懲罰性賠償制度,提升證券侵權(quán)成本。同時,為保護(hù)潛在投資者利益,證券公益訴訟的訴訟請求還應(yīng)包括賠禮道歉和停止侵權(quán)等內(nèi)容。