監(jiān)察機關立法權縱向配置研究
——基于地方試點的視角

王 建 學

(天津大學 法學院， 天津 300072)

在全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化的背景下，我國各項制度改革都在快速向前推進，其中國家監(jiān)察體制改革可謂典型代表，從2016年底拉開地方試點序幕到2017年底全面推開僅用了不到一年時間(1)全國人大常委會2016年12月25日通過《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，2017年11月4日通過《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。。隨后，2018年3月全國人大將監(jiān)察制度寫入憲法并通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)。如果說監(jiān)察基本制度在確立過程中采取的是先試點、后推開的改革模式，那么在進一步完善監(jiān)察具體制度的過程中，改革模式則轉(zhuǎn)變?yōu)樵圏c和完善同步推進。監(jiān)察機關立法權制度安排就屬于疊加推進的典型，這種疊加雖為監(jiān)察體制改革帶來了效率，卻也同時增加了改革的難度。

監(jiān)察機關立法權制度安排極為重要，它不僅涉及我國人民代表大會制度之下國家機關間的權力關系和國家基本立法制度，而且決定著監(jiān)察制度的諸多具體構(gòu)成。自《監(jiān)察法》頒布以來，國家監(jiān)察委員會(以下簡稱國家監(jiān)委)與中央紀律檢查委員會(以下簡稱中央紀委)已經(jīng)聯(lián)合印發(fā)了30多項規(guī)定(2)這些規(guī)定通常冠有“國監(jiān)發(fā)”字號，其中較為重要的有《公職人員政務處分暫行規(guī)定》(2018年4月16日)、《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》(2018年4月17日)、《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》(2018年7月26日)、《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》(2018年8月24日)和《中央紀委國家監(jiān)委立案相關工作程序規(guī)定(試行)》(2018年11月23日)。，為正式制定政務處分法、監(jiān)察官法等法律開辟了試驗田(3)政務處分法和監(jiān)察官法已經(jīng)于2018年9月列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，其中，《公職人員政務處分法(草案)》已于2019年8月提交第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議，隨后公開向社會征求意見。2020年6月20日由第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過。。與此同時，地方各級監(jiān)察委員會(以下簡稱地方監(jiān)委)也紛紛仿效國家監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)范。為應對監(jiān)察體制改革深化過程中逐漸顯現(xiàn)的一些深層次問題，國家監(jiān)委擬進一步制定《監(jiān)察法實施細則》。因此，2019年10月26日全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡稱“2019年《決定》”)，其中授權“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”(4)《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(2019年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過)，《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第6號，第923頁。，并大體規(guī)定了監(jiān)察法規(guī)的事項范圍、制定程序和監(jiān)督辦法等，然而，該決定只字未提地方各級監(jiān)察機關的立法權。

從效果上看，“2019年《決定》”是對既有監(jiān)察立法實踐的事后追認，它滿足了當前監(jiān)察工作的實際需要，也為未來正式修改《立法法》甚至《憲法》的相關內(nèi)容提供了過渡安排。在此過渡期內(nèi)，顯然有必要從制度構(gòu)成上認真考慮監(jiān)察機關立法權(5)立法權的對象范圍存在學理分歧，《立法法》主要調(diào)整法律、法規(guī)和規(guī)章兼及司法解釋和其他規(guī)范性文件之間的關系，本文力求全面涵蓋監(jiān)察機關可能制定的所有規(guī)則，包括法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件兼及解釋?？v向配置的問題，探討地方監(jiān)察機關應否以及如何行使立法權，從而積累可復制的成功經(jīng)驗，為未來確立科學合理的監(jiān)察機關立法制度奠定事實基礎。考慮到監(jiān)察機關立法權縱向配置問題在當前監(jiān)察法的理論和實踐中存在較大爭議，本文首先總結(jié)既有各種學理及其不足，評價監(jiān)察機關立法權縱向配置的最新實踐，并在此基礎上從地方試點的角度探討解決該問題的基本方案，從而助力科學穩(wěn)妥地推進監(jiān)察體制改革。

一 監(jiān)察機關立法權縱向配置的理論分歧

監(jiān)察機關立法權及其縱向配置問題最早出現(xiàn)在學界討論中，是以學理問題呈現(xiàn)的。學界的基本共識是國家監(jiān)委應當有權制定監(jiān)察法規(guī)，但對于應否授權地方監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章或其他監(jiān)察規(guī)范則各持己見，未能達成共識，主要有下面三種觀點。

(一)回避論及其不足

傳統(tǒng)觀點僅討論國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權，避而不談地方監(jiān)委行使立法權的可能性，因此監(jiān)察機關立法權縱向配置問題遭到了回避。比如在監(jiān)察體制改革初期，童之偉教授曾系統(tǒng)地討論了監(jiān)察體制改革過程中的各種法治問題，提出在全面推開監(jiān)察制度改革之前應當修改《立法法》，明確國家監(jiān)委“應有權制定監(jiān)察法規(guī)”(6)童之偉《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期，第12頁。。但對于監(jiān)察規(guī)章和其他監(jiān)察規(guī)范的制定權配置，則未涉及。事實上，直到全國人大常委會作出“2019年《決定》”以前，學界關于監(jiān)察體制改革的討論基本上都未曾涉及該問題，也就無所謂支持還是反對。未涉及該問題的原因既可能是忽視亦可能是刻意回避，因為相對于國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權，監(jiān)察規(guī)章等下級規(guī)范的制定權既具體瑣碎也較為次要，在監(jiān)察機關立法權問題浮出水面以前，這一問題自然不易受到關注和討論。

然而若靜心沉思則會發(fā)現(xiàn)，這一問題其實是不容回避或忽視的。從理論上講，憲法設置的國家監(jiān)察機關包括國家監(jiān)委和地方各級監(jiān)委，其中，后者在數(shù)量、形態(tài)和層級上是一個比前者更為豐富的存在，并且覆蓋省、市、縣三級各類行政區(qū)域(7)監(jiān)察體制改革試點期間，地方監(jiān)察機關從省級延伸到縣級，《監(jiān)察法》第七條第二款正式規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設立監(jiān)察委員會?！薄＜热槐O(jiān)察機關及其監(jiān)察權行使存在著縱向分層，那么當立法成為監(jiān)察權的一種特殊形態(tài)和權能，必然也就存在縱向配置的可能性和規(guī)范空間。這至少應當構(gòu)成監(jiān)察體制改革的一個重要方面，無論答案是肯定還是否定，其問題本身卻不容回避。

(二)肯定論及其不足

肯定論，即肯定監(jiān)察機關的立法權應當在國家監(jiān)委和特定地方監(jiān)委之間進行縱向配置。但學界現(xiàn)有觀點僅贊成授權省級監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章，而否定省級以下監(jiān)委的立法權。其否定省級以下監(jiān)委的立法權是因為“監(jiān)察立法權暫時不宜過度下放，省級以下監(jiān)察委員會不宜被賦予監(jiān)察立法權。無論是從黨內(nèi)法規(guī)制定主體來看，還是從立法現(xiàn)實來看，省級以下監(jiān)察委員會都欠缺必要的立法基礎”(8)馮鐵拴《國家監(jiān)察立法體系化論析》，《西南政法大學學報》2019年第1期，第12頁。。其肯定省級監(jiān)委立法權的具體理由是，“結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制定主體以及行政規(guī)章的制定主體”，在當下確有必要允許省級監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章，“隨著監(jiān)察體制改革的深入，監(jiān)察立法供給不足日益凸顯，允許省級監(jiān)察委員會制定地方監(jiān)察規(guī)則也并非毫無意義”(9)馮鐵拴《中國監(jiān)察體制改革論析：過去、現(xiàn)在與未來》，《甘肅政法學院學報》2018年第2期，第20頁。。同時，“賦予省級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)章制定權有其積極意義，不僅可以彌補地方性法規(guī)過于原則或抽象的不足，還能夠提高效率，從而為監(jiān)察機關依法行使監(jiān)察職權及時提供可操作的規(guī)范”(10)馮鐵拴《國家監(jiān)察立法體系化論析》，《西南政法大學學報》2019年第1期，第12頁。。

可見，肯定論實為有限肯定論，其試圖在滿足立法需求與防止過度賦權之間進行平衡。但也正因為嘗試平衡這一對矛盾，肯定論存在著內(nèi)在沖突，其用以贊成省級監(jiān)察規(guī)章制定權的理由完全可以用于進一步贊成省級以下監(jiān)察機關的立法權，而其用以反對省級以下監(jiān)察機關立法權的理由也完全可以適用于反對省級監(jiān)察規(guī)章制定權。其差別對待省級和省級以下監(jiān)察機關立法權的立場缺乏內(nèi)在融貫的規(guī)范論證和理由支持。此外，肯定論結(jié)合立法現(xiàn)實所得出的“不宜”“確有必要”等結(jié)論在社會學意義上缺乏實據(jù)。因此，肯定論更像是一種權宜的設想。

(三)否定論及其不足

否定論，即認為監(jiān)察機關的立法權應當由國家監(jiān)委專責，從而否定其在各級監(jiān)察機關進行縱向配置的可能性。比如秦前紅教授認為監(jiān)察立法從依法監(jiān)察的角度來講應僅以國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察解釋為限，其理由是：“結(jié)合國家公權自行擴張的天然屬性、國家監(jiān)察權的中央事權屬性、監(jiān)察一體化的組織目標和‘全國一盤棋’的改革目標、同級黨政機關相對于本級監(jiān)察機關的優(yōu)勢地位、反腐地域差異的實際程度以及監(jiān)察活動的實踐需求等多重因素，省級監(jiān)察機關制定法規(guī)規(guī)章不僅與監(jiān)察改革初衷不符，亦有違監(jiān)察法治原理，甚或?qū)е赂鱾€省份在監(jiān)察工作上各自為政、自行其是的尷尬局面。”(11)秦前紅、石澤華《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，《法學論壇》2019年第5期，第46頁。

否定論的基本前提是有效規(guī)范監(jiān)察權并防止監(jiān)察立法權的濫用，因此其思路深深契合規(guī)范和控制公權的基本立憲價值，但問題在于，其對監(jiān)察立法權濫用的擔憂并未附帶充足的理由。事實上，以國家公權自我擴張的天然屬性來否定賦予特定國家機關某項職權在宏觀意義上可以成立，但在具體語境下卻有進一步探討的空間，否則，憲法所作的任何賦權決定都會是有害而無益的。此外，國家監(jiān)察權的中央事權屬性和監(jiān)察一體化的組織目標等確實是監(jiān)察機關的固有特性，但立法權分散配置是否必然與之無法相容則不能一概而論。作為對比，軍事權同樣具有中央事權屬性和一體化組織目標，但軍事立法權卻存在縱向配置，因此，亦不能基于這些理由而一概否定地方監(jiān)察機關行使立法權的規(guī)范空間。

二 各級監(jiān)察機關行使立法權的實踐發(fā)展

既有的各種學術觀點不僅缺乏充分的事實根據(jù)和法律論證，而且已經(jīng)在不同程度上被實踐所拋棄。自《監(jiān)察法》頒布以來，國家監(jiān)委、省級監(jiān)委以及省級以下監(jiān)委均在不同范圍內(nèi)行使立法權，而且其立法行為發(fā)生在法無明文授權的條件下。

(一)各級監(jiān)察機關普遍制定規(guī)則

相關憲法修正案和《立法法》均未授予監(jiān)察機關任何立法權?！侗O(jiān)察法》僅在第六十八條授權中央軍委具體規(guī)定解放軍和武警部隊開展監(jiān)察工作的辦法，此外，并未做出任何立法授權，甚至未涉及法律解釋問題。因此，若在嚴格意義上理解《監(jiān)察法》，國家監(jiān)委就連解釋權都沒有(12)全國人大常委會1981年6月10日通過《關于加強法律解釋工作的決議》授予最高人民法院、最高人民檢察院、國務院特定法律解釋權，這些授權后來得到《立法法》、《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的正式確認。因此，只有全國人大及其常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院和特定法律所明確授權的其他主體有權解釋法律，國家監(jiān)委顯然不在此列。，更不要說制定監(jiān)察法規(guī)的立法權。然而如前文所述，盡管缺乏法律的明確授權，國家監(jiān)委和地方各級監(jiān)委已經(jīng)開始制定有關監(jiān)察規(guī)范。以特約監(jiān)察員制度為例，不僅相當數(shù)量的省級監(jiān)委仿效國家監(jiān)委制定了相關工作辦法(13)截至本文完稿時，可以在相關省級紀檢監(jiān)察網(wǎng)檢索到下列省級紀委監(jiān)委印發(fā)的相關辦法：《北京市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《甘肅省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《湖北省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法(試行)》、《湖南省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《江西省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《廣東省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《江蘇省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法(試行)》、《黑龍江省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《福建省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《浙江省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《安徽省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》。，而且省級以下監(jiān)委也制定了工作辦法，并且覆蓋省級以下縣級以上各級各類行政區(qū)域，連自治縣亦不例外(14)由于涉及眾多行政區(qū)域，此類工作辦法數(shù)量龐大，較為典型的有：《武漢市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《秦皇島市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《廈門市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《郴州市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《肇慶市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《高要區(qū)監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《樂東黎族自治縣監(jiān)察委員會聘請?zhí)丶s監(jiān)察員工作實施方案》，等等。。

前述規(guī)范儼然構(gòu)成關于特約監(jiān)察員制度的縱向體系，它們既涉及同類事項，也在上下級之間存在一定的依附關系。從制定依據(jù)上看，省級辦法均以《監(jiān)察法》和國家監(jiān)委的相應監(jiān)察法規(guī)為制定依據(jù)，省級以下的辦法則通常逐層依照上級規(guī)范而制定，比如，湖南省郴州市的辦法依照《監(jiān)察法》、國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)以及湖南省的辦法(15)《郴州市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》第一條規(guī)定：“為深化國家監(jiān)察體制改革，充分發(fā)揮紀委和監(jiān)委合署辦公優(yōu)勢，推動監(jiān)察機關依法接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，規(guī)范特約監(jiān)察員工作，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》，參照《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《湖南省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，制定本辦法?！背恢菁o檢監(jiān)察網(wǎng)，2019年9月25日發(fā)布，2020年2月6日訪問，http://www.czlz.czs.gov.cn/zwgk/tzgg/content_2996594.html。，廣東省肇慶市高要區(qū)的辦法則依照《監(jiān)察法》以及國家、省、市三級監(jiān)委的辦法(16)廣東省肇慶市高要區(qū)紀委監(jiān)委出臺《高要區(qū)監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，該辦法是根據(jù)《監(jiān)察法》、《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、《廣東省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》及《肇慶市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》制定的。。此外，偶爾也會出現(xiàn)省級以下的辦法(如南昌市)跳過本省辦法而直接依據(jù)《監(jiān)察法》和國家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)(17)《南昌市監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》的制定依據(jù)是《監(jiān)察法》和《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，而此前，江西省紀委監(jiān)委已印發(fā)《江西省監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》。。可見，不僅各級監(jiān)委均實際地行使規(guī)則制定權，而且其規(guī)則制定的實踐較為豐富多樣。這表明，隨著監(jiān)察體制改革的實踐發(fā)展，監(jiān)察機關立法權縱向配置已經(jīng)成為一個不容回避的問題。而前文所述的既有各種學術觀點都受到不同程度的沖擊，回避論已經(jīng)完全過時，肯定論的有限肯定已經(jīng)落后于實踐，而否定論則完全被實踐所拋棄。

(二)監(jiān)察機關立法權泛化的深層原因

從總體上看，從事立法活動的監(jiān)察機關在層級上已經(jīng)完全泛化，地方各級監(jiān)察機關都在制定規(guī)則。相比之下，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定主體在2015年地方立法擴容后也只是下沉到設區(qū)的市。前述狀況是由多種因素造成的，但從根本上講，監(jiān)察體制改革的步伐過快是其深層原因。一方面，《憲法》和《監(jiān)察法》基于有限的監(jiān)察體制改革試點經(jīng)驗而迅速建立了監(jiān)察基本制度，監(jiān)察制度實際運作的各個方面都需要具有可操作性的監(jiān)察規(guī)范，因此監(jiān)察規(guī)范的需求驟增；但另一方面，監(jiān)察立法權的單一配置導致規(guī)范供給極為有限，監(jiān)察規(guī)范依《憲法》和《立法法》(18)根據(jù)《立法法》第八條第二項的法律保留原則，“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權”只能由全國人大或其常委會制定法律。從理論上講，各級監(jiān)察機關的產(chǎn)生、組織和職權也應類推適用法律保留原則。只能由全國人大及其常委會以法律形式來供給，“2019年《決定》”才正式增加監(jiān)察法規(guī)。兩相對比，監(jiān)察規(guī)范供求之間存在巨大的缺口，而且并無有效的化解機制。

在此意義上，全國人大常委會“2019年《決定》”是緩解監(jiān)察規(guī)范供求矛盾的一個臨時方案，在正式修改《立法法》確立監(jiān)察機關立法權制度以前，它至少創(chuàng)造了一個增加監(jiān)察規(guī)范供給的過渡期，其效果仍有待進一步觀察。不過，“2019年《決定》”的問題在于，它僅暫時滿足了國家監(jiān)委的立法需求，卻忽視了省級以下監(jiān)察機關的立法需求。當然，從理論上講，國家監(jiān)委可以通過制定監(jiān)察法規(guī)同時滿足各級監(jiān)察機關的立法需求，比如國家監(jiān)委的特約監(jiān)察員工作辦法完全可以同時規(guī)定各級監(jiān)委的特約監(jiān)察員制度。但該辦法卻沒有顧及地方監(jiān)委，甚至沒有授權地方監(jiān)委制定類似辦法。依此類推，上級監(jiān)委在制定規(guī)則時完全可以兼顧下級監(jiān)委的需求。然而，這種情形在實踐中從未發(fā)生。有趣的是，盡管上級監(jiān)委從未授權下級監(jiān)委制定類似辦法，下級監(jiān)委卻常將上級監(jiān)委的辦法作為制定自身辦法時的依據(jù)。由此可見，各級(特別是上級)監(jiān)察機關在制定規(guī)則時存在各自為政的情況，即僅著眼于自身的立法需求。

(三)監(jiān)察機關行使立法權的合法性反思

從規(guī)范上講，各級監(jiān)察機關的立法行為是無法逃避合法性拷問的。從基本價值來看，這顯然涉嫌違反“法無授權不可為”的公法原則(19)童之偉《“法無授權不可為”的憲法學展開》，《中外法學》2018年第3期，第570頁。。在未得到相關法律肯定或授權的條件下，各級監(jiān)察機關所制定的規(guī)則必然在性質(zhì)、權限、效力等方面均處于模糊狀態(tài)。地方監(jiān)察機關制定的規(guī)則能否視為監(jiān)察規(guī)章？它們具有何種效力？調(diào)整對象范圍為何？能否為監(jiān)察相對人設定義務或負擔？諸如此類的問題，目前來看均無明確答案。

國家監(jiān)委在全國人大常委會作出“2019年《決定》”以前所制定的規(guī)則也存有疑義，它們到底屬于監(jiān)察法規(guī)還是監(jiān)察解釋？從內(nèi)容和形式來看似乎屬于前者。盡管憲法和法律委員會在審議報告中認為，“制定監(jiān)察法規(guī)是國家監(jiān)察委員會履行憲法法律職責所需要的職權”(20)《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉審議結(jié)果的報告——2019年10月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第6號，第925頁。，但鑒于監(jiān)察立法權的重要性，并不能從對最高監(jiān)察職責的必要性(21)美國《憲法》第一條第八款授權國會為履行其各項職權而“制定一切必要且適當?shù)?necessary and proper)法律”，必要且適當理論成為聯(lián)邦最高法院擴張國會權力的依據(jù)。但該理論難以用于推導我國監(jiān)察機關的立法權，蓋因后者在性質(zhì)上并非美國國會那樣的立法機關。中推導默認的立法權能，上位法的明文授權仍然十分必要。即使是在“2019年《決定》”作出以來，又如何對國家監(jiān)委新制定的規(guī)則進行分類定性？是監(jiān)察法規(guī)還是監(jiān)察解釋？若為前者，是執(zhí)行性法規(guī)、創(chuàng)制性法規(guī)還是授權性法規(guī)呢？

三 監(jiān)察機關立法權縱向配置的試點思路

各級監(jiān)察機關普遍制定規(guī)則的實踐發(fā)展沖擊了現(xiàn)行法律秩序，同時也給既有法學理論帶來了挑戰(zhàn)。這種狀況是監(jiān)察體制改革車輪滾滾向前的必然產(chǎn)物。然而，從規(guī)范角度又應當如何對其進行適當?shù)脑u價？如何才能化解理論與實踐的矛盾呢？

(一)監(jiān)察機關立法權縱向配置的空白評價

監(jiān)察機關立法權縱向配置問題是整個監(jiān)察體制改革的組成部分，也只有在監(jiān)察體制改革的內(nèi)在邏輯中才能得到理解。從基本演進軌跡來看，監(jiān)察體制改革由于推進速度快，其多數(shù)環(huán)節(jié)均存在法治質(zhì)量粗糙的問題，在規(guī)范角度并沒有采用最優(yōu)方案。比如出于效率的考量，本應由全國人大作出的監(jiān)察體制改革試點決定(22)童之偉《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期，第3頁；沈巋《論憲制改革試驗的授權主體——以監(jiān)察體制改革試點為分析樣本》，《當代法學》2017年第4期，第4頁；盡管關于應由全國人大還是其常委會作出《決定》存在爭議，但《決定》本身也確實為國家監(jiān)察體制改革試點工作奠定了法律基礎，參見:葉海波《國家監(jiān)察體制改革試點的法治路徑》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2017年第3期，第21頁。卻由全國人大常委會作出，本應在憲法修正案和《監(jiān)察法》出臺后才能普遍設立的監(jiān)察體制(23)秦前紅《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第20頁；韓大元《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期，第14頁；朱?；?、張晉邦《監(jiān)察體制改革與憲法修改之學理闡釋》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2017年第3期，第8頁。卻由全國人大常委會以決定先予推開。而目前對包括國家監(jiān)委在內(nèi)的各級監(jiān)察機關普遍制定規(guī)則的既有實踐及其合法性的疑義，在根本上與前述問題是一脈相承的，其根源均在于監(jiān)察體制改革的緊迫性。

如果單純從規(guī)范角度來看，監(jiān)察體制改革過程中的諸多舉措或現(xiàn)象，包括2016年試點《決定》、2017年推開《決定》以及監(jiān)察機關立法權縱向配置實踐等，恐怕都要受到否定評價。但否定評價顯然會與必將監(jiān)察體制改革進行到底的政治決斷不相適宜。而若完全放棄規(guī)范立場放任甚至肯定改革中的諸多做法，又不利于按照法治目標科學推進改革。正是這種背景導致既有各種觀點動輒得咎，其缺乏充分的事實根據(jù)和法律論證的原因并不在學理自身，而在于實踐的先行品性。在監(jiān)察體制改革的動態(tài)過程中，簡單的肯定或否定評價都是靜態(tài)的，也必然會過時。

因此，在監(jiān)察體制改革的內(nèi)在邏輯中，既不宜徑直否定地方監(jiān)察機關制定規(guī)則的合法性，也不能認可或肯定這種實踐，而應當采取“讓子彈飛一會兒”的折衷方案，即對當前監(jiān)察機關立法權縱向配置實踐進行空白評價，在其不存在明顯錯誤的前提下，無可奈何地予以容忍。在正式修改《立法法》以前，于一定的合理過渡期內(nèi)規(guī)范各級監(jiān)委所進行的立法試點，提煉出監(jiān)察機關立法權縱向配置的可復制的成功經(jīng)驗，從而為確立科學合理的監(jiān)察立法制度奠定基礎。

(二)監(jiān)察機關立法權縱向配置的試點空間

盡管監(jiān)察機關特別是地方各級監(jiān)委進行監(jiān)察立法或解釋并不具有充分的憲法和法律依據(jù)，但簡單否定或肯定監(jiān)察機關立法權縱向配置都缺乏充分理由。在下列三個意義上，監(jiān)察機關立法權縱向配置具有一定空間并且可以進行實踐嘗試。

第一，從我國的法律體系構(gòu)成來看，法規(guī)制定權歷來同時配備規(guī)章制定權。比如國務院的行政法規(guī)配備了部委的部門規(guī)章，地方人大的地方性法規(guī)(以及行政法規(guī))配備了地方政府規(guī)章，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)配備了經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章，中央軍事委員會的軍事法規(guī)配備了總部、軍兵種、軍區(qū)和武警部隊的軍事規(guī)章。事實上，在由法規(guī)到規(guī)章的規(guī)范層級遞減延長線上，還有其他規(guī)范性文件，它們分工負責，從而構(gòu)成一個完整的體系。依此類推，既然存在監(jiān)察法規(guī)，那么監(jiān)察規(guī)章和其他規(guī)范性文件也就必然具有存在空間。法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件之所以相互并存，是因為規(guī)則的一般性與實踐的具體性之間存在距離和矛盾，需要借助中間型規(guī)范的明確和細化，從而實現(xiàn)相互聯(lián)通。

第二，國家監(jiān)委與地方各級監(jiān)委的縱向關系從憲法上看是領導與被領導的關系，而其他法規(guī)規(guī)章制定主體，比如國務院與其部委、上級政府與下級政府、中央軍委與總部軍兵種軍區(qū)和武警部隊，都是領導與被領導的關系。從監(jiān)察專責機關的屬性和職責來看，上下級監(jiān)察機關“領導的程度其實要遠強于行政機關和檢察機關內(nèi)部”(24)秦前紅《我國監(jiān)察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》，《中外法學》2018年第3期，第568頁。，因此本來就應當特別強調(diào)監(jiān)察組織和職權在規(guī)范上的統(tǒng)一性和一體性，涉及到刑事司法職能時尤其如此。但在組織體制、具體職能和機制創(chuàng)新等各個方面，各地情況千差萬別又難以一概而論。因此，應當允許更為具體的執(zhí)行性規(guī)范的存在，從而滿足地方監(jiān)委的規(guī)范需求，同時保證監(jiān)察體制改革在具體環(huán)節(jié)得到落實。至少各地的實踐檢驗有助于尋找最佳的制度方案。

第三，考慮到國家監(jiān)察機關與黨的紀檢機關合署，有必要允許各級監(jiān)察機關制定特定形式的規(guī)則來配合紀檢監(jiān)察聯(lián)合發(fā)文的慣例。各級紀委需要通過制定黨內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件來規(guī)范紀檢事項，由于黨政合署的原因，實踐中各級紀委和監(jiān)察機關往往聯(lián)合印發(fā)紀檢監(jiān)察規(guī)范。在目前黨內(nèi)法規(guī)體系之下，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定權不僅涵蓋省、自治區(qū)、直轄市，而且包括中央明確授權的副省級和省會城市，這種層級分布與地方性法規(guī)較為類似。地方黨內(nèi)法規(guī)是結(jié)合地方實際、先行先試進行制度創(chuàng)新建設的重要形式(25)周悅麗《新時代的地方黨內(nèi)法規(guī)建設：問題與思考》，《新視野》2019年第1期，第92頁。。如果否定地方監(jiān)察機關的規(guī)則制定空間，則會造成地方黨內(nèi)法規(guī)建設的短板。而若相反，則有利于將這些規(guī)范納入法律體系中進行規(guī)范和調(diào)控，實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的雙重目標。

(三)監(jiān)察機關立法權縱向配置的試點方案

監(jiān)察機關立法權縱向配置試點具有可行空間，但其實現(xiàn)則需要借助實體和過程兩方面的具體方案。在總體上看，應當在探討監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章和其他規(guī)范性文件相互關系的基礎上，規(guī)范地方各級監(jiān)委所進行的立法試點，按照建立框架、地方探索、效果評估、經(jīng)驗總結(jié)、制度推廣的基本路徑逐漸確立科學合理的監(jiān)察立法制度。

從實體上講，各級監(jiān)察機關立法權縱向配置試點應當尊重基本的立法權限劃分。第一，監(jiān)察機關立法權縱向配置不能違背法律保留的底線要求，凡是涉及人身自由等基本權利的限制、刑事司法程序等問題，包括國家監(jiān)委在內(nèi)的各級監(jiān)委均不得行使立法權(包括不得制定執(zhí)行性法規(guī))，但國家監(jiān)委可以制定司法性監(jiān)察解釋。(26)國家監(jiān)委具有行政和司法雙重屬性，因此理論上應當存在執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)與司法性監(jiān)察解釋的區(qū)別，參見：李龍、李一鑫《國家監(jiān)察委員會的法規(guī)制定權研究》，《河南社會科學》2019年第12期，第39頁。第二，從構(gòu)成上講，國家監(jiān)委應當通過制定監(jiān)察法規(guī)“形成一個包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實體法、監(jiān)察程序法在內(nèi)的完備的監(jiān)察法規(guī)體系”(27)李紅勃《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，《現(xiàn)代法學》2019年第5期，第38頁。，地方各級監(jiān)委的立法行為也應當包括主體法、實體法和程序法三部分。不過根據(jù)法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則(28)王貴松《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國法學》2017年第1期，第109頁。，“2019年《決定》”中所謂“根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”，不應包括國家監(jiān)委直接依據(jù)憲法制定法規(guī)，而應當解釋為只能在憲法規(guī)定的職權范圍內(nèi)根據(jù)法律制定執(zhí)行性的監(jiān)察法規(guī)。第三，監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章和其他規(guī)范性文件應當具有合理的規(guī)范密度區(qū)分。宜將省級甚或設區(qū)的市級監(jiān)委制定的規(guī)則定為監(jiān)察規(guī)章，并在不抵觸法律和監(jiān)察法規(guī)的前提下，將監(jiān)察規(guī)章限于實施和細化上級規(guī)范的具體事項，且監(jiān)察規(guī)章既不得減損公民、法人和其他組織的權利或增加其義務，也不得增加或減少自身的權力或法定職責?？h級監(jiān)察機關所制定的其他規(guī)范性文件只應涉及其內(nèi)部職責分配和工作辦法，且不能對外產(chǎn)生效力。

從過程上看，監(jiān)察機關立法權縱向配置實踐的展開應當遵循建立框架、地方探索、效果評估、經(jīng)驗總結(jié)和制度推廣的基本路徑。首先，應當在基本框架上明確界定各級監(jiān)察機關的立法權限。對于國家監(jiān)委而言，“當前的緊要任務在于明確界定監(jiān)察法規(guī)制定權限”(29)聶辛東《國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權限：三步確界與修法方略》，《政治與法律》2020年第1期，第70頁。，此外，還應通過監(jiān)察法規(guī)大體劃定地方各級監(jiān)委的權限，從而維持地方立法試點的基本秩序。其次，國家監(jiān)委也應當盡快出臺監(jiān)察法規(guī)，對監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章和其他規(guī)范性文件的制定程序和備案機制進行規(guī)范，確保自身及時掌握各級監(jiān)察機關制定規(guī)則的總體狀況。再次，通過對各級監(jiān)察機關所制定的各類規(guī)范進行匯總，及時對各級監(jiān)察機關制定規(guī)則的效果進行科學評估，特別是從法治角度總結(jié)監(jiān)察機關立法權縱向配置的經(jīng)驗和教訓，從中提煉出可復制的成功經(jīng)驗。最后，國家監(jiān)委應當向全國人大報告其所提煉的成功經(jīng)驗乃至提出相關議案，以便后者正式修改《立法法》時確立科學合理的監(jiān)察立法制度。

結(jié)語

我國國家監(jiān)察制度和監(jiān)察立法體制在當今各國憲法中是獨一無二的，國家監(jiān)察改革也沒有任何既有經(jīng)驗可以參考，因此，改革過程必須力求科學穩(wěn)妥，并及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓?！靶枰覝矢母锫窂胶透母锓椒ǎ幼⒅貜奈覈鴮嶋H出發(fā)，不斷健全我國監(jiān)察法律體系，確保國家監(jiān)察體制改革法治化建設不斷發(fā)展和完善”(30)張云霄《國家監(jiān)察體制改革法治化進程初探》，《法學雜志》2018年第5期，第35頁。。地方試點在監(jiān)察體制改革一開始就發(fā)揮了重要作用，如有學者所說：“地方紀檢監(jiān)察機關的改革探索可以成為中國未來反腐敗體制機制創(chuàng)新的重要突破口，可以采取地方探索、經(jīng)驗總結(jié)的漸進式改革路徑，為全國范圍內(nèi)各級紀檢監(jiān)察機關改革積累寶貴經(jīng)驗?！?31)過勇、宋偉《中國地方紀檢監(jiān)察機關改革模式分析》，《政治學研究》2014年第5期，第11頁。

在監(jiān)察機關立法權縱向配置方面，及時總結(jié)各方面經(jīng)驗從而保證正式制度的合理性，這是科學穩(wěn)妥推進監(jiān)察體制改革的題中應有之義。因此在監(jiān)察官法等多項監(jiān)察相關法的制定上，有學者主張“分步走”(32)劉練軍《監(jiān)察官立法三問：資格要件、制度設計與實施空間》，《浙江社會科學》2019年第3期，第57頁。的策略，筆者深以為然?！霸诟母锟耧j突進，并沖破了前期理論準備的前提下，地方監(jiān)察委必須發(fā)揮創(chuàng)造性與主動性以填充制度空白。換言之，監(jiān)察體制改革既是中央頂層設計的結(jié)果，也充斥著地方監(jiān)察委的創(chuàng)新性實踐”(33)于曉虹、楊惠《監(jiān)察體制改革視閾下的地方治理邏輯——基于地方監(jiān)察委實踐的實證分析(2016-2018)》，《治理研究》2019年第6期，第86頁。。

本文旨在為解決監(jiān)察機關立法權縱向配置問題提供思路，同時在一般意義上強調(diào)地方試點的重要性?？茖W穩(wěn)妥推進監(jiān)察體制改革必須牢記“實踐是檢驗真理的唯一標準”，而實踐總是地方性的。