重大行政決策問責(zé)的實(shí)踐難題及解決

梅 揚(yáng)

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

行政決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，對(duì)行政活動(dòng)有著重要影響。重大行政決策是行政決策中對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大影響、涉及重大公共利益的權(quán)力。重大行政決策有著非常重要的地位，是黨和政府工作的中心環(huán)節(jié)，可以發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”的杠桿和牽引作用，帶動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的整體提升。長(zhǎng)期以來，我國(guó)比較重視重大行政決策程序機(jī)制的構(gòu)建，希冀從程序方面嚴(yán)格規(guī)范重大行政決策權(quán)的運(yùn)行，以提升重大行政決策質(zhì)量。為此，各地方政府紛紛出臺(tái)重大行政決策程序規(guī)章，國(guó)務(wù)院也于2019 年5 月8 日對(duì)外頒布《重大行政決策程序暫行條例》。重大行政決策程序領(lǐng)域的法律規(guī)范體系已經(jīng)基本健全，一系列程序制度如公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等也得以確立。然而，從實(shí)踐來看，這些程序法律的實(shí)施效果并不理想，所設(shè)定的程序制度也未被嚴(yán)格遵守，“三拍式”決策、“獨(dú)斷式”決策以及“封閉式”決策等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。究其緣由，則主要在于重大行政決策問責(zé)機(jī)制的不健全，責(zé)任在決策權(quán)力規(guī)范中的關(guān)鍵角色遭到忽視，其倒逼作用沒有得到充分有效發(fā)揮。[1](p223)可以說，重大行政決策問責(zé)構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)重大行政決策法治體系的主要短板和不足。

本文即著眼于我國(guó)重大行政決策問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建和完善問題，立足既有的法律規(guī)范文本和黨內(nèi)規(guī)范性文件，考察重大行政決策的復(fù)雜性以及由此引發(fā)的問責(zé)難題，并在明晰重大行政決策問責(zé)內(nèi)在機(jī)理的基礎(chǔ)上對(duì)其機(jī)制做科學(xué)、系統(tǒng)建構(gòu)。

一、重大行政決策問責(zé)的實(shí)踐難題

重大行政決策是一個(gè)相對(duì)抽象的概念術(shù)語(yǔ)，其并非傳統(tǒng)意義上的行政法學(xué)概念，在既有的行政行為體系中處境尷尬，難以找到準(zhǔn)確定位?！靶姓▽W(xué)現(xiàn)有的概念群無法給重大行政決策提供容身之所?！盵2](p284)受此影響，我國(guó)法律對(duì)重大行政決策概念的界定大都采取“肯定列舉+否定排除”的方式，范圍包括頒布重大公共政策、制定重要規(guī)劃、決定重大建設(shè)項(xiàng)目等?？梢?，重大行政決策涉及的都是一些對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重大影響，關(guān)乎重大公共利益的決定，其是一項(xiàng)復(fù)雜的行政權(quán)力運(yùn)作，具有事項(xiàng)重大且利益廣泛、主體眾多且權(quán)責(zé)交叉、后果滯后且影響深遠(yuǎn)等特征。[3](p47)重大行政決策的這些特征給其問責(zé)帶來諸多難題。

（一）問責(zé)主體單一難有效。

就規(guī)范層面而言，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范文本和黨內(nèi)規(guī)范性文件，我國(guó)行政問責(zé)的主體大致有五類：一是人大問責(zé)，依據(jù)主要是《憲法》《人大監(jiān)督法》等。人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督各級(jí)政府及其部門的職權(quán)活動(dòng)，追究相關(guān)人員責(zé)任。人大問責(zé)主要是通過詢問、質(zhì)詢以及特定問題調(diào)查等方式展開；二是政府內(nèi)部問責(zé)，依據(jù)主要是《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《行政復(fù)議法》等。上級(jí)政府有權(quán)監(jiān)督下級(jí)政府的職權(quán)活動(dòng)，本級(jí)政府有權(quán)監(jiān)督所屬部門的職權(quán)活動(dòng)。此外，還有一些專門負(fù)責(zé)行政問責(zé)的特定行政機(jī)關(guān)；三是司法問責(zé)，依據(jù)主要是《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》等。法院有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法和不當(dāng)行為展開司法審查，并判決承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；四是政黨問責(zé)，依據(jù)主要是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等。中國(guó)共產(chǎn)黨（主要是紀(jì)委）可以對(duì)具有黨員身份的行政人員展開黨紀(jì)監(jiān)督，并追究相關(guān)黨紀(jì)責(zé)任；五是監(jiān)察問責(zé)，依據(jù)主要是《國(guó)家監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》。監(jiān)察委有權(quán)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪等情況。

就實(shí)踐層面而言，在我國(guó)長(zhǎng)期的行政問責(zé)中，隸屬于同一系統(tǒng)的政府內(nèi)部問責(zé)始終占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)地位，其他幾種問責(zé)模式要么陷入話語(yǔ)權(quán)缺失的窘境，動(dòng)力不足，要么受制于各種體制機(jī)制的障礙，效果不佳。具體而言，人大在具體問責(zé)案件中常常處于被動(dòng)地位，很少啟動(dòng)，“缺位”與“失語(yǔ)”的情形經(jīng)常發(fā)生；司法問責(zé)雖然時(shí)常進(jìn)行，但其判決執(zhí)行卻是一個(gè)老大難問題，行政訴訟判決則尤其如此；政黨問責(zé)雖然在全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代背景下動(dòng)力十足，但其對(duì)象畢竟有限，難以覆蓋到所有的行政公職人員；監(jiān)察問責(zé)才剛剛起步，無論是在問責(zé)體制機(jī)制上，還是在問責(zé)方式和問責(zé)效果上，都還有待接受實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

當(dāng)將這種一般行政權(quán)力的問責(zé)主體模式適用于重大行政決策時(shí)，其所面臨的問題就變得更加突出。因?yàn)橹卮笮姓Q策的決策機(jī)關(guān)、承辦單位以及執(zhí)行單位等主體的層級(jí)往往都比較高，重大行政決策的主要負(fù)責(zé)人也基本上都是一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。這就放大了政府內(nèi)部問責(zé)所固有的困境和難度——政府內(nèi)部問責(zé)固然具有專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)比較熟練等優(yōu)勢(shì)，但其與生俱來的缺陷也十分突出。行政系統(tǒng)內(nèi)部所固有的權(quán)力鏈條關(guān)系導(dǎo)致其在具體實(shí)施過程中會(huì)面臨諸多體制性、機(jī)制性障礙，繼而造就出“大責(zé)小究，小責(zé)不究”的官場(chǎng)哲學(xué)，行政問責(zé)也就容易流于形式。此外，重大行政決策涉及的事項(xiàng)一般都非常重大，且關(guān)涉的利益主體極為廣泛。從目前各地立法的列舉來看，其行為類型表現(xiàn)多樣，大都是一些抽象行政行為。在這種情況下，作為一種被動(dòng)問責(zé)機(jī)制，重大行政決策的司法問責(zé)就會(huì)面臨著“訴訟主體資格”和“訴訟受案范圍”兩個(gè)方面上的限制，難以啟動(dòng)。[4](p82)

（二）問責(zé)緣由混亂難公正。

在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)力的行使通常會(huì)涉及合法性與合理性兩個(gè)基本問題，在行政權(quán)力的動(dòng)力系統(tǒng)中形成了齒合緊密的結(jié)構(gòu)。前者解決的是行政權(quán)力的行使是否有效的問題，后者則解決的是行政權(quán)力的行使是否適當(dāng)?shù)膯栴}。[5](p25)因此，對(duì)于一般行政權(quán)力而言，“違法”和“不當(dāng)”構(gòu)成其行政問責(zé)的兩個(gè)基本緣由，只要行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政權(quán)力的過程中存在違法或不當(dāng)情形，就應(yīng)啟動(dòng)行政問責(zé)。從目前我國(guó)《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等法律的規(guī)定來看，在有關(guān)行政權(quán)力的審查上，也基本上都采取了“違法”和“不當(dāng)”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)將這種一般行政權(quán)力的問責(zé)緣由類型適用于重大行政決策時(shí)，其爭(zhēng)議便隨之而來。因?yàn)橹卮笮姓Q策涉及的事項(xiàng)比較復(fù)雜，且后果具有滯后性，影響較為深遠(yuǎn)，各地對(duì)其性質(zhì)認(rèn)知不一，在問責(zé)緣由的立法設(shè)置上也就出現(xiàn)分歧。有的地方立法認(rèn)為重大行政決策是一項(xiàng)特殊的行政權(quán)力，自由裁量權(quán)極為重要，對(duì)此應(yīng)給予適當(dāng)尊重，只有決策主體存在“行為違法”時(shí)方可問責(zé)；有的地方立法認(rèn)為重大行政決策也是行政權(quán)力的一種，也應(yīng)施以同樣的規(guī)制，采用“違法問責(zé)”和“不當(dāng)問責(zé)”兩種基本緣由；有的地方立法則認(rèn)為重大行政決策的影響著實(shí)太大，應(yīng)當(dāng)采用“結(jié)果問責(zé)”的緣由，即只要重大行政決策造成了嚴(yán)重后果，不管決策主體的行為如何，都必須啟動(dòng)問責(zé)，追究其責(zé)任。此外，在國(guó)務(wù)院最新頒布的《重大行政決策程序暫行條例》中，有關(guān)責(zé)任的條款僅有4條，其在重大行政決策問責(zé)緣由的設(shè)置上采用了“違法問責(zé)”和“不作為問責(zé)”兩種，這其中“不作為問責(zé)”還必須同時(shí)造成嚴(yán)重后果。從實(shí)踐層面來看，自2003年的“非典疫情”開啟我國(guó)探索構(gòu)建重大行政決策問責(zé)機(jī)制的歷程以來，各地采取的問責(zé)緣由差異很大，較為混亂（如表1）。這導(dǎo)致重大行政決策問責(zé)容易出現(xiàn)不公，有時(shí)甚至是幾年前與幾年后兩個(gè)情節(jié)相似的決策事例，因?yàn)閲?guó)家法律的變動(dòng)、社會(huì)輿論的影響以及工作人員對(duì)問責(zé)緣由理解的變化，出現(xiàn)了“同案不同責(zé)”的現(xiàn)象。

（三）問責(zé)對(duì)象多樣難確定。

行政問責(zé)的目的主要是為了倒逼行政權(quán)力的依法、合理行使。實(shí)現(xiàn)這一目的的關(guān)鍵在于“權(quán)責(zé)一致”，即行政人員所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其被賦予的權(quán)力保持一致，既不能權(quán)大責(zé)小，更不能權(quán)小責(zé)大，否則行政問責(zé)都將難以發(fā)揮其預(yù)設(shè)功能，甚至還會(huì)產(chǎn)生一些非常嚴(yán)重的負(fù)面后果，致使行政生態(tài)遭到破壞。[6](p36)對(duì)于一般行政權(quán)力而言，其運(yùn)作過程較為簡(jiǎn)單，主體也比較單一，各主體之間的權(quán)責(zé)邊界基本清晰。對(duì)其展開行政問責(zé)，查明權(quán)力主體并找準(zhǔn)問責(zé)對(duì)象的難度并不大。

重大行政決策則不同，其過程較長(zhǎng)，包括決策方案的起草、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、決定、執(zhí)行以及實(shí)施后評(píng)估和調(diào)整等多個(gè)階段。在這個(gè)長(zhǎng)期的過程中，參與主體眾多，包括但不限于黨委、決策機(jī)關(guān)、決策承辦單位、決策執(zhí)行單位、專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)或?qū)＜摇L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織、社會(huì)公眾等。這些主體之間要么權(quán)責(zé)劃分不夠清晰，如黨委和政府之間、決策機(jī)關(guān)和決策承辦單位之間，要么權(quán)責(zé)存在交叉，如決策機(jī)關(guān)與決策執(zhí)行單位之間，決策機(jī)關(guān)與專家團(tuán)隊(duì)或社會(huì)公眾之間，繼而導(dǎo)致重大行政決策問責(zé)的潛在對(duì)象頗多，稍有不慎就會(huì)走向錯(cuò)位，出現(xiàn)以黨委決策掩蓋政府責(zé)任、以集體決策掩蓋首長(zhǎng)責(zé)任、以執(zhí)行者責(zé)任掩蓋決定者責(zé)任、以參與者責(zé)任掩蓋負(fù)責(zé)者責(zé)任乃至各種“替罪羊”的現(xiàn)象，最終也就無法形成問責(zé)鏈條的閉合循環(huán)，重大行政決策問責(zé)的倒逼和預(yù)防作用遭到虛置。

除此之外，重大行政決策的后果還具有滯后性，往往需要經(jīng)過很長(zhǎng)一段時(shí)間才能全部顯現(xiàn)。這給決策主體違法決策、逃避責(zé)任提供了空間。實(shí)踐中，有些決策主體不依法律規(guī)定決策，不按客觀規(guī)律決策，不聽社會(huì)民意決策，盲目追求政績(jī)工程。短期內(nèi)該重大行政決策的正面效應(yīng)可能確實(shí)比較“突出”，決策主體甚至還因“有魄力、有能力”升遷。但當(dāng)過了一段時(shí)間重大行政決策的負(fù)面效應(yīng)開始顯現(xiàn)時(shí)，決策主體卻早已調(diào)離，其責(zé)任追究也就“束之高閣”。有時(shí)候甚至還會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，一旦發(fā)覺失誤的苗頭，決策者玩起“金蟬脫殼”的伎倆，直接離職或退休，而過往法律對(duì)此卻無能為力！[7](p173)比如，深圳市曾出臺(tái)《深圳市行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，該辦法做過如下規(guī)定：對(duì)于違法人員的責(zé)任追究，如果在處理決定前已經(jīng)調(diào)離到新單位的，只能向新單位提出處理建議。可事實(shí)情況是，新單位一般既無動(dòng)力事實(shí)上也不方便對(duì)某官員的過去行為進(jìn)行責(zé)任追究。

表1 2003年以來我國(guó)五起比較典型的重大行政問責(zé)事件梳理

（四）問責(zé)形式復(fù)雜難理清。

行政問責(zé)的最終結(jié)果是問責(zé)對(duì)象承擔(dān)一定的責(zé)任，這種責(zé)任通常代表一種否定性的評(píng)價(jià)或者后果。對(duì)于一般行政權(quán)力而言，其責(zé)任形式比較簡(jiǎn)單，基本上局限于一些行政責(zé)任也即行政法律責(zé)任。依據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第6 條的規(guī)定，行政法律責(zé)任的具體類型主要有警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除六種。如果一般行政權(quán)力的行使主體同時(shí)還具有黨員身份，他還可能承擔(dān)一些黨紀(jì)責(zé)任。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第8條的規(guī)定，黨紀(jì)責(zé)任的具體類型主要有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種。

重大行政決策則不同，其主體眾多，且身份和地位不一。其中，既有一些政府或部門的領(lǐng)導(dǎo)者和主要負(fù)責(zé)人，他們大都是由民意代表機(jī)構(gòu)選舉或任命產(chǎn)生，也有一些以民事主體身份參與的主體，如論證專家、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織等，他們大都是通過民事協(xié)議的方式參與。重大行政決策主體身份的多樣性決定了其責(zé)任形式的復(fù)雜性，實(shí)踐中可能出現(xiàn)賠禮道歉、自我批評(píng)、質(zhì)詢、彈劾、罷免、責(zé)令辭職、引咎辭職、黨內(nèi)警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍、警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除公職、國(guó)家賠償、民事賠償、刑罰等。這些責(zé)任形式雖在性質(zhì)上存在本質(zhì)差異，但在外在表現(xiàn)上展現(xiàn)出極大的相似性，容易被混同使用。

二、重大行政決策問責(zé)的內(nèi)在機(jī)理

重大行政決策的復(fù)雜性加劇了對(duì)其問責(zé)的難度，給其問責(zé)造成諸多現(xiàn)實(shí)難題。鑒于此，開展重大行政決策問責(zé)研究和實(shí)踐，必須充分挖掘和分析其所特有的內(nèi)在機(jī)理，而不能簡(jiǎn)單地、盲目地照搬一般行政權(quán)力問責(zé)的理念、視角和規(guī)則。

（一）價(jià)值理念：懲處與激勵(lì)并舉。

重大行政決策涉及的是一些重大復(fù)雜事項(xiàng)，其中隱含著很多對(duì)社會(huì)未來情勢(shì)發(fā)展的主觀判斷。因此，重大行政決策的做出除了對(duì)依法運(yùn)行有著嚴(yán)格的要求外，對(duì)決策主體的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)也有著極高的需求，以調(diào)和抽象的法律規(guī)范與復(fù)雜的決策事務(wù)之間的關(guān)系，提升重大行政決策質(zhì)量。重大行政決策的這種特征決定了自由裁量權(quán)在其做出過程中的重要性，甚至可以說重大行政決策本身就是一種高度裁量性的行政權(quán)力?！白杂刹昧繖?quán)是重大行政決策的核心所在，缺乏這種自由裁量權(quán)的存在，重大行政決策就根本不會(huì)有賴以產(chǎn)生的土壤?！盵8](p59)在此背景下，對(duì)重大行政決策這一特殊的行政權(quán)力展開行政問責(zé)必須樹立“懲處與激勵(lì)并舉”的價(jià)值理念，在對(duì)決策主體施以嚴(yán)格責(zé)任規(guī)制以倒逼重大行政決策權(quán)依法行使的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)表達(dá)對(duì)決策主體主觀能動(dòng)性的一定尊重，適度容錯(cuò)免責(zé)或減責(zé)，以最大限度激發(fā)其在經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)，確保重大行政決策權(quán)的合理行使。

（二）觀察視角：靜態(tài)與動(dòng)態(tài)結(jié)合。

重大行政決策的做出是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，大致需要經(jīng)歷決策方案的起草、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、決定、執(zhí)行以及實(shí)施后評(píng)估和調(diào)整等多個(gè)階段。在這個(gè)過程中，重大行政決策并不是單純的一個(gè)行政行為，而是由若干彼此獨(dú)立但又相互聯(lián)系的具體行政行為和抽象行政行為相耦合的組合體。[9](p82)各個(gè)行政行為之間存在法定的先后關(guān)系，容易發(fā)生違法性繼承。有時(shí)，甚至是在決策方案起草階段發(fā)生的一個(gè)錯(cuò)誤會(huì)引發(fā)后續(xù)一系列行為的連鎖失誤。因此，對(duì)重大行政決策這一特殊的行政權(quán)力展開行政問責(zé)必須采取“靜態(tài)與動(dòng)態(tài)結(jié)合”的視角，即如果在重大行政決策過程的某個(gè)階段發(fā)現(xiàn)問題，那么絕不能僅僅局限于此，只作靜態(tài)觀察和局部考察，而是應(yīng)當(dāng)采取一種動(dòng)態(tài)的視角，展開嚴(yán)格的責(zé)任倒查，由下及上、由后及前，進(jìn)行全過程追溯，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任主體的全面覆蓋和精準(zhǔn)覆蓋。“‘行政過程論’范式之下的行政決策責(zé)任的內(nèi)容表現(xiàn)出了鮮明的階段性與過程性的特征，囊括了對(duì)行政決策行為全過程的監(jiān)督?！盵10](p18)比如，對(duì)于某一項(xiàng)重大行政決策，如果在決策方案做出后的執(zhí)行階段中出現(xiàn)了問題，那么絕不能僅僅聚焦于此階段決策方案執(zhí)行者的行為和責(zé)任，相反，早期的決策方案起草者和審查者等一系列主體的行為和責(zé)任也應(yīng)當(dāng)被納入觀察視野，以避免出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”。

（三）規(guī)則設(shè)置：一般與特殊兼顧。

重大行政決策的后果具有滯后性，往往需要經(jīng)過很長(zhǎng)一段時(shí)間才能全部顯現(xiàn)。有時(shí)一個(gè)錯(cuò)誤的決策方案，其后果在數(shù)年后才開始慢慢顯現(xiàn)。故此，對(duì)重大行政決策這一特殊的行政權(quán)力展開問責(zé)必須實(shí)行“一般與特殊兼顧”的規(guī)則設(shè)置，即在正常情況下，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守一般行政權(quán)力問責(zé)的運(yùn)行規(guī)則，但在有些情況下，為了更好地發(fā)揮問責(zé)實(shí)效，也需要設(shè)立一些特殊的運(yùn)行規(guī)則，這其中尤以“終身責(zé)任追究”最具代表性——如果政府主要負(fù)責(zé)人在重大行政決策過程中的違法行為造成了非常嚴(yán)重的后果和損失，那么可以適當(dāng)突破一般行政權(quán)力問責(zé)的時(shí)效限制，對(duì)其實(shí)行終身責(zé)任追究，以凸顯該行為的嚴(yán)重性和可責(zé)性，建構(gòu)更加嚴(yán)密的問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，將其繩之以法。“行政決策終身責(zé)任追究否定了行政法中的傳統(tǒng)理論認(rèn)知，承擔(dān)行政職能的組織或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的職位和職務(wù)終身負(fù)責(zé)。從這個(gè)角度講，行政決策終身責(zé)任追究為我國(guó)傳統(tǒng)的行政法理念注入新的精神和活力?！盵11](p120)

三、重大行政決策問責(zé)機(jī)制的框架建構(gòu)

一項(xiàng)法律機(jī)制的構(gòu)建需要明晰其基礎(chǔ)框架。就重大行政決策問責(zé)機(jī)制而言，其基礎(chǔ)框架大致包括問責(zé)主體、問責(zé)緣由、問責(zé)對(duì)象以及問責(zé)形式四個(gè)部分。下文則是基于重大行政決策的復(fù)雜性及其問責(zé)的內(nèi)在機(jī)理，就這幾方面的基礎(chǔ)框架問題展開簡(jiǎn)要的勾勒分析，以構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)的重大行政決策問責(zé)機(jī)制。

（一）搭建多元合作的問責(zé)體系。

現(xiàn)代意義上的問責(zé)緣起于西方，在西方學(xué)者看來，問責(zé)是選舉政治的產(chǎn)物，是為了解決官僚制與民主制之間持續(xù)緊張的關(guān)系，問責(zé)必須在此框架內(nèi)展開。[12](p148)因此，西方國(guó)家的問責(zé)一般都是以異體問責(zé)為主，代議機(jī)關(guān)參與甚多。重大行政決策作為行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，由于關(guān)乎重大公共利益，且主體層級(jí)較高，代議機(jī)關(guān)更是在問責(zé)中占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位?！肮矙C(jī)構(gòu)的所有決策權(quán)大都源于議會(huì)，理所當(dāng)然立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有質(zhì)詢、彈劾、不信任票、特別調(diào)查、議會(huì)監(jiān)察專員等多種監(jiān)督途徑，并且在追究行政決策的政治責(zé)任方面居于主導(dǎo)地位?！盵13](p34)然而，這并不意味著西方國(guó)家就完全排斥行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)，只是相較于代議機(jī)關(guān)的異體問責(zé)而言，其無論是在參與的頻率上，還是參與的效果上，都無法比擬。在英國(guó)，同體問責(zé)主要有一般性問責(zé)和專門機(jī)構(gòu)問責(zé)兩種。前者是上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府的問責(zé)，后者比較具有代表性的如諾蘭公職道德規(guī)范委員會(huì)、反貪污詐騙局等。在法國(guó)，同體問責(zé)也主要有層級(jí)問責(zé)和專門機(jī)構(gòu)問責(zé)兩種。這些國(guó)家的同體問責(zé)都具有一個(gè)顯著特征，即同體問責(zé)機(jī)構(gòu)雖在組織上隸屬于政府部門，但其級(jí)別一般高于部門內(nèi)的其他司局，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和專業(yè)性。

就我國(guó)重大行政決策問責(zé)主體而言，應(yīng)當(dāng)從如下三個(gè)方面加以完善，以搭建一個(gè)多元合作的問責(zé)體系：一是提升同體問責(zé)的專門化程度。由于我國(guó)特殊的憲制體制以及行政實(shí)際，同體問責(zé)仍需在重大行政決策問責(zé)中發(fā)揮重要作用，改革的方向主要是采取措施提升其專門化程度，以盡可能降低決策系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力鏈條關(guān)系對(duì)其造成的影響。比如，可以在地市級(jí)以上政府設(shè)立專門的監(jiān)督科室或指定特定監(jiān)督人員負(fù)責(zé)處理此類事務(wù)，并且他們的地位應(yīng)當(dāng)高于其他業(yè)務(wù)部門及其人員。除此之外，還可以推進(jìn)行政復(fù)議制度改革，摒除不合時(shí)宜的“非司法化”觀念，在各級(jí)政府層面設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)，逐步擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍，適時(shí)將一些重大行政決策行為納入；二是激活人大、司法等異體問責(zé)。對(duì)于人大而言，可以逐步增加專職代表的比例，減少“行政官員”人數(shù)，保障人大問責(zé)的“異體”屬性。同時(shí)，還需盡快出臺(tái)人大監(jiān)督程序方面的立法，切實(shí)保障人大問責(zé)的運(yùn)行。對(duì)于司法問責(zé)而言，可以嘗試創(chuàng)建重大行政決策公益訴訟制度，賦予人民檢察院對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域的重大行政決策提起行政公益訴訟的權(quán)力，以破除重大行政決策司法問責(zé)在訴訟主體和訴訟范圍上的制度障礙；三是加強(qiáng)同體問責(zé)和異體問責(zé)之間的銜接。同體問責(zé)和異體問責(zé)各具優(yōu)缺，兩者并行不悖。為提升重大行政決策問責(zé)的協(xié)同效應(yīng)，增強(qiáng)其問責(zé)實(shí)效，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各問責(zé)主體之間的銜接，強(qiáng)化問責(zé)合作。比如，人大、行政機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)等在對(duì)決策主體開展行政問責(zé)時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)他們存在一些涉嫌違法犯罪的行為，則應(yīng)及時(shí)移交給司法機(jī)關(guān)處理。

（二）確立寬嚴(yán)相濟(jì)的問責(zé)緣由。

鑒于自由裁量權(quán)在重大行政決策中的重要性，重大行政決策問責(zé)應(yīng)當(dāng)主要采取“行為違法”的問責(zé)緣由，“行為不當(dāng)”則應(yīng)審慎問責(zé)，適度容錯(cuò)減責(zé)或免責(zé)，以充分調(diào)動(dòng)決策主體的主觀能動(dòng)性，激發(fā)其在專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)，提升重大行政決策的質(zhì)量。決策主體行為違法的表現(xiàn)形式有很多，如決策主體超越職權(quán)、濫用職權(quán)，決策主體適用法律法規(guī)規(guī)章錯(cuò)誤，決策主體違反法定程序，等等。比如，此次“新冠肺炎疫情”預(yù)警是一個(gè)高度專業(yè)化的應(yīng)急事項(xiàng)，它需要決策主體憑借自身經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)綜合考慮多種因素迅速做出決策。這本身就意味著一種不確定，不可避免地會(huì)存有一定風(fēng)險(xiǎn)。因此，只要決策主體在疫情預(yù)警決策過程中不存在明顯的違法行為，如沒有履行《傳染病防治法》明確規(guī)定的上報(bào)程序，沒有咨詢和聽取相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姷?，就不?yīng)對(duì)其展開嚴(yán)肅問責(zé)。

實(shí)踐中，還有一種決策行為形態(tài)非常特殊，如不給予嚴(yán)格規(guī)制，也會(huì)帶來嚴(yán)重后果。這種行為就是決策不作為。現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在很多這樣的官員，他們不求有功，只求無過，遇事甘做“太平官”，但由于沒有具體的外在行為形態(tài)，法律很難追究其責(zé)任。在重大行政決策領(lǐng)域也存在類似情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)決策卻久拖不決，最終貽誤時(shí)機(jī)，造成嚴(yán)重后果。對(duì)此，需要強(qiáng)調(diào)的是，不作為也是一種違法，是違法的一種特殊形態(tài)，它違反了法律所設(shè)定的“作為義務(wù)”，在“能夠作為”的前提下而“沒有作為”，[14](p64)因此也應(yīng)當(dāng)問責(zé)。如果這種不作為造成了嚴(yán)重后果，還可以實(shí)行終身追責(zé)，因?yàn)椤跋鄬?duì)于作為狀態(tài)的決策，決策不作為的后果往往更難顯現(xiàn)，如果不能對(duì)其進(jìn)行終身追責(zé)，將難以實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究”。[15](p131)

（三）遵行權(quán)責(zé)一致的問責(zé)對(duì)象。

問責(zé)對(duì)象是重大行政決策問責(zé)機(jī)制要素中最為關(guān)鍵的一個(gè)，它是檢驗(yàn)該項(xiàng)機(jī)制的價(jià)值功能是否得到真正發(fā)揮的重要標(biāo)尺。為貫徹落實(shí)“權(quán)責(zé)一致”這一基本原則，重大行政決策問責(zé)必須厘清和處理好以下三對(duì)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系：

其一，黨委與政府。政黨政治在當(dāng)今世界已成蔚然之勢(shì)，處理好黨政關(guān)系是各國(guó)政治生活中的一件頭等大事。[16](p220)這一點(diǎn)在社會(huì)主義中國(guó)尤為突出，黨與政府既是政治生活中一對(duì)最重要、最具影響力的關(guān)系，也是一對(duì)最復(fù)雜、最難處理的關(guān)系。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，不僅一級(jí)政府設(shè)立同級(jí)黨委，而且各個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部也設(shè)立黨組。從我國(guó)憲制實(shí)踐來看，在政府活動(dòng)中，黨主要發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)和方向指引的作用，政府主要發(fā)揮著執(zhí)行的作用，兩者構(gòu)成一種“政”與“治”的關(guān)系。[17](p7)這一原則之于重大行政決策，意味著各級(jí)黨委或黨組會(huì)在重大行政決策過程中扮演非常重要的角色。從立法層面來看，《重大行政決策程序暫行條例》第4條明確規(guī)定：“重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程。”從實(shí)踐層面來看，考察當(dāng)代中國(guó)的決策過程，中國(guó)共產(chǎn)黨是決策體制中的核心主體。[18](p103)故此，在重大行政決策問責(zé)過程中，要將黨與政府都置于觀察范圍，嚴(yán)格根據(jù)黨在重大行政決策失誤中的實(shí)際角色和作用進(jìn)行黨紀(jì)問責(zé)，如果觸犯國(guó)法，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

其二，集體與首長(zhǎng)。集體與首長(zhǎng)的關(guān)系主要發(fā)生在重大行政決策方案做出階段，即集體討論決定制度。這一制度是民主集中制原則在重大行政決策領(lǐng)域中的具體適用。民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨章程第4條和憲法第3條分別規(guī)定的黨的根本組織原則和國(guó)家機(jī)構(gòu)原則，是民主基礎(chǔ)上集中，集中指導(dǎo)下的民主。民主主要是為了輔助集中，必須在集中的指導(dǎo)下展開，以防止相互掣肘，促使各類主體增進(jìn)協(xié)調(diào)，形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力。[19](p66)從《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定來看，重大行政決策集體討論決定制度也是如此，其并非意味著由集體做出決定，相反集體只是提供一種意見參考。對(duì)于集體中的多數(shù)意見，行政首長(zhǎng)一般都應(yīng)當(dāng)聽取并在此基礎(chǔ)上做出決定，但行政首長(zhǎng)也可以不遵循多數(shù)意見做出決定，只是必須說明理由。如此，一旦決策出現(xiàn)問題，行政首長(zhǎng)需要承擔(dān)主要責(zé)任，在會(huì)議上持相同意見者承擔(dān)連帶責(zé)任，記錄在案的不同意見者則可予以免責(zé)。

其三，決定者與執(zhí)行者。決定者和執(zhí)行者的權(quán)力分工其實(shí)非常明確，前者主要負(fù)責(zé)方案的制定，后者則主要負(fù)責(zé)方案的執(zhí)行。只是由于受到重大行政決策過程的長(zhǎng)期性以及后果的滯后性等特征的影響，兩者之間的責(zé)任承擔(dān)容易混淆，繼而出現(xiàn)“替罪羊”“漏網(wǎng)魚”等現(xiàn)象。有時(shí)候，決定者的行為錯(cuò)誤導(dǎo)致決策方案本身出現(xiàn)了問題，但當(dāng)時(shí)可能并沒有被人們發(fā)現(xiàn)，過了很長(zhǎng)一段時(shí)間后，其負(fù)面后果開始在決策方案執(zhí)行階段顯現(xiàn)出來。對(duì)此，人們本能地就會(huì)將此后果歸咎于執(zhí)行者，執(zhí)行者成了第一責(zé)任人。針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的責(zé)任倒查機(jī)制，形成嚴(yán)密的責(zé)任追溯網(wǎng)絡(luò)，查舊賬、對(duì)老賬、算細(xì)賬，準(zhǔn)確查明責(zé)任主體。

（四）形成功能有序的問責(zé)形式。

重大行政決策的問責(zé)形式雖然復(fù)雜多樣，實(shí)踐適用較為混亂，但依據(jù)性質(zhì)的不同還是可以將其劃分為法律責(zé)任、道德責(zé)任、政治責(zé)任以及黨紀(jì)責(zé)任四類，它們分別發(fā)揮著不同的價(jià)值功能。考慮到?jīng)Q策主體有時(shí)會(huì)同時(shí)兼具多重身份，發(fā)生責(zé)任競(jìng)合，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹和遵循不可替代規(guī)則，做好四種責(zé)任之間的銜接。

其一，法律責(zé)任。法律責(zé)任是指決策主體因其行為違反法律而承擔(dān)一種否定性法律后果。在法治國(guó)家，任何人違反法律都須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員也不例外。法律責(zé)任是以國(guó)家強(qiáng)制力為依托的，是一種最為常見的責(zé)任?；谒`反的法律性質(zhì)的不同，可以將決策主體的法律責(zé)任劃分為三種，即刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任以及民事法律責(zé)任。其中，行政責(zé)任又包括外部行政法律責(zé)任和內(nèi)部行政法律責(zé)任兩類；民事法律責(zé)任是指在國(guó)家賠償案件中的行政內(nèi)部追償責(zé)任；刑事法律責(zé)任是指決策主體因涉嫌犯罪而承擔(dān)的一種刑事制裁。

其二，道德責(zé)任。道德責(zé)任是指決策主體因其違法行為同時(shí)違背了社會(huì)道德規(guī)范，有損善良風(fēng)俗而承擔(dān)的一種責(zé)任，其本質(zhì)上是一種行政倫理責(zé)任，如公開道歉、自我批評(píng)、引咎辭職等。道德責(zé)任是一種非強(qiáng)制性的責(zé)任，它主要依靠于決策主體的內(nèi)心自覺，當(dāng)然社會(huì)大眾的輿論監(jiān)督和道德評(píng)價(jià)也非常重要。[20](p61)

其三，政治責(zé)任。政治責(zé)任是指決策主要領(lǐng)導(dǎo)人員或負(fù)責(zé)人因其違法行為同時(shí)違背人民意志或社會(huì)公共利益而承擔(dān)的一種責(zé)任，如質(zhì)詢、彈劾、罷免等。政治責(zé)任與代議制民主有著天然關(guān)聯(lián)，代議制民主蘊(yùn)含著公共權(quán)力在人民和政府之間存在委托與被委托關(guān)系的價(jià)值理念，構(gòu)成政治責(zé)任產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)。政治責(zé)任的功能主要是為了適當(dāng)權(quán)衡民意，回應(yīng)社會(huì)輿論的壓力，因此政治責(zé)任一般主要針對(duì)的是由人大任命的各級(jí)政府官員，問責(zé)主體是各級(jí)人大及其常委會(huì)。

其四，黨紀(jì)責(zé)任。黨紀(jì)責(zé)任是指具有黨員身份的決策主體因違反該黨的紀(jì)律規(guī)范而承擔(dān)的一種責(zé)任，典型的如警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等。在國(guó)外，多數(shù)實(shí)行政黨輪流執(zhí)政的體制，政黨和政府分開，黨紀(jì)責(zé)任通常只在政黨內(nèi)部進(jìn)行即可，其對(duì)政府行為不會(huì)產(chǎn)生太大影響。我國(guó)則不同，中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)居于領(lǐng)導(dǎo)地位，行政人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員通常兼具黨政人員雙重身份，他們因違反法律規(guī)范而承擔(dān)法律責(zé)任的行為通常也會(huì)與黨的紀(jì)律條例相悖，黨紀(jì)責(zé)任與法律責(zé)任密切關(guān)聯(lián)。黨紀(jì)責(zé)任可以為法律責(zé)任的承擔(dān)提供模范與指引作用。

四、余論：相關(guān)配套制度的跟進(jìn)

問責(zé)是重大行政決策的事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，除其機(jī)制本身的健全外，還必須與重大行政決策的事前環(huán)節(jié)、事中環(huán)節(jié)的一些制度設(shè)計(jì)銜接有序，唯此才可能真正發(fā)揮實(shí)效。就此而言，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建重大行政決策過程記錄制度和重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度兩項(xiàng)配套制度，為重大行政決策問責(zé)的實(shí)施提供信息支撐和保障。

其一，創(chuàng)建重大行政決策過程記錄制度。重大行政決策主體眾多，各主體之間權(quán)責(zé)交叉，其問責(zé)的有效性在很大程度上取決于信息的客觀與全面。這就需要?jiǎng)?chuàng)建重大行政決策過程記錄制度，客觀、全面記錄決策過程中的各項(xiàng)信息，確保決策過程“風(fēng)過留聲、雁過留痕”，解決重大行政決策問責(zé)中證據(jù)固定難的問題。

其二，創(chuàng)建重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度。重大行政決策過程漫長(zhǎng)，容易受環(huán)境變化影響，一個(gè)正確的決策也可能在執(zhí)行后出現(xiàn)偏差，其問責(zé)的啟動(dòng)與有效實(shí)施依賴于信息的及時(shí)與真實(shí)。這就需要?jiǎng)?chuàng)建重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度，及時(shí)、準(zhǔn)確分析決策過程中的各項(xiàng)信息，通過科學(xué)的指標(biāo)和方法評(píng)估決策主體是否存在違法行為，行為是否造成后果以及行為與后果之間是否具有因果關(guān)系等。

總之，依法行政是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，法治政府是法治中國(guó)建設(shè)的重要組成部分。重大行政決策問責(zé)機(jī)制的科學(xué)、系統(tǒng)構(gòu)建有助于補(bǔ)齊當(dāng)前我國(guó)重大行政決策法治體系的短板，繼而倒逼重大行政決策權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，發(fā)揮其“以點(diǎn)帶面”的杠桿和牽引作用，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的整體提升。