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    《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》全解析

    2020-02-26 08:44:24張怡
    中國醫(yī)院院長 2020年23期
    關(guān)鍵詞:健康權(quán)醫(yī)療衛(wèi)生公民

    文/張怡

    《衛(wèi)健法》從基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法律制度、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)法律制度、衛(wèi)生職業(yè)法律制度、藥品保障法律制度和綜合監(jiān)管法律制度等方面對(duì)我國衛(wèi)生健康法律體系進(jìn)行了系統(tǒng)全面的制度設(shè)計(jì)。

    2019年12月28日,十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》(以下簡稱《衛(wèi)健法》),并已于2020年6月1日正式施行?!缎l(wèi)健法》的出臺(tái),是我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域一項(xiàng)重大制度建設(shè)成果,為持續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,全面實(shí)施“健康中國”戰(zhàn)略,加快建立中國特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。本文將簡要介紹這部法律的立法進(jìn)程、立法目的、立法意義以及主要亮點(diǎn)。

    《衛(wèi)健法》的立法歷程

    《衛(wèi)健法》的頒布?xì)v經(jīng)20多年的醞釀?;仡櫋缎l(wèi)健法》的立法進(jìn)程,這一立法項(xiàng)目四次列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃,并歷經(jīng)四次常委會(huì)審議。在此期間,這部法律的立法思路、法律名稱以及適用范圍等都發(fā)生了較大改變。

    早在1996年,國務(wù)院法制局就將“初級(jí)衛(wèi)生保健法”列入了立法規(guī)劃,想通過立法落實(shí)1978年《阿拉木圖宣言》中提出的初級(jí)醫(yī)療保障。2003年,第十屆全國人大常委會(huì)將“初級(jí)衛(wèi)生保健法”列入立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目,并明確由國務(wù)院提請(qǐng)審議??紤]到“初級(jí)”一詞無法體現(xiàn)該法作為衛(wèi)生健康領(lǐng)域基本法的定位,2008年十一屆全國人大常委會(huì)將該法更名為“基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法”,并納入立法規(guī)劃。十二屆全國人大常委會(huì)進(jìn)一步將該法的名稱調(diào)整為“基本醫(yī)療衛(wèi)生法”。2014年12月30日,全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)召開《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》起草工作機(jī)構(gòu)第一次全體會(huì)議暨《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》起草工作啟動(dòng)儀式,標(biāo)志著該法正式進(jìn)入立法程序。2016年8月,習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會(huì)上發(fā)表重要講話,提出“將健康融入所有政策”的理念,并強(qiáng)調(diào)要“把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位”。同月,中共中央政治局審議通過了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》。黨中央、國務(wù)院對(duì)“健康中國”建設(shè)的全面部署為我國衛(wèi)生健康工作指明了方向,也對(duì)立法工作提出了新的要求。為了適應(yīng)新形勢對(duì)立法的新要求,全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)再次將該法的名稱調(diào)整為《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》,并增加了健康促進(jìn)的相關(guān)內(nèi)容。2017年12月27日,《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》提請(qǐng)第十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議。教科文衛(wèi)委員會(huì)主任柳斌杰在向全國人大常委會(huì)提交的起草說明中將該法稱為“衛(wèi)生與健康領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律”。

    圖1 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》修訂

    《衛(wèi)健法(草案)》引起了法學(xué)界、醫(yī)學(xué)界、公共衛(wèi)生學(xué)界等領(lǐng)域?qū)<业臒崃矣懻?。草案審議修改過程中,全國人大憲法法律委、法工委進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。此外,全國人大網(wǎng)三次公布草案,廣泛征求社會(huì)各界意見。在此期間,社會(huì)公眾積極參與并發(fā)表了意見,據(jù)統(tǒng)計(jì)共有37419位網(wǎng)民提出了71418條意見。

    在綜合全國人大常委會(huì)的審議意見和各方面意見 的基礎(chǔ)上,全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)對(duì)《衛(wèi)健法(草案)》的篇章結(jié)構(gòu)和主要制度都作出了較大幅度的修改。最終,2019年12月28日十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議正式審議通過了《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》。

    《衛(wèi)健法》的立法目的

    2009年3月17日,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》,我國新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革由此起步?!兑庖姟反_立了“建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度,為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”的總體目標(biāo),并提出要“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系,形成四位一體的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”。此后的十年中,我國相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的實(shí)施意見》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》等一系列政策文件,各級(jí)政府積極履責(zé)、穩(wěn)步推進(jìn)醫(yī)改各項(xiàng)工作,使我國的衛(wèi)生健康事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。

    在肯定過去10年醫(yī)改成績的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到,當(dāng)前我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域還存在很多亟待解決的問題。例如,我國衛(wèi)生資源總量不足、分布不均,整體機(jī)制運(yùn)行效率低下,基層服務(wù)能力薄弱,城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。另一方面,我國正面臨著人民健康需求日益增長、人口老齡化進(jìn)程加快以及疾病譜變化、生態(tài)環(huán)境和生活方式變化等一系列新問題,深化醫(yī)改任務(wù)愈發(fā)艱巨。

    制定衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法旨在通過立法保障公民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),明確政府建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的責(zé)任,以法律的形式將醫(yī)改的成熟經(jīng)驗(yàn)加以鞏固,推動(dòng)我國醫(yī)改由框架設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向制度建設(shè),以立法引領(lǐng)和深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革,加強(qiáng)對(duì)人民健康的制度保障。

    圖2 《衛(wèi)健法》明確醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性

    《衛(wèi)健法》的立法意義

    法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路,而立法則是法治的前提和基礎(chǔ)。我國《憲法》第四十五條規(guī)定,“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。同時(shí),憲法第二十一和三十三條還分別規(guī)定了“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”“保護(hù)人民健康”“增強(qiáng)人民體質(zhì)”和“國家尊重和保障人權(quán)”。除憲法外,我國在過去的幾十年中相繼出臺(tái)了《藥品管理法》《傳染病防治法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《中醫(yī)藥法》和《精神衛(wèi)生法》等十一部覆蓋基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的單行法律和一系列法規(guī),逐步建立起了一套中國特色衛(wèi)生健康法律體系。然而,這些單行法律和法規(guī)缺乏科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)劃,在體系上難免顯得有些散亂。長期以來,包括人大代表、專家學(xué)者、衛(wèi)生健康委、人大教科文衛(wèi)委員會(huì)等在內(nèi)的有關(guān)方面都提出要制定一部覆蓋衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法。

    因此,《衛(wèi)健法》的出臺(tái)可謂恰逢其時(shí)。與教育法、環(huán)境保護(hù)法等基礎(chǔ)性法律定位一致,《衛(wèi)健法》是統(tǒng)領(lǐng)特定重大社會(huì)領(lǐng)域即衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法。該法從基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法律制度、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)法律制度、衛(wèi)生職業(yè)法律制度、藥品保障法律制度和綜合監(jiān)管法律制度等方面對(duì)我國衛(wèi)生健康法律體系進(jìn)行了系統(tǒng)全面的制度設(shè)計(jì)。該法的頒布,有利于落實(shí)憲法規(guī)定,確立衛(wèi)生健康工作的基本方針、原則和體制機(jī)制,對(duì)完善我國衛(wèi)生健康法治體系,保障公民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),整合、規(guī)范和引領(lǐng)我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,推動(dòng)健康中國建設(shè)具有重要意義。

    《衛(wèi)健法》的主要亮點(diǎn)

    亮點(diǎn)一:明確醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性

    堅(jiān)持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性是新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革所得出的重要改革經(jīng)驗(yàn)。此次《衛(wèi)健法》以法律的形式明確了我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則(第三條)。

    首先,明確醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體、營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充,政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性質(zhì)(第三十九、四十條)。

    其次,通過規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的設(shè)置以保障醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性?!缎l(wèi)健法》第三十九、四十條明確規(guī)定,(1)政府舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu);(2)政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以與社會(huì)力量合作舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu);(3)政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得與社會(huì)資本合作舉辦營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu);(4)以政府資金、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu);(5)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得對(duì)外出租、承包醫(yī)療科室;(6)非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得向出資人、舉辦者分配或者變相分配收益(第三十九、四十條)。在此基礎(chǔ)上,該法第一百條規(guī)定了相應(yīng)的罰則。

    第三,鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。該法明確社會(huì)力量舉辦的非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以按規(guī)定享受與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等的稅收、財(cái)政補(bǔ)助、用地、用水、用電、用氣、用熱等政策(第四十一條)。

    最后,我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)不能以趨利為導(dǎo)向,更不應(yīng)受制于趨利機(jī)制,否則將會(huì)背離醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本原則。但是,需要指出的是,公益性并不意味著完全免費(fèi)。每個(gè)國家的衛(wèi)生健康經(jīng)費(fèi)都是有限的,不可能將所有衛(wèi)生健康服務(wù)都向公民免費(fèi)提供。否則可能導(dǎo)致過度醫(yī)療和過度用藥,造成衛(wèi)生健康費(fèi)用的無限增長。立足于我國的基本國情,《衛(wèi)健法》規(guī)定由國家免費(fèi)提供基本公共衛(wèi)生服務(wù),同時(shí)為公民提供“維護(hù)人體健康所必需、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、公民可公平獲得的”基本醫(yī)療服務(wù)(第十五條)。此外,公益性也不排斥盈利性。營利是謀取利潤的意思,而盈利則是指盈余的利潤。非營利組織指不以謀取利潤為目的而設(shè)立和運(yùn)行的組織。但這并不意味著非營利組織不能盈利,只是其產(chǎn)生的利潤不能進(jìn)行分配,只能再投入到公益活動(dòng)之中。

    亮點(diǎn)二:首次在法律層面明確“健康權(quán)”

    《衛(wèi)健法》第四條規(guī)定“國家和社會(huì)尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)”。這是我國首次在法律層面上明確公民健康權(quán),彰顯了國家保障人民健康權(quán)益的決心。如前所述,我國已頒布十余部衛(wèi)生健康法律,逐步建立起了中國特色衛(wèi)生健康法律體系,為公民健康權(quán)益提供了初步保障。2004年,第十屆全國人大二次會(huì)議通過憲法修正案,首次將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。此外,《憲法》還規(guī)定公民“有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”(第四十五條),以及“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”,“保護(hù)人民健康”的義務(wù)。我國1986年《民法通則》明確公民享有生命健康權(quán)(第九十八條),2020年5月28日最新通過的《民法典》規(guī)定自然人享有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)(第一百一十條)。

    健康權(quán)是一項(xiàng)包容廣泛的基本人權(quán),學(xué)界普遍認(rèn)為健康權(quán)具有消極人權(quán)和積極人權(quán)雙重屬性。作為消極人權(quán)的健康權(quán),主要包括維護(hù)和享有自身健康的自由權(quán)。例如患者的知情同意權(quán)和個(gè)人健康不受侵犯的權(quán)利。而作為積極人權(quán)的健康權(quán),主要指公民獲得可能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的身體和精神健康的權(quán)利。例如,前述人人獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利,即是一種積極人權(quán)。此次《衛(wèi)健法》明確規(guī)定“公民依法享有從國家和社會(huì)獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利”(第五條)。健康權(quán)的積極人權(quán)屬性需要政府、社會(huì)或其他機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員提供才能夠?qū)崿F(xiàn)。因此,《衛(wèi)健法》在明確國家和社會(huì)負(fù)有尊重、保護(hù)公民健康權(quán)的義務(wù)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)定“國家建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度,建立健全醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系,保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利”(第五條),以及“國家建立健康教育制度,保障公民獲得健康教育的權(quán)利,提高公民的健康素養(yǎng)”(第四條)等一系列法定職責(zé)。

    從上述條文可見,《衛(wèi)健法》不僅明確了公民健康權(quán),還規(guī)定了國家和社會(huì)保障公民健康權(quán)的職責(zé),從而引導(dǎo)衛(wèi)生健康工作理念從“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變,推動(dòng)我國建立健全以健康權(quán)為核心的衛(wèi)生健康法治體系。

    亮點(diǎn)三:明確基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容

    基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是《衛(wèi)健法》的核心概念。該法第十五條明確了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的定義,即“維護(hù)人體健康所必需、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、公民可公平獲得的,采用適宜藥物、適宜技術(shù)、適宜設(shè)備提供的疾病預(yù)防、診斷、治療、護(hù)理和康復(fù)等服務(wù)”。

    第一,明確基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是維護(hù)人體健康所必需的疾病預(yù)防、診斷、治療、護(hù)理和康復(fù)等服務(wù),具體包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)。推動(dòng)衛(wèi)生健康事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,滿足人民日益增長的健康需求是我國深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的目標(biāo)。《衛(wèi)健法》明確政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供基本醫(yī)療服務(wù)(第二十九條),以滿足公眾的基本醫(yī)療需求;而非基本醫(yī)療需求則可通過社會(huì)力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)來補(bǔ)充,以滿足公眾多樣化的健康需求。

    第二,明確基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng),基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用適宜的藥物、技術(shù)和設(shè)備。當(dāng)前,我國仍面臨著衛(wèi)生資源總量不足的問題。一些世界先進(jìn)的診療手段、昂貴的創(chuàng)新藥物,即使是歐美發(fā)達(dá)國家也難以負(fù)擔(dān)。我國在確定基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的范圍時(shí),不可盲目追求這些超越發(fā)展階段的服務(wù),而應(yīng)充分考慮我國的基本國情和疾病負(fù)擔(dān),尋求以最小的衛(wèi)生投入獲得最大的健康產(chǎn)出。

    第三,明確任何公民,無論年齡、性別、職業(yè)、地域、支付能力等因素,都可以公平獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。首先,《衛(wèi)健法》規(guī)定了政府在保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可及性方面的具體責(zé)任:“縣級(jí)以上人民政府通過舉辦專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)院,或者從其他醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的方式提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)”(第十八條);“基本醫(yī)療服務(wù)主要由政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供”(第二十九條);“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定并落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃,科學(xué)配置醫(yī)療衛(wèi)生資源,舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu),為公民獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供保障”(第三十七條);“政府舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu),在基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用,保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平可及”(第三十九條);“國家完善藥品供應(yīng)保障制度”“保障藥品的安全、有效、可及”(第五十六條);“國家實(shí)施基本藥物制度”(第五十七條)。其次,為了確?;踞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性,《衛(wèi)健法》在第十五條第二款中規(guī)定了“基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國家向公民免費(fèi)提供”。這一條款明確了政府提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)的責(zé)任和投入,確保了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的公平可及。在保障基本醫(yī)療服務(wù)可負(fù)擔(dān)性方面,《衛(wèi)健法》規(guī)定了“基本醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用主要由基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和個(gè)人支付”(第八十二條);“國家完善醫(yī)療救助制度,保障符合條件的困難群眾獲得基本醫(yī)療服務(wù)”(第八十三條)。

    綜上所述,作為我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、綜合性法律,《衛(wèi)健法》涉及醫(yī)療衛(wèi)生和健康事業(yè)發(fā)展的方方面面。該法的頒布為進(jìn)一步深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,推進(jìn)健康中國建設(shè),全方位、全周期保障人民健康提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ),具有里程碑式的意義。

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