蒙古國(guó)非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀與啟示

周俊 海倫

[摘?要]蒙古國(guó)非政府組織興起于20世紀(jì)90年代初期，1997年《非政府組織法》頒布后發(fā)展快速。蒙古國(guó)非政府組織可以注冊(cè)為公共服務(wù)型非政府組織和會(huì)員型非政府組織，它們的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府資助和社會(huì)捐助，公共服務(wù)型非政府組織能夠享受稅收優(yōu)惠。非政府組織與政府的關(guān)系主要體現(xiàn)在政府監(jiān)管、非政府組織監(jiān)督、合作共治三個(gè)方面。蒙古國(guó)非政府組織的發(fā)展主要得益于相對(duì)完善的制度環(huán)境、政府的大力支持和國(guó)際非政府組織援助。

[關(guān)鍵詞]蒙古國(guó)?非政府組織?登記注冊(cè)?合作

[中圖分類號(hào)]C912.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10019596（2020）010005-06

一、非政府組織的興起與發(fā)展

蒙古國(guó)于20世紀(jì)90年代初開始引入非政府組織（Тeрийн бус байгууллага ТББ）概念[1]，1992年蒙古國(guó)人民代表大會(huì)通過的新憲法為民間社會(huì)和非政府組織發(fā)展提供了法律保障。此后，許多非政府組織建立公開宣傳途徑，積極提升公眾對(duì)非政府組織的認(rèn)知。在獲得初步發(fā)展后，1997年蒙古國(guó)家議會(huì)通過《非政府組織法》，開始對(duì)非政府組織進(jìn)行規(guī)范管理，該法共25條，涉及非政府組織登記注冊(cè)、管理規(guī)則、監(jiān)管、政府與非政府組織合作、違法責(zé)任等內(nèi)容。為適應(yīng)環(huán)境變化，為非政府組織提供更好的法律保障，《非政府組織法》先后經(jīng)過6次修訂。

《非政府組織法》頒布后，由于有了直接的法律依憑，非政府組織出現(xiàn)了較快增長(zhǎng)，并很快涵蓋各個(gè)階層和群體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年

在國(guó)家注冊(cè)局登記的非政府組織共有1075個(gè)，2010年為6915個(gè)，2015年為11879個(gè)，2018年達(dá)到18000個(gè)。20年間，蒙古國(guó)非政府組織的數(shù)量增長(zhǎng)了近17倍，當(dāng)前每萬(wàn)人擁有的非政府組織數(shù)量約為57家。

從地區(qū)分布看，城市是非政府組織的聚集地。司法和內(nèi)政部的數(shù)據(jù)顯示，約90%的非政府組織注冊(cè)在烏蘭巴托[2]。烏蘭巴托是蒙古國(guó)首都，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，全國(guó)約46%的人口居住于此，因而成為非政府組織的聚集地。非政府組織在烏蘭巴托之外21個(gè)省的分布也在一定程度上體現(xiàn)了非政府組織數(shù)量與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密集度之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，見圖1。

蒙古國(guó)非政府組織的活動(dòng)可分為21個(gè)方向，其中約13.4%從事經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)和企業(yè)服務(wù)，11.8%從事體育、旅游業(yè)，11.0%專注于解決社會(huì)問題，8.8%是專業(yè)協(xié)會(huì)，8.7%從事科學(xué)、文化工作，見圖2。與我國(guó)社會(huì)組織主要活動(dòng)在教育和衛(wèi)生領(lǐng)域不同，蒙古國(guó)的教育、衛(wèi)生類非政府組織數(shù)量?jī)H約為5%和4%，這可能與蒙古國(guó)社會(huì)資本參與教育、衛(wèi)生服務(wù)的制度化程度較低有關(guān)。

在數(shù)量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，蒙古國(guó)非政府組織的功能日漸成熟。非政府組織主要在以下幾方面發(fā)揮作用：提供政府無(wú)法向公眾提供的人道主義、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)合作等服務(wù)，影響立法和行政決策;監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，保護(hù)公民權(quán)益，向公民傳播準(zhǔn)確透明的信息;教育公民，以及促進(jìn)民主價(jià)值觀等。例如，在環(huán)境保護(hù)方面，蒙古國(guó)有700多個(gè)非政府組織在運(yùn)行，工作人員約1.5萬(wàn)人，主要活動(dòng)為保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，保護(hù)野生動(dòng)物、空氣和土壤，開展水污染防治、土地恢復(fù)等工作，提升民眾的環(huán)保意識(shí)等。又如，蒙古國(guó)有400多家婦女非政府組織，它們代表了占人口總量約51%的女性利益，主要在確保性別平等、保護(hù)女性社會(huì)權(quán)利、預(yù)防家庭暴力和工作場(chǎng)所性騷擾等方面發(fā)揮作用，提供職業(yè)培訓(xùn)和心理咨詢、推動(dòng)?jì)D女參與社會(huì)問題的解決也是常見的活動(dòng)方式。

二、非政府組織的登記注冊(cè)

（一）蒙古國(guó)非政府組織必須通過登記注冊(cè)才能取得合法身份

非政府組織的登記注冊(cè)由《非政府組織法》《法律機(jī)構(gòu)國(guó)家注冊(cè)法》《民法》共同規(guī)范。國(guó)家注冊(cè)局是非政府組織的法定登記管理機(jī)關(guān)①，非政府組織在確認(rèn)名稱后的30天內(nèi)應(yīng)在登記管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)。根據(jù)法律規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)在收到全部有效材料之日起2天內(nèi)完成登記注冊(cè)。非政府組織登記注冊(cè)需要提交成立申請(qǐng)表、法人身份證明、章程草案等資料，章程草案中必須載明合法的服務(wù)范圍。非政府組織在提交材料后的7個(gè)工作日可以領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，獲得合法身份。

（二）非政府組織可以根據(jù)需要選擇不同的注冊(cè)身份

《非政府組織法》第4條規(guī)定，非政府組織的類型是“非政府組織”和“為其成員服務(wù)的非政府組織”，即公共服務(wù)型非政府組織和會(huì)員型非政府組織。公共服務(wù)型非政府組織包括開展文化、教育、科學(xué)、醫(yī)療、體育、人權(quán)、環(huán)境、保護(hù)某些群體的權(quán)利以及開展慈善活動(dòng)的組織，例如蒙古青年協(xié)會(huì)、蒙古紅十字會(huì)、國(guó)家反暴力中心等。會(huì)員型非政府組織主要為它們的會(huì)員服務(wù)，通常為各種協(xié)會(huì)，例如農(nóng)行協(xié)會(huì)、出版社協(xié)會(huì)等。大約80%的非政府組織注冊(cè)為公共服務(wù)型組織，余下的注冊(cè)為會(huì)員型組織。

所有非政府組織又被劃分為19個(gè)子類別，分別為協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、中心、基金會(huì)、俱樂部、理事會(huì)、學(xué)院、委員會(huì)、運(yùn)動(dòng)、局、網(wǎng)絡(luò)、研究所、政黨支部、角色組織、社團(tuán)、合作財(cái)團(tuán)、機(jī)構(gòu)、商會(huì)、報(bào)社。在登記注冊(cè)時(shí)，非政府組織可以從這些類別中進(jìn)行選擇，并將所在類別體現(xiàn)在組織名稱中。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局登記注冊(cè)的“非政府組織”和“為其成員服務(wù)的非政府組織”各占約50%，其中約19%為協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì);約15%為中心;約8%為基金會(huì)、俱樂部。

三、非政府組織的資金來(lái)源和稅費(fèi)優(yōu)惠

蒙古國(guó)非政府組織的資金來(lái)源主要有政府資助、國(guó)內(nèi)民間捐助和國(guó)外捐助。2015年，非政府組織的捐助資金中有約59.5%來(lái)自外國(guó)捐助者，國(guó)內(nèi)個(gè)人和企業(yè)實(shí)體捐款分別為27.9%和12.6%。

（一）政府資助是非政府組織重要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源

《非政府組織法》第9條規(guī)定，“政府保護(hù)非政府組織的合法權(quán)利”“政府應(yīng)該為非政府組織的活動(dòng)提供財(cái)政和其他形式的支持”。政府對(duì)非政府組織的資助包括兩種形式。

1.進(jìn)行職能委托，并為此支付費(fèi)用。1993年制定的《政府法》第19.1條規(guī)定，“政府可根據(jù)相關(guān)法律、政府命令和合同將執(zhí)行機(jī)構(gòu)的某些職能委托給非政府組織，并可全部或部分資助”。根據(jù)1995年蒙古國(guó)政府《國(guó)家行政部門的特殊職能和分部門具體職能委托給非政府組織》第111條規(guī)定，非政府組織可以在政府相關(guān)部委的委托下承擔(dān)一些職能，并由其提供經(jīng)費(fèi)資助[3]。但是，由于非政府組織與政府的合作伙伴關(guān)系還處于初步階段，大多數(shù)非政府組織沒有機(jī)會(huì)獲得政府項(xiàng)目。

2.直接撥款。政府撥款主要針對(duì)國(guó)家組建的非政府組織，如蒙古國(guó)消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、國(guó)家殘疾人中心、國(guó)家反對(duì)暴力中心等。少數(shù)民間組建的非政府組織也可能接受政府撥款，比如青年組織，但為數(shù)不多。2005～2010年，共有17家非政府組織獲得1.5億蒙圖（約40萬(wàn)元人民幣）的撥款。

（二）蒙古國(guó)政府沒有非政府組織稅費(fèi)減免的規(guī)定

蒙古國(guó)政府沒有非政府組織稅費(fèi)減免的專門規(guī)定，但公共服務(wù)型非政府組織是免稅組織，享受稅收優(yōu)惠。此外，蒙古國(guó)《企業(yè)所得稅法》第19.10條規(guī)定企業(yè)實(shí)體和個(gè)人每年捐贈(zèng)100萬(wàn)蒙圖（約2700元人民幣）用于支持殘疾人士建立的非政府組織，從該企業(yè)年度所得稅中扣除捐贈(zèng)金額。

四、非政府組織與政府的關(guān)系

蒙古國(guó)非政府組織與政府的關(guān)系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管、非政府組織監(jiān)督政府、政府與非政府組織合作。

（一）政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管

《非政府組織法》第5條規(guī)定，“非政府組織的活動(dòng)向公眾開放，其成員和公民應(yīng)該熟悉該組織的活動(dòng)情況”，這是確保非政府組織開放，且努力實(shí)現(xiàn)其核心目標(biāo)的最重要的約束機(jī)制。非政府組織有義務(wù)在每年2月15日之前提交年度業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)報(bào)告，如果未提交，將被處以1萬(wàn)～2萬(wàn)蒙圖（約27～54元人民幣）的罰款。顯然，如此低額的處罰難以發(fā)揮作用，不提交業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)報(bào)告的非政府組織仍然較多。《非政府組織法》第11條規(guī)定，董事會(huì)有權(quán)監(jiān)督財(cái)務(wù)報(bào)告，非政府組織應(yīng)該建立內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。國(guó)家統(tǒng)計(jì)總局每年發(fā)布非政府組織分析報(bào)告，對(duì)非政府組織的情況進(jìn)行披露。蒙古國(guó)也有對(duì)非政府組織進(jìn)行注銷和強(qiáng)制解散的規(guī)定，由董事會(huì)議決定停止活動(dòng)的非政府組織應(yīng)在21天內(nèi)以書面形式向司法和內(nèi)政部提出申請(qǐng)，由其決定是否從國(guó)家登記中刪除。存在違法行為或不符合章程目的非政府組織由政府強(qiáng)制解散。注銷或被強(qiáng)制解散的非政府組織的剩余財(cái)產(chǎn)，按《非政府組織法》第7條2款的規(guī)定，應(yīng)轉(zhuǎn)移至相似目的的非政府組織，用于目標(biāo)相似的活動(dòng)。

（二）非政府組織監(jiān)督政府

監(jiān)督政府是非政府組織的重要職能。監(jiān)督政府是指監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)、公職人員制定的政策、履職過程和績(jī)效，識(shí)別其中的缺陷，并在治理框架內(nèi)提出糾正建議。非政府組織不僅實(shí)施監(jiān)督計(jì)劃，而且公開宣傳監(jiān)督結(jié)果，以督促政府改革自身治理。2012年蒙古國(guó)議員選舉中的監(jiān)督審查和選舉過程評(píng)估，就是由非政府組織實(shí)施的。參與監(jiān)督的非政府組織必須確保非政治性，而且應(yīng)在章程中注明監(jiān)督目的。在監(jiān)督選舉的過程中，非政府組織主要負(fù)責(zé)制定監(jiān)督計(jì)劃，監(jiān)督選票打印和選票統(tǒng)計(jì)，總結(jié)選舉過程和問題，并及時(shí)發(fā)布監(jiān)督結(jié)果。

（三）政府與非政府組織的合作

政府與非政府組織建立合作關(guān)系是蒙古國(guó)綜合發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容[4]。蒙古議會(huì)在2008年第12號(hào)決議中通過了《基于蒙古千年發(fā)展目標(biāo)的蒙古國(guó)家綜合發(fā)展戰(zhàn)略》，其中第3條4款規(guī)定，“促進(jìn)公共問責(zé)制、公開性和信息透明度，并增加民間社會(huì)和私營(yíng)部門參與政府決策”;第7條1款規(guī)定，“加強(qiáng)民間社會(huì)組織的活動(dòng)，建立伙伴關(guān)系，促進(jìn)民間社會(huì)民主治理制度”;第7條2款規(guī)定，“一些國(guó)家職能以私營(yíng)實(shí)體和非政府組織實(shí)施”。2008年2月1日，在民間社會(huì)和非政府組織的共同努力下，蒙古國(guó)民間社會(huì)理事會(huì)成立②。3月26日，民間社會(huì)理事會(huì)和蒙古國(guó)政府簽訂合作協(xié)議，并由政府第93號(hào)決議《蒙古政府非政府組織制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則和預(yù)算執(zhí)行，并加強(qiáng)與非政府組織的合作》簽署，這是政府和非政府組織建立制度化合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵步驟。

根據(jù)93號(hào)決議，蒙古國(guó)政府與民間社會(huì)理事會(huì)的主要合作方向包括：就國(guó)家的緊急問題交換意見;監(jiān)督蒙古國(guó)法律執(zhí)行;舉辦公益活動(dòng);合作起草法律和政策文件草案;監(jiān)督蒙古國(guó)預(yù)算執(zhí)行;互相交換信息;互相支持。決議還具體規(guī)定了政府和非政府組織在合作中的義務(wù)，政府的義務(wù)主要包括：向非政府組織發(fā)放免稅捐款;提供財(cái)政支持;向民間社會(huì)理事會(huì)提供信息;向民間社會(huì)理事會(huì)匯報(bào)政府執(zhí)行情況等。民間社會(huì)理事會(huì)的義務(wù)主要包括：組織非政府組織參與理事會(huì)并確保理事會(huì)中的組織能夠公平溝通;監(jiān)督蒙古國(guó)預(yù)算執(zhí)行情況，國(guó)家政策、法律執(zhí)行情況;就該國(guó)的緊急問題向政府提交提案并組織關(guān)于該問題的研討會(huì);統(tǒng)一組織培訓(xùn)和宣傳，以便向公民公布政府活動(dòng);針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域與政府共同起草法律;向政府傳達(dá)公民和非政府組織的意見;向非政府組織提供政府政策信息;制定關(guān)于支持非政府組織的文件，并將其提交給政府;每半年與司法和內(nèi)政部一起實(shí)施民間社會(huì)理事會(huì)的計(jì)劃等。

93號(hào)決議簽署后，蒙古國(guó)政府與非政府組織的合作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2011年，社會(huì)福利和勞動(dòng)部為17家非政府組織提供了9400萬(wàn)蒙圖（約24萬(wàn)元人民幣）的資助，環(huán)保和旅游局為40家非政府組織提供了1.34億蒙圖（約34萬(wàn)元人民幣）的資助，衛(wèi)生部資助了38家非政府組織共計(jì)3億蒙圖（約83萬(wàn)元人民幣），食品、農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)部資助了2.35億蒙圖（約60萬(wàn)元人民幣）等。這些資助有力地促進(jìn)了非政府組織發(fā)展，推動(dòng)了政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系的建立。

五、結(jié)論與啟示

蒙古國(guó)非政府組織經(jīng)過近30年的發(fā)展，目前已成為民間社會(huì)的重要組成部分，是政府的合作伙伴，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮不可替代的作用。從中可以看到，非政府組織發(fā)展是多方力量合作共贏的產(chǎn)物。

（一）蒙古國(guó)非政府組織發(fā)展的特征

1.制度環(huán)境相對(duì)完善。蒙古國(guó)通過《憲法》《非政府組織法》和多項(xiàng)政府措施保障了民間社會(huì)、非政府組織的基本權(quán)利，在政府與非政府組織之間建立了制度化的合作關(guān)系。

2.政府的積極支持。政府不僅向非政府組織委托職能、提供資助，而且鼓勵(lì)非政府組織參與決策、監(jiān)督政府，發(fā)揮其促進(jìn)國(guó)家治理的功能。

3.國(guó)際非政府組織的援助。國(guó)際非政府組織為蒙古國(guó)非政府組織傳經(jīng)送寶，有效地發(fā)揮了援助和示范作用。目前，約有90多家國(guó)際非政府組織活躍在蒙古國(guó)，其中包括主要提供扶貧、教育和醫(yī)療服務(wù)的中國(guó)非政府組織。

（二）蒙古國(guó)非政府組織發(fā)展中存在的問題

1.大量非政府組織名存實(shí)亡，無(wú)法發(fā)揮作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年注冊(cè)的非政府組織中僅有8578個(gè)組織（約占48.5%）正常運(yùn)行，余下5437個(gè)組織中有3340個(gè)停止活動(dòng)，267個(gè)已完全終止活動(dòng)，63個(gè)則因各種原因沒有任何信息。這意味著提高組織活力、發(fā)揮組織功能仍然是蒙古國(guó)非政府組織發(fā)展中面臨的重要問題。

2.政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管相對(duì)寬松。由于蒙古國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平不高，政府對(duì)非政府組織的違法行為通常僅處以較低額度的罰款，很多時(shí)候達(dá)不到規(guī)范管理的目的，政府需要進(jìn)一步創(chuàng)新制度，通過適度罰款或非物質(zhì)的形式加強(qiáng)監(jiān)管，同時(shí)又不抑制非政府組織發(fā)展的動(dòng)力和活力。

（三）蒙古國(guó)非政府組織發(fā)展對(duì)中國(guó)的啟示意義

首先，民間社會(huì)是社會(huì)組織發(fā)展的土壤，政府應(yīng)在保障民間社會(huì)權(quán)利、培育民間社會(huì)上更有作為;其次，社會(huì)組織發(fā)展離不開制度支撐，為促進(jìn)各類社會(huì)組織協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)組織依法自治，應(yīng)加快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī);再次，政社合作既是社會(huì)組織發(fā)展的體現(xiàn)，也是社會(huì)組織發(fā)展的平臺(tái)，政府需要加強(qiáng)合作的制度化建設(shè)，進(jìn)一步明確合作的空間和路徑[5]，為社會(huì)組織參與公共治理提供更多的資源保障;最后，社會(huì)組織發(fā)展離不開規(guī)范管理，政府需加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管，在促進(jìn)社會(huì)組織依法自治的同時(shí)建立有序發(fā)展的格局。

注釋

①非政府組織曾在司法和內(nèi)政部注冊(cè)，自2009年開始，非政府組織的法定登記管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一變更為國(guó)家注冊(cè)局。

②民間社會(huì)理事會(huì)共9位成員，其中4位是政府派來(lái)的成員。

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Current Situation and Enlightenment of NGOs in Mongolia

Zhou Jun， Helen

（East China Normal University， Shanghai 200062，China）

[Abstract]Non-government organizations （NGOs） in Mongolia rose in the early 1990s， and developed rapidly after the issue of the Non-Government Organization Law in 1997. Mongolian NGOs can be registered as public service NGOs and member NGOs; their funds mainly come from government funding and social donations， and public service NGOs can enjoy tax preference; the relationship between NGOs and the government is mainly reflected in three aspects： government supervision， NGO supervision and cooperative governance. The development of NGOs in Mongolia mainly benefits from the relatively perfect institutional environments， the strong support of the government and the assistance of international NGOs.

[Key words]Mongolia; non-government organization; registration; cooperation